II SA/Go 292/05

II SA/Go 292/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Anna Juszczyk - Wiśniewska
Joanna Brzezińska
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...], znak [...] z dnia [...] czerwca 2004r. Starosta Powiatu, po rozpatrzeniu wniosku A.R.-S. w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy [...] - powołując się na przepis art. 31 ust. l, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) - udzielił pozwolenia na jego rozbiórkę.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona postępowania – H.P. pomimo swoich roszczeń nie dostarczyła wiarygodnych dokumentów potwierdzających jej prawo własności budynku gospodarczego. Ponadto organ I instancji podkreślił, iż pismem z dnia [...] maja 2004r. Sąd Rejonowy Wydział VI Ksiąg Wieczystych poinformował Starostę, iż dla działki nr [...] o powierzchni 3300 m kw. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której ujawnionym właścicielem jest A.M.R.-S., Natomiast dla zabudowań stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności (bez bliższego ich opisu), których ujawnionym właścicielem jest H.P. prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W piśmie sprecyzowano, iż przed odłączeniem działek z tej księgi wieczystej były w niej ujawnione działki o nr [...].
Organ I instancji ustalił, że nieruchomość na której położony jest budynek gospodarczy (działka nr [...]) oznaczona była w przeszłości numerem ewidencyjnym [...], który to numer nie figurował w księdze wieczystej H.P.. W oparciu o powyższe Starosta uznał więc, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż wnioskująca o rozbiórkę – A.R.-S. nie jest właścicielką działki nr [...] i zabudowań na niej się znajdujących.
W dniu [...] lipca 2004r. H.P. wniosła do Wojewody odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, iż w trakcie postępowania przed organem I instancji zakwestionowała prawo własności do budynku gospodarczego A.R.-S., na którą to okoliczność przedłożyła dokumenty świadczące o przynależności tego budynku do gospodarstwa rolnego jej nieżyjącego męża – J.P.. W jej ocenie bezsporne jest, iż z aktu nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1947r. wynika, że w skład gospodarstwa rolnego jej męża wszedł również budynek gospodarczy, którego dotyczy wydane pozwolenie na rozbiórkę,
Odwołująca się przyznała, iż co prawda działka (a wraz z nią budynek) nie została ujawniona w księdze wieczystej nr [...], jednakże w rzeczywistości budynek ten wraz z częścią działki nr [...] użytkowane były od roku 1947 przez J.P., a następnie od roku 1971 przez H.P..
Ponadto H.P. zaznaczyła, iż jednocześnie z wniesieniem odwołania wystąpiła do Sądu Rejonowego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa własności przez zasiedzenie części nieruchomości o pow. 217,6 m kw., stanowiącej działkę nr [...] zabudowaną tymże budynkiem. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożyła odpis przedmiotowego wniosku z prezentatą poświadczającą datę wpływu do Sądu Rejonowego,
W związku z powyższym odwołująca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie -powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego -o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia sprawy zasiedzenia nieruchomości przez sąd powszechny.
Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 27 sierpnia 2004r., po rozpatrzeniu odwołania - działając na podstawie art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ II instancji rozpoznając sprawę zważył, iż stosownie do treści przepisu art. 97 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Wojewody rozpatrzenie sprawy rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym gruntu [...] nie wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż kwestia własności budynku została już rozstrzygnięta. Organ II instancji przyjął, iż właścicielem nieruchomości jest A.R.-S., co znajdowało potwierdzenie w akcie notarialnym oraz w wyżej wskazanym piśmie Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2004r.
W oparciu o dokonane ustalenia Wojewoda uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, jak i do uchylenia decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H.P., zarzucając Wojewodzie - poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy ewentualnego nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez zasiedzenie naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
H.P. podkreśliła, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż nabyła ona sporną nieruchomość przez zasiedzenie z chwilą śmierci męża tj. już w roku 1971.
Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2002r. (sygn. akt IV SA 541/01), zgodnie z którym w sytuacji ujawnienia - po wystąpieniu z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie drzew - sporu co do prawa korzystania z nieruchomości, właściwy organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia tej spornej kwestii przez sąd powszechny. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, jeżeli obowiązek zawieszenia postępowania występował w odniesieniu do sporu dotyczącego prawa korzystania z nieruchomości to tym bardziej organ jest zobowiązany do zawieszenia postępowania, gdy spór dotyczy prawa własności nieruchomości.
Ponadto skarżąca wskazała, iż Wojewoda stwierdzając, że A.R.-S. jest właścicielem nieruchomości (działki nr [...]) zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, nie wziął pod uwagę faktu, iż działka nr [...] zabudowana jest dwoma budynkami gospodarczymi, co wynika z mapy geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy.
W oparciu o przedstawione argumenty H.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 97 § l pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn, zm.), mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie zaznaczyć należy, że wśród przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania ustawodawca w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewidział sytuację, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle tego przepisu na organie, przed którym toczy się postępowanie ciąży powinność zawieszenia postępowania, jeżeli merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, którego prawomocne przesądzenie należy do innego organu administracyjnego albo sądu. Piśmiennictwo prawnicze podaje zaś, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć zarówno uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, jak i innych okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (G.Łaszczyca: Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 63).
Odnosząc się z kolei do przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, należy wskazać, iż treść przepisu art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) określająca warunki jakim musi odpowiadać przedmiotowy wniosek - obliguje wnioskodawcę do dołączenia zgody właściciela obiektu.
Z akt sprawy wynika, że A.R.-S. składając wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę oświadczyła, iż jest właścicielką budynku, którego rozbiórka ma dotyczyć. Okoliczność ta potwierdzona została dokumentami tj. zawiadomieniem Sądu Rejonowego Wydziału VI Ksiąg Wieczystych z dnia [...] kwietnia 2004r, o dokonanym w księdze wieczystej nr 282 - po aktualizacji numeru i powierzchni działki -wpisie nieruchomości zabudowanej oznaczonej numerem działki [...] o pow. 3300 m.kw. oraz w piśmie Sądu z dnia [...] maja 2004r. W tym stanie sprawy organ I instancji miał podstawy by przyjąć, iż kwestia własności przedmiotowej nieruchomości nie jest sporna i nie wymaga dalszego dowodzenia.
Sytuacja się jednak zmieniła z chwilą złożenia odwołania, w którym H.P. powołała się na nabycie własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Oczywiście same twierdzenia skarżącej nie mogły podważyć stanu wynikającego z wpisów w księdze wieczystej. Jednak złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie zasiedzenia do Sądu Rejonowego stwarzało potrzebę rozważenia skutków prawnych ewentualnego postanowienia sądu w przedmiocie zasiedzenia.
Trzeba zaznaczyć, że upływ terminu zasiedzenia pociąga za sobą ex legę nabycie własności nieruchomości przez jej posiadacza samoistnego. Zapadające postanowienie sądu powszechnego ma charakter deklaratoryjny. Sąd stwierdza nabycie własności przez zasiedzenie. W piśmiennictwie prawniczym podaje się, iż sądowe stwierdzenie zasiedzenia następuje jedynie dla potrzeb dowodowych, dla formalnego ustalenia legitymacji właściciela (E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga - Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001). Skutki są jednak takie, że posiadacz samoistny uzyskuje prawo własności z upływem ostatniego dnia okresu posiadania, przy równoczesnej utracie tego prawa przez dotychczasowego właściciela. A zatem nabycie prawa własności ma charakter nabycia pierwotnego. Prawo nabywcy powstaje bowiem niezależnie od praw poprzedniego właściciela, nie występuje następstwo prawne.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że w odwołaniu i dołączonym wniosku H.P. podała, iż z aktu nadania z dnia [...] grudnia 1947r. wynika, że w skład gospodarstwa rolnego jej męża wchodził również budynek gospodarczy, którego dotyczy wydane pozwolenie na rozbiórkę. Budynek ten wraz z częścią działki nr [...] użytkowany był od momentu nadania przez J.P., a po jego śmierci przez H.P.. Powyższe okoliczności uprawdopodobnione dokumentem złożonym przez skarżącą wskazywały, że skarżąca mogła nabyć własność nieruchomości z datą wcześniejszą, aniżeli data w której orzekaj Wojewoda. W konsekwencji mogło to oznaczać, że osoba występująca o wydanie pozwolenia na rozbiórkę nie była już uprawni on a do rozporządzania nieruchomością. Dlatego też organ administracji publicznej powinien był powziąć wątpliwość, czy faktycznie wnioskodawczyni przysługuje własność tegoż budynku gospodarczego i związane z nią uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro kwestia ta stała się sporna, to należało rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania. Dodać przy tym należy, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy sprawa w przedmiocie zasiedzenia zawisła już przed Sądem Rejonowym.
Mając powyższe na względzie należało dojść do wniosku, że w toku postępowania przed organem II instancji uruchomionym na skutek wniesionego odwołania, powstało - na tle zaistniałego sporu - zagadnienie prawne, od którego rozstrzygnięcia powinno zależeć rozpatrzenie sprawy pozwolenia na rozbiórkę. Ponieważ pomiędzy zagadnieniem tym, a rozstrzygnięciem sprawy istnieje ścisły związek przyczynowy, rozstrzygnięcie spornej kwestii prawa własności nieruchomości stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 kpa.
Ze względu na konieczność uzyskania zgody właściciela obiektu na jego rozbiórkę, wynik sądowego postępowania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości warunkował stwierdzenie spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek pozwalających na wydanie prawidłowej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Nie bez znaczenia w sprawie było również to, że postępowanie dotyczy pozwolenia na rozbiórkę budynku, którego realizacja uniemożliwia odtworzenie stanu pierwotnego. Organ administracji musi każdorazowo uwzględniać okoliczności faktyczne i prawne konkretnego przypadku by zapobiec sytuacji, w której brak uznania danej kwestii jako zagadnienia wstępnego mógłby utrudnić lub uniemożliwić realizację określonych praw przysługujących stronom postępowania.
Co prawda na mocy art. 100 § 2 kpa organ administracji publicznej może rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie wówczas, gdyby zawieszenie postępowania mogło spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, jednakże bezsporne pozostaje, iż w tej konkretnej sprawie organ tego trybu nie wykorzystał.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca złożyła kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2005r. stwierdzającego, iż H.P. nabyła przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej we [...], oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 194 m2, zabudowanej budynkiem gospodarczym - stodołą - z dniem [...] listopada 1971r.
Należało więc rozważyć, czy zaistniała zmiana stanu prawnego nieruchomości zabudowanej budynkiem, objętym pozwoleniem na rozbiórkę, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a w konsekwencji zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej ppsa. Wymieniony przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy należało przyjąć, że nabycie w drodze zasiedzenia własności przedmiotowej nieruchomości przez H.P. z dniem [...] listopada 1971 r. stanowi - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa - nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji (27.08.2004r.), nie znaną organowi, który wydał decyzję.
W orzecznictwie przyjmuje się, że nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytoryczną rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 17 maja 2000r. I S.A.Lu 9/00 Lex 51768).
W tym miejscu trzeba zauważyć, że treść art. 145 § l pkt l lit. "b" ppsa nie daje jasnych wskazań co do tego, czy ujawniona w niniejszym postępowaniu sądowym nowa okoliczność stanowi przesłankę do uchylenia decyzji. Reprezentowany jest bowiem pogląd w orzecznictwie i piśmiennictwie, że w świetle regulacji wymienionego przepisu należy rozróżnić przesłanki wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § l pkt l, 2, 3, 4 i 6 kpa) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § l pkt 5 i 8). W konsekwencji tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup stanowiłaby podstawę do uchylenia decyzji (por. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wyd. Zakamycze 2005, str. 336). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można by więc przyjąć, że nastąpiło "naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego".
Inny natomiast komentator wskazuje, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w przepisie art. 145 § l kpa przesłanek wznowienia postępowania (Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, str. 458).
W ocenie Sądu przedstawione powyżej stanowiska nie wyczerpują w pełni istoty rozważanego zagadnienia. Mianowicie trzeba mieć również na względzie to, czy w okolicznościach konkretnej sprawy strona mogłaby po wydaniu wyroku przez Sąd domagać się wzruszenia decyzji w drodze wznowienia postępowania administracyjnego. Zaznaczyć trzeba, że brak jest przepisów, które expressis verbis regulowałyby relacje pomiędzy postępowaniem sądowym, a nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego (poza art. 56 ppsa).
W orzecznictwie dominuje natomiast stanowisko, że w przypadku wcześniejszego rozpatrzenia sprawy przez Sąd podstawą wznowienia postępowania mogą być tylko te przyczyny określone w art. 145 § 1 kpa, które nie były znane Sądowi przy wydawaniu orzeczenia (por. wyroki NSA z 30 kwietnia 1986 SA/Wr 137/86 OSP 1987 z. 4. poz. 82, z 17 lutego 1988 I SA 891/87 ONSA 1988 z. l poz. 38, z 30 października 1996 I SA 884/96 ONSA1997z. 4 poz. 157).
Również w piśmiennictwie akcentuje się, że z uwagi na prawomocność orzeczeń sądowych nie jest dopuszczalne wszczęcie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego gdy postępowanie przed sądem zostało zakończone, a ewentualne przesłanki wznowienia były sądowi znane (por. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Wyd. Zakamycze 2005 Tom II str. 292-293 oraz Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego MJaśkowska, A.Wróbel, Wyd. Zakamycze 2005, str. 840-841).
Z tych względów trzeba więc przyjąć, że ujawnienie przed Sądem w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa skutkować musiało uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "b" ppsa. Wykazane na wstępie naruszenie procedury mające wpływ na wynik sprawy, stwarzało dodatkowo przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § l pkt l lit. "c" ppsa.
Ubocznie trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 133 § l ppsa Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie było to utrudnione, gdyż akta administracyjne przedstawione przez organ są niekompletne. Z pisma Starosty Powiatu z dnia 27 lipca 2004r. (k. 2 akt administracyjnych) wynika, że w sprawie była już wydana w dniu 13 lutym 2004r. decyzja nr UAN-G/7351/27/04 o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę. Dla oceny prawidłowości postępowania niezbędne byłoby zbadanie przez Sąd całości akt dotyczących rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zaznaczyć należy, że w razie uchylenia decyzji I instancji ponownie prowadzone postępowanie nie ma bytu odrębnego, ale stanowi kontynuację i całościowo podlega ocenie organu II instancji, a następnie ocenie Sądu. Z akt sprawy nie wynika jaka była treść decyzji organów I i II instancji, zwłaszcza jakie były wytyczne organu odwoławczego i czy zostały prawidłowo zrealizowane przez organ I instancji.
Z tych wszystkich względów, orzeczono jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ppsa.