II OSK 2605/20

II OSK 2605/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Leszek Kiermaszek
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 827/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-12-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. i M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 827/19 w sprawie ze skargi B. H. i M. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. H. i M. A. solidarnie kwotę 1402 (jeden tysiąc czterysta dwa) złote tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., sygn.. akt II SA/Kr 827/19 oddalił skargi B. H.-A. oraz M. A. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenie pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – R. P. - pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku, rozbiórkę instalacji zewnętrznych: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wodnej (rozbiórkę istniejącej studni) na dz. nr [...] obr. 41 j. ewid. [...], w [...] oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektroenergetyczną, teletechniczną, wodną, kanalizacyjną sanitarną, kanalizacją deszczową wraz ze zbiornikiem retencyjnym, c.o. i c.w.u., wentylacją mechaniczną na działkach nr [...] i [...]obr.41 [...].
Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie.
Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r.
Organ odwoławczy wskazał, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]" (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr LXXXV/2092/017 z 11 października 2017 r.). Inwestycja zlokalizowana jest w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem: MW.19 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z dopuszczeniem możliwości lokalizacji funkcji usługowych w parterach tych budynków (§ 17 ust. 3 pkt 2). Dla tego terenu ustalono: minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 30%, wskaźnik intensywności zabudowy zawierający się w przedziale 1,0-1,6; maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 11 m.
Organ podał, że z projektu zagospodarowania terenu - do powierzchni biologicznie czynnej zaliczono: w 50 % powierzchnię terenu nad garażem podziemnym i nad zadaszeniem pochylni zjazdowej (w tym zakresie, w toku postępowania odwoławczego skorygowano projekt poprzez uzupełnienie oznaczenia graficznego na projekcie zagospodarowania terenu tj. "pokolorowano" powierzchnię zadaszenia oraz dopisano na przekrojach i elewacjach informację o zaprojektowanym "dachu zielonym" na konstrukcji stalowej zadaszenia, por. protokół z 9 kwietnia 2019 r.) - łącznie 72 m2; w 100 % pozostałą powierzchnię działki, która nie zostanie zabudowana lub utwardzona - łącznie 337,8 m2. Z projektu budowlanego wynika, że wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 30,6% ([72*50% + 337*100%]/1221,0=30,61%), co spełnia zapisy planu. Nadto zwrócił uwagę, że nawet zaliczając powierzchnię terenu nad zbiornikiem retencyjnym (ozn. "zr 4", w projekcie brak informacji o grubości warstwy ziemi nad tym zbiornikiem) jako powierzchnię terenu liczoną w 50% (a nie w 100%), określony planem współczynnik powierzchni terenu biologicznie czynnego pozostanie spełniony ([(72+11,25)*50% + (337-11,25)*100%]/1221,0=30,09%).
Następnie odnosząc się do pozostałych zapisów planu dotyczących zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, organ odwoławczy stwierdził zgodność przedmiotowej inwestycji w zakresie określonych planem: maksymalnej wysokości zabudowy jak i wskaźnika intensywności zabudowy. Jednocześnie stwierdził brak podstaw do podważenia przewidzianych w projekcie rozwiązań dotyczących zabezpieczenia wykopu.
Ustosunkowując się do kwestii wpływu hałasu budowlanego na działalność studia nagrań, zlokalizowanego w budynku przy ul. [...], Wojewoda [...] uznał, że określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę możliwości prowadzenie robót budowlanych "wyłącznie w okresach wyznaczonych godzinami 6.00-15.00", stanowiłoby przekroczenie przez organ uprawnień wynikający z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Obarczanie inwestora stosowaniem dodatkowych zabezpieczeń prowadzenia robót budowlanych jedynie w określonych godzinach, w celu minimalizacji "dotkliwych strat finansowych dla właścicieli studia", nie stanowi ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, natomiast może stanowić zagadnienie o charakterze cywilno- prawnym, które co do zasadny, nie jest badane na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany zawiera niezbędne opinie i uzgodnienia, jego zawartość jest kompletna. Został on sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie zostało podważone. W konsekwencji stwierdzono spełnienie wymogów określonych art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
Skarżący na powyższą decyzję złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.
Wojewody [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżących.
W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy pozwala na uznanie, że przedmiotowa decyzja organu odwoławczego została wydana po spełnieniu przez inwestora wymogów zawartych w art. 32-35 Prawa budowlanego oraz po zweryfikowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku wskazania w projekcie budowlanym rozwiązania technologicznego umożliwiającego przekształcenie konstrukcji stalowej w nawierzchnię umożliwiającą naturalną wegetację roślin lub retencję wód opadowych, Sąd podniósł, że skarżący wskazują tu na okoliczności odnoszące się w zasadzie do prawidłowego wykonania i skutków realizacji projektu budowlanego, co pozostaje poza oceną organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto należy uznać, że przewidywania skarżących mają charakter czysto hipotetyczny. Zakładają bowiem niedopuszczalną zmianę sposobu zagospodarowania części terenu (nad garażem podziemnym i nad zadaszeniem pochylni zjazdowej), która może ewentualnie wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Tego rodzaju zdarzenia, przyszłe i niepewne, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W części tekstowej projektu w zakresie zagospodarowania terenu (str. 29 projektu) wskazano, że do powierzchni biologicznie czynnej z zachowaniem minimum 30% zaliczono tereny zielone na gruncie rodzimym i stropodach nad garażem z zielenią niską, projekt zagospodarowania terenu wynikający z rysunku (str.35 projektu) odpowiada w pełni tym zapisom.
Odnosząc się do podnoszonej kwestii negatywnego oddziaływanie projektowanej inwestycji na studio nagrań znajdujące się w sąsiednim budynku na dz. nr [...], co zdaniem skarżących dawało podstawy do zastosowanie normy z art. 36 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przez podjęcie stosownych środków ochrony interesów skarżących polegających na nałożeniu na inwestora dodatkowych obowiązków Sąd I instancji podał, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Z art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ w razie potrzeby: określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Przepis ten dotyczy zatem szczególnych warunków zabezpieczenia i prowadzenia robót budowlanych wyłącznie na terenie budowy, a więc – zgodnie z art. 3 pkt 10 – przestrzeni, w której prowadzone są roboty budowlane, wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Dlatego też organ nie może wymagać od inwestora spełnienia tego warunku poza terenem budowy czy też wykonania wskazanych wyżej obowiązków. Powyższe żądanie skarżących wychodzi poza zakres unormowania zawartego w art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania jak również przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: opinii z 26 marca 2020 r. oraz 31 marca 2020 r. na okoliczność braku technologicznej możliwości zaprojektowania "zielonego dachu" za powierzchnię biologicznie czynną.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do badania przez organ zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym w szczególności zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy ww. przepis expressis verbis nakazuje i stanowi podstawę materialnoprawną do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji:
art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 39 i § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie") w zw. z § 17 ust. 6 pkt 17 lit. a) uchwały nr LXXXV/2092/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", a w konsekwencji naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na niezastosowaniu dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącej podstawę materialnoprawną kontroli zgodności projektu budowlanego z § 17 ust. 6 pkt 17 lit. a) uchwały nr LXXXV/2092/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w zw. z § 39 w zw. § 3 pkt 22 rozporządzenia w sytuacji, gdy ocenie podlegał projekt budowlany sporządzony dla inwestycji obejmującej nieruchomość, dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem niezastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pomimo spełnienia jego hipotezy, co skutkowało niezastosowaniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego pomimo istnienia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub co najmniej jego niekompletnością pozwalającą ocenić taką zgodność,
art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo właściciela nieruchomości - inwestora do zabudowy nieruchomości zgodnie z art. 4 ww. ustawy nie może być ograniczane przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji, że prawo do zabudowy ma pierwszeństwo w stosunku do praw właścicieli nieruchomości sąsiednich do korzystania z przysługującego im prawa własności w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do konkluzji, że takie pierwszeństwo nie istnieje, a dyspozycje obydwu przepisów mają charakter równorzędny, wymagający każdorazowej oceny i wyważenia w przypadku kolizji interesów prawnych właściciela nieruchomości - inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, co miało ten wpływ na wynik sprawy, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny podniesionego zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego przez pryzmat błędnie dokonanej wykładni art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego skutkując konstatacją jakoby ochrona uzasadnionego interesu prawnego skarżących w drodze zastosowania dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego była niedopuszczalna jako ingerująca w prawo zabudowy przysługujące inwestorowi.
art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędzie w subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod hipotezę normy prawnej polegającym w szczególności na stwierdzeniu braku interesu prawnego skarżących, a także wynikającym z uprzednio błędnie dokonanej wykładni art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, skutkującym niezastosowaniem dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 39 i § 3 pkt 22 rozporządzenia podnieśli, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym w niniejszej sprawie nie został przewidziany odpowiedni teren działki spełniający wymogi udziału powierzchni biologicznie czynnej. W tym celu do projektu zagospodarowania terenu zostało wprowadzone rozwiązanie polegające na pokolorowaniu powierzchni zadaszenia garażu i dopisaniu informacji o zaprojektowanym "zielonym dachu". Jednocześnie w projekcie architektoniczno-budowlanym nie znalazły się żadne zapisy dotyczące rozwiązań umożliwiających przekształcenie stalowej konstrukcji dachu w teren umożliwiający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Wskazali przy tym, że konstrukcja stalowa nie może samoistnie zapewniać naturalnej wegetacji jakiegokolwiek rodzaju roślinności, ani retencji wód opadowych. Możliwość taka mogłaby być ewentualnie przewidziana przez szczegółowe rozwiązania ogrodnicze stanowiące dodatkowy montaż na konstrukcji, jednak taki montaż po pierwsze nie został przewidziany przez projektanta, a tym bardziej nie zostały wskazane przez niego szczegółowe rozwiązania pozwalające ocenić zgodność projektowanych rozwiązań z definicją legalną terenu biologicznie czynnego, a w konsekwencji ocenić spełnienia wymogu zachowania współczynnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30%.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie skarżący podnieśli w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż kwestia możliwości przekształcenia konstrukcji stalowej w nawierzchnię umożliwiającą naturalną wegetację roślin lub retencję wód opadowych pozostaje poza oceną organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Przywołany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, w przypadku pozytywnych ustaleń co do spełnienia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 art. 35 ustawy, w tym zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami odrębnymi, warunkującymi możliwość zabudowy wnioskowanego terenu. Tylko w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawo budowlane). Przy czym, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Natomiast nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że teren objęty przedmiotową inwestycją objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]" (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr LXXXV/2092/017 z 11 października 2017 r.) w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem: MW.19 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z dopuszczeniem możliwości lokalizacji funkcji usługowych w parterach tych budynków (§ 17 ust. 3 pkt 2). Dla tego terenu ustalono: minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 30%. Jak wynika natomiast z projektu budowlanego do powierzchni biologicznie czynnej został wliczone 50% powierzchni terenu nad garażem podziemnym i nad zadaszeniem pochylni zjazdowej.
Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie terenie biologicznie czynnym, przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przypadku, gdy dla spełnienia wymogu minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego została zaliczona także nawierzchnia zadaszenia pochylni wjazdowej do garażu, w projekcie architektoniczno budowlanym winno być wprost wskazane, że jest możliwe urządzenie na niej nawierzchni zapewniającej długotrwałą naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Miało to o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, iż dopiero na etapie postępowania odwoławczego, do powierzchni biologicznie została zaliczona ww. nawierzchnia. Z akt sprawy wynika, że początkowo miała ona pełnić jedynie funkcję zadaszenia zjazdu. Autor projektu budynku na etapie postępowania odwoławczego nie wykazał zaś, czy dodatkowa funkcja jaką ma pełnić zadaszenie zjazdu, wymaga zastosowania nowych rozwiązań konstrukcyjnych dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 3 pkt 22 rozporządzenia. Poprzestał jedynie na oznaczeniu ww. zadaszenia jako powierzchnię biologicznie czynną w formie "zielonego dachu" (Tom I projektu architektoniczno-budowlanego, str. 35, 85, 87, 89 i 93). Podkreślić należy, że możliwość realizacji "zielonego dachu" jak i zapewnienie retencji wód opadowych warunkuje prawidłowe w niniejszej sprawie wyliczenie spełnienia minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, dlatego tak istotne dla niniejszej sprawy było wykazanie spełnienia przesłanek z powyższego przepisu. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości np., że nawierzchnia, która ma pełnić rolę jedynie zadaszenia zjazdu, w stosunku do nawierzchni pełniącej dodatkową rolę jaką jest zapewnienie naturalnej wegetacji roślin, narażona jest m.in. na inne obciążenie. Projektowana konstrukcja winna być zatem przystosowana do ponoszenia obciążeń wynikających z realizacji zaprojektowanego "zielonego dachu" jak również umożliwiać jego utrzymanie jak i retencję wód opadowych.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie kwestia możliwości przekształcenia ww. zadaszenia w nawierzchnię umożliwiającą naturalną wegetację roślin lub retencję wód opadowych pozostawała poza oceną organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni ww. przepisów winien wezwać inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do uzupełnienia projektu, w zakresie możliwości przekształcenia ww. zadaszenia w nawierzchnię umożliwiającą naturalną wegetację roślin lub retencję wód opadowych, tj. czy dodatkowa funkcja jaką ma pełnić zadaszenie zjazdu, wymaga zastosowania nowych rozwiązań konstrukcyjnych. Organ ten jest bowiem uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Brak podjęcia powyższych czynności, wynikający z błędnej interpretacji powyższych przepisów, skutkuje, że decyzja Wojewoda [...] z [...] maja 2019 r. została wydana przedwcześnie.
Za niezasadne uznać natomiast należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z zakresie naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, którego naruszenia skarżący upatrują w braku nakazania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych w określonych godzinach.
Zgodnie z treścią art. 36 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.
Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy
obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Uprawnienie organu do nałożenia obowiązku o którym mowa w art. 36 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie oznacza, że organ ma w tym zakresie pełną dowolność. Ograniczenia te winny bowiem być prawnie uzasadnione. Dla takiego uzasadnienia nie jest wystarczające powołanie się przez osoby trzecie na naruszenie ich interesu prawnego, iż mogą ponieść straty finansowe z tytułu braku możliwości prowadzenia swojej działalności z uwagi na hałas emitowany w trakcie realizacji inwestycji. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być bowiem rozumiana w sposób absolutny. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie chodzi tu o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych innych osób. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia. Podniesione przez skarżących uciążliwość w postaci hałasu przy realizacji przedmiotowej inwestycji (prowadzeniu robót budowlanych) nie wprowadza zaś dla skarżących określonych wymogów czy ograniczeń.
Za niezrozumiały uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, że wyrażona w art. 4 Prawa budowlanego zasada prawa do zabudowy ma charakter bezwzględny. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Wyjaśnił przy tym, że oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, z uwagi, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 203 i 204) nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez uczestników postępowania.