II SA/Go 286/23

II SA/Go 286/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 12, § 13
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta orzekł, że nie zachodzi okoliczność do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia, do stanu zgodnego z prawem, robót budowlanych polegających na wykonaniu:
- izolacji cieplnej stropodachu na poddaszu oraz zamontowaniu stelaży pod montaż płyt G-K,
- instalacji technologicznej kotłowni gazowej,
- montażu grzejników łazienkowych,
- podejść pod przybory sanitarne,
- docieplenia elewacji styropianem (z wyjątkiem ściany na granicy działki),
- robót: elektrycznych, sanitarnych, wodno-kanalizacyjnych, gazowych oraz centralnego ogrzewania,
w budowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, realizowanym na terenie działki
o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid. [...] przy ul. [...], wykonanych po wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r., uchylającej decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] (w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji) i stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, że na kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2021 r. stawili się inwestorzy, kierownik budowy oraz właścicielka działki sąsiedniej oraz jej pełnomocnicy. Przy czym inwestorka, A.M., nie wyraziła zgody na wejście na teren budowy właścicielki działki sąsiedniej oraz jej pełnomocników. Podczas kontroli na podstawie zapisów w dzienniku budowy organ ustalił, że w okresie po wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r., stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, wykonano następujące roboty budowlane: izolację cieplną stropodachu i stropu na poddaszu oraz zamontowano stelaż pod montaż płyt G-K, instalację technologiczną kotłowni gazowej; zamontowano grzejniki łazienkowe; wykonano podejścia pod przybory sanitarne. Wykonano również docieplenie elewacji styropianem oraz zakończono roboty elektryczne i dokonano odbioru końcowego robót elektrycznych. Ponadto zakończono roboty sanitarne, wodno-kanalizacyjne, gazowe oraz c.o. (gotowość do użytkowania obiektu określona została na dzień 22 kwietnia 2021 r.). Jednocześnie PINB ustalił brak wykonania zagospodarowania terenu obejmującego działkę. O ile zakończono roboty elewacyjne (z wyłączeniem ściany na granicy działki), to jednak nie wykonano cokołu i opaski i nie zamontowano rur spustowych. Przy czym w budynku wykonano roboty tynkarskie, szpachlowania bez malowania - brak jest posadzek i okładzin schodowych, brak wewnętrznej stolarki drzwiowej (za wyjątkiem drzwi do kotłowni). W trakcie kontroli dokonano również pomiarów obiektu z natury - wymiary zewnętrzne budynku i wewnętrzne zamieszczono w załączniku nr 3 do protokołu.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. organ I instancji nakazał inwestorom, tj. A.M. oraz M.P., wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku. Zdaniem organu powiatowego, powyższe roboty budowlane wykonane w realizowanym budynku na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], pomimo wykonania ich w warunkach samowoli budowlanej, zostały wykonane w sposób nie stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Jednocześnie PINB wyjaśnił, że kontynuowanie inwestycji wymaga wydania "nowej" decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Powyższa decyzja PINB dla miasta z dnia [...] sierpnia 2021 r. została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2021 r., w której organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu powiatowego poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań procesowych wynikających z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mianowicie, przedmiotem działań wyjaśniających organu powiatowego w dotychczasowym postępowaniu był jedynie zakres robót budowlanych wykonanych po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego. Natomiast organ powiatowy zaniechał wyjaśnień i analizy merytorycznej odnośnie zakresu robót budowlanych wykonanych przed wystąpieniem tej okoliczności faktyczno-prawnej.
W dniu [...] grudnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny rozpatrywanej budowy, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji dotyczących stanu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., którą została uchylona w całości - a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz A.M. i M.P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...]. W dniu [...] stycznia 2022 r. PINB sporządził notatkę służbową, w której wskazał, że w dniu jej sporządzenia przeprowadził "rozmowę telefoniczną z pracownikiem Wydziału Urbanistyki i Architektury UM, który oświadczył, że są w przygotowaniu warunki zabudowy na będący w budowie budynek mieszkalny jednorodzinny posadowiony na granicy działek przy ul. [...]".
W związku z powyższym PINB dla miasta wydał w dniu [...] stycznia 2022 r. postanowienie, utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia [...] marca 2022 r., którym powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Po ustaleniu, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. PINB podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] stycznia 2023 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. orzekł, że nie zachodzi okoliczność do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia, do stanu zgodnego z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid. [...]) przy ul. [...], której realizację rozpoczęto na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego (stwierdzono nieważność decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz podjęte ustalenia wskazując, że w świetle ustaleń kontrolnych przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, w sposób nie stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku i zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem PINB decyzja ta kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego, natomiast stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. kontynuowanie inwestycji wymaga wydania "nowej" decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno- budowlanej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła U.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego z uwagi na brak rzetelnej analizy okoliczności faktycznych i niewyciągnięcie odpowiednich wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak również naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu podniesiono, że obiekt został posadowiony na granicy działki nr [...] z działką nr [...], co jest sprzeczne z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, co zdaniem strony skarżącej wyklucza możliwości jego legalizacji bez dokonywania przynajmniej częściowej rozbiórki, aby dostosować do wymagań powszechnie obowiązującego prawa. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu powiatowego, iż wznowienie budowy budynku może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., stwierdził brak konieczności nałożenia na A.M. oraz M.P. (inwestorów) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid. [...]) przy ul. [...], której realizację rozpoczęto na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego (stwierdzono nieważność decyzji).
W uzasadnieniu decyzji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną podlegającą rygorowi przepisu art. 48 p.b. Inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu powyższego przepisu, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 p.b. Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie tych przepisów powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b.: pkt 1 - w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonywanych robót z przepisami, a w szczególności z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, albo pkt 2 (a w dalszej kolejności art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2) - w przypadku konieczności nałożenia obowiązku wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia naruszających prawo robót do stanu zgodnego z tym prawem. Organ jednocześnie podkreślił, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b., innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji wymienionych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy będzie miało uzasadnienie w
art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. również w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia rozpatrywanego zakresu robót do stanu zgodnego z prawem, a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Przepis ten stosuje się bowiem w każdym przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Postępowanie winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Celem postępowania naprawczego jest bowiem w szczególności ustalenie poprawności wykonanych robót. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wszystkie czynności lub roboty, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien zakończyć prowadzone postępowanie legalizacyjne wydając decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i orzec w ten sposób co do istoty sprawy.
W dalszej części uzasadnienia WINB podzielił stanowisko PINB dla miasta że w przedmiotowej sprawie należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. stwierdzającą brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych. Z ustaleń organu powiatowego wynika bowiem, że przedmiotowa inwestycja z perspektywy uregulowań ustawy Prawo budowlane nie budzi zastrzeżeń. Powyższe wynika z ustaleń kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] listopada 2021 r. oraz w dniu [...] czerwca 2021 r., a także dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, że budowa była realizowana pod nadzorem osoby posiadającej stosowne wymagane uprawnienia budowlane. Z ustaleń organu powiatowego wynika też, że budowa faktycznie została zakończona, zaś kierownik budowy wpisem do dziennika budowy z dnia [...] kwietnia 2021 r. stwierdził: "Zgłaszam zakończenie robót budowlanych na obiekcie i gotowość do użytkowania". Zdaniem WINB nie może zatem budzić wątpliwości jakość wykonanych robót budowlanych w aspekcie art. 5 ust. 1 ust. 1 lit. a, b, c, d oraz art. 5 ust. 2 pkt 3 p.b., zgodnie z którymi obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG, dotyczących: nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, jak również warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego.
W konsekwencji, zdaniem WINB, uzasadnione jest stanowisko organu powiatowego, że roboty budowlane zrealizowano w sposób nie stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia spełnienia wymagań zawartych w § 203 i § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszących się do zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku oraz spełnienia stanów granicznych nośności i przydatności do użytkowania.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że projekt architektoniczno-budowlany omawianego budynku (na rysunkach którego organ powiatowy zobrazował dokonane w trakcie oględzin pomiary) sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz zawiera konieczne elementy określone w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Przy czym z zawartych w tym projekcie rozwiązań w żadnym razie nie można wnioskować, aby zawierał on wady wynikające z nieprawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Co więcej, zebrany w drodze oględzin przez organ powiatowy materiał dowodowy w postaci rysunków zawierających rzuty i przekroje budynku z naniesionymi pomiarami rzeczywistych wymiarów obiektu, można potraktować jako dokumentację powykonawczą budynku, której analiza nie wykazuje naruszeń przepisów techniczno-budowlanych, obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót naprawczych. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego brak było konieczności żądania od inwestorów dodatkowych dokumentów, na przykład w postaci inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, potwierdzających jakość i zgodność wykonanego dotychczas zakresu robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi.
W ocenie WINB w omawianej sprawie organ I instancji dokonał również prawidłowej analizy sprawy pod kątem spełnienia przez budowę przedmiotowego budynku wymagań określonych przez przepisy o planowaniu przestrzennym, co w omawianym przypadku wiąże się wprost z oceną zgodności z prawem usytuowania budynku na granicy z działką sąsiednią. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ zauważył, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego oznacza zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie naprawcze nie może bowiem stanowić "narzędzia" do obejścia przepisów prawa. Dlatego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowalnego, organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną i może żądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa budowa odpowiada warunkom zabudowy określonym w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2022 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na rzecz inwestorów A.M. oraz M.P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. i jako ostateczna – pomimo zaskarżenia jej do WSA – wywołuje określone skutki prawne dopóki pozostaje w obrocie prawnym. W związku z tym organ uznał, że nie może uwzględnić zarzutów strony skarżącej dotyczącej usytuowania rozpatrywanego budynku, albowiem usytuowanie takie - względem granicy z działką sąsiednią nr [...] - odpowiada ustaleniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ zwrócił uwagę na § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dopuszczają sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy.
Dalej WINB wskazał, że w sytuacji, gdy inwestycja - doprowadzona na danym etapie realizacji przez organy nadzoru budowlanego do stanu zgodnego z prawem - nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero po uzyskaniu we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych - w zależności od tego, jak dla konkretnego rodzaju robót budowlanych stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. Przy czym w omawianym przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b., zgodnie z którym: "W przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych". Zatem ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych. Natomiast w omawianym przypadku budowa nie została zakończona pod względem formalnym z uwagi na brak złożenia przez inwestorów skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, albo też brak uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o których mowa w art. 54 - 57 p.b. Przez zakończenie budowy należy rozumieć doprowadzenie obiektu budowlanego do takiego stanu, który umożliwia przeprowadzenie odbioru i przekazanie go do normalnej eksploatacji i użytkowania lub spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do jego użytkowania. Oczywistym jest natomiast, że określona w ustawie Prawo budowlane procedura zakończenia budowy obiektu budowlanego możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę.
Na koniec organ II instancji stwierdził, że jakkolwiek zaskarżona decyzja PINB dla miasta zawiera prawidłowe orzeczenie merytoryczne w przedmiocie braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, jednakże nie wskazuje adresatów wydanego rozstrzygnięcia. Adresatami tymi, stosownie do art. 52 p.b., winni być inwestorzy przedmiotowej budowy, którymi są A.M. i M.P., na których na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] przeniesiona została pierwotna decyzja o pozwolenie na budowę wyeliminowana następnie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, oraz na rzecz których Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w drodze decyzji z dnia [...] lutego 2022r. znak: [...]. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł, jak w sentencji zaskarżonej decyzji.
U.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję WINB, w której zarzuciła naruszenie:
a. art. 7, 75, 80, 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzetelnej analizy okoliczności faktycznych i niewyciągnięcie przez organ odpowiednich wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięcie, że budynek na działce ewidencyjnej posadowiony jest niezgodnie z powszechnie obowiązującym prawem tj. na granicy działki, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 oraz § 272 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
b. art. 7, 75, 80, 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzetelnej analizy okoliczności faktycznych i niewyciągnięcie przez organ odpowiednich wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięcie, że projekt budowalny będący podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest wadliwy i wewnętrznie sprzeczny,
c. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 oraz § 272 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1125 – dalej jako rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że posadowienie budynku na granicy działki nie stanowi naruszenia w/w przepisów i brak jest podstaw do nakazania doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem tj. co prowadzi do niezastosowania wskazanych przepisów,
d. § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może dopuszczać możliwość lokalizacji budynku na granicy działki, w sytuacji, gdy możliwość taka może przewidywać jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
e. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 w zw. a § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może dopuszczać możliwość lokalizacji budynku na granicy działki, w sytuacji, gdy możliwość takiej nie przewidują,
f. § 232 i § 13 rozporządzenia, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez Ich nie zastosowanie i nie sprawdzenie, czy wybudowany obiekt spełnia wymogi przeciwpożarowe przy założeniu posadowienia ściany budynku na granicy działki oraz nie sprawdzenie, czy posadowiony obiekt spełnia wymogi zacieniania działki sąsiedniej skarżącej tj. działki [...].
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i nakazanie organowi dalszego prowadzenia postępowania oraz o zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik rozwinął postawione zarzuty, akcentując w szczególności, że spór nie toczy się, czy budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, co w ocenie strony skarżącej również nie zostało w całości zweryfikowane przez organ nadzoru (organ bowiem w ogóle nie rozważał spełnienia przez budynek wymogów przeciwpożarowych przy założeniu posadowienia ściany budynku na granicy działki m.in. § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz zacieniania działki sąsiedniej skarżącej tj. działki [...] m.in. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ponieważ działka sąsiednia jest też działką budowlaną), natomiast największym problemem dla strony skarżącej jest posadowienie budynku na granicy działki.
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja WINB z dnia [...] marca 2023 r., uchylająca w całości decyzję PINB dla miasta z dnia [...] stycznia 2023 r. i jednocześnie, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., stwierdzająca brak konieczności nałożenia na A.M. oraz M.P. (inwestorów) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid. [...]) przy ul. [...], której realizację rozpoczęto na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego (stwierdzono nieważność decyzji).
W ocenie Sądu skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Należy wskazać, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia na wniosek U.W. nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. i W.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] (przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2020 r., na A.M. i M.P.). Po rozpatrzeniu odwołania U.W. decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2020 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., VII SA/WA 555/21 oddalił skargę A.M. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Wskazuje się, że w takiej sytuacji nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być bowiem traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b., a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd nie ma zastosowania tryb wynikający z art. 48 p.b., lecz niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 ze wszystkimi tego konsekwencjami. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2014 r., II OSK 2286/12, 31 stycznia 2017 r., II OSK 1199/15 oraz 3 marca 2020 r., II OSK 1218/18, 13 grudnia 2022 r., II OSK 3108/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).
Podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności p.b. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania z urzędu lub na wniosek strony przepisy p.b. wiążą się z ujawnieniem różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy p.b. nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 p.b. nie są wprost wymienione (wyroki NSA: z dnia 23 marca 2017 r., II OSK 1880/15, 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17, CBOSA). Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że wobec prowadzenia przez inwestora robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność została stwierdzona w późniejszym czasie, w sprawie nie może być nałożona na inwestora sankcja z art. 48 p.b. w postaci obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, lecz właściwym trybem postępowania jest tryb z art. 50 i 51 p.b., przewidujący możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych. Zasadne jest również stanowisko organu odwoławczego, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji wymienionych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zdaniem Sądu budzi istotne wątpliwości prowadzenie postępowania naprawczego jedynie odnośnie robót budowlanych wykonanych po stwierdzeniu przez GINB nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organy nie uzasadniły w tym zakresie swojego stanowiska, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W tym względzie istnieje rozbieżność w argumentacji organu odwoławczego. Z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB odnosi się jedynie do robót budowlanych opisanych w części wstępnej decyzji, a z drugiej strony omawiając zarzuty skarżącej dotyczący usytuowania budynku odnosi się do posadowienia całego budynku na granicy z działką skarżącej [...]. Nie można tracić z pola widzenia, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę wzorzec legalności robót budowlanych w postaci pozwolenia na budowę został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W kontekście treści art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. wskazać należy, że celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Dotyczy to również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2022 r., II SA/Ke 281/22, CBOSA). Nadto przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 zd. 2 p.b. (decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych) wszedł w życie 19 września 2020 r. Zgodnie zaś z art. 25 z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Wskazać należy, że skarżąca w toku postępowania podnosiła zarzut niezgodnego z prawem (§ 12 rozporządzenia) posadowienia przez inwestorów budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki [...], tj. na granicy z działką skarżącej ([...]). Zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (pkt 1),
3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (pkt 2)
Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa budowa odpowiada warunkom zabudowy określonym w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2022 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na rzecz inwestorów A.M. oraz M.P.. W związku z tym organ uznał, że nie może uwzględnić zarzutów strony skarżącej dotyczącej usytuowania rozpatrywanego budynku, albowiem usytuowanie takie - względem granicy z działką sąsiednią nr [...] - odpowiada ustaleniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. WINB wskazał, że w uzasadnieniu ww. decyzji stwierdzono, że biorąc pod uwagę definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2a p.b. oraz przeprowadzoną analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym znajdujące się po drugiej stronie pasa drogowego ul. [...] (dz. Nr [...]) budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, m.in. na działkach nr ewid. [...], istnieje możliwość usytuowania budynku na granicy z działką [...]. Ponadto ukształtowanie terenu (duże skarpy w części południowej i wschodniej) i trudne warunki gruntowe uniemożliwiają usytuowanie planowanego budynku w innej lokalizacji. Z tego względu organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stwierdził w jej uzasadnieniu, że nie wyklucza lokalizacji planowanego budynku na granicy działki.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska, gdyż jest sprzeczne z istotą decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o usytuowaniu obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak się bowiem wskazuje, ostatnio powołane rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jako wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b., a ponadto, za zaprezentowanym powyżej stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 756/16, por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12, 8 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12, CBOSA).
W ocenie Sądu należy uznać, że stanowisko zawarte - co wymaga podkreślenia - w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć charakteru rozstrzygającego dla oceny zgodności z prawem usytuowania budynku mieszkalnego na granicy z działką skarżącej nr [...] w postępowaniu naprawczym. Nadto organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w swoich rozważaniach nie odniósł się do regulacji zawartej w § 12 rozporządzenia. Tym samym nie zwalniało to organu nadzoru od oceny zgodności z prawem wzniesionego przez inwestorów budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z działką skarżącej. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza zgodność z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi i odnoszącymi się do usytuowania budynku na działce. Ponadto WINB wskazał na § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, które dopuszczają sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Należy zwrócić uwagę, że przepis § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia
1 stycznia 2018 r., czyli w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że sytuowanie budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. § 12 ust. 2 rozporządzenia nie odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy, co miało miejsce przed zmianą tego przepisu. Natomiast § 12 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się do sytuacji sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły szczegółowej analizy usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na granicy z działką [...] odnośnie zgodności z normami odległościowymi (§ 12 rozporządzenia). Nadto nie dokonały oceny, czy w przypadku naruszenia ww. przepisu istnieje możliwości doprowadzenia wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organy nie dokonały w tym zakresie ustaleń faktycznych i oceny prawnomaterialnej w kontekście § 12 ust. 1-4 rozporządzenia.
Organy nie przeprowadziły również analizy § 13 rozporządzenia, który znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy działka sąsiednia jest zabudowana, ale także w przypadku możliwej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., II OSK 2207/17, CBOSA). Natomiast w przypadku budowy w granicy, zapewnienie odpowiedniej klasy odporności ogniowej ściany znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią, jest wymogiem wynikającym ze wskazanych przez organy nadzoru budowlanego przepisów techniczno-budowlanych. Chodzi tu o § 272 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie wynika, czy ww. kwestie były przedmiotem badania organów, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Jak już wyżej wskazano, celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zaś uwarunkowania realizacji inwestycji są takie, że nie można jej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to właściwy organ ma podstawy do wydania nakazu rozbiórki obiektu, który w takiej sytuacji stanowi jedyny sposób uzyskania stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej w sposób obiektywny z naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r, II OSK 2227/20, CBOSA). Nakaz rozbiórki może obejmować cały obiekt lub jego część, jednakże nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1413/15, CBOSA).
W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., § 12 w zw. z art. 51 ust. 1-3 p.b., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 10 stycznia 2023 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).
W przedmiocie kosztów sądowych (pkt II sentencji wyroku), obejmujących wpis sądowy od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej (480 zł) i opłatę skarbową (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).