II SA/GO 282/25

II SA/Go 282/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Michał Ruszyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 82
art. 12
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2024r., nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: organ I instancji), orzekł:
1. o trwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni 2,1154 ha, położonego w [...] w obrębie [...] (sołectwo [...]), oznaczonego numerem działki [...], stanowiącego użytki rolne oznaczone jako łąki trwałe klasy IV o powierzchni 0,6286 ha, grunty orne klasy IVb o powierzchni 0,7027 ha oraz grunty orne klasy V o powierzchni 0,7841 ha, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego;
2. zwolnił z obowiązku uiszczenia należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, bowiem wartość tego gruntu w obrocie wolnorynkowym przewyższa wysokość naliczonej należności;
3. nałożył obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji (wyszczególnionego w pkt 1) w wysokości [...] zł, przez okres 10 lat, tj. od 2024 r. do 2033 r. włącznie, bez dodatkowych wezwań;
4. określił, iż opłaty roczne należy uiszczać na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]- Nr [...] do dnia 30 czerwca każdego roku przez okres, o którym mowa w pkt 3;
5. w razie zbycia gruntu, organ I instancji zobowiązał do uprzedzenia nabywcy o obowiązku uiszczania opłat, o których mowa w pkt 3.
Jako podstawę prawną swojej decyzji organ I instancji powołał art. 5 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1, 3, 4, 6, 7 i 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej: u.o.g.r.l.)oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku W.W., została wydana przez organ I instancji decyzja znak: [...], orzekająca o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu oznaczonego numerem działki [...], o powierzchni 2,1154 ha, położonego w [...]w obrębie [...]. W decyzji tej zobowiązano inwestora do uiszczenia opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wyłączonych z produkcji przez okres 10 lat, tj. od 2018 r. do 2027 r.
Dnia 6 lipca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie W.W. od ww. decyzji. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne zastosowanie i w efekcie wydanie wadliwej decyzji w przedmiocie naliczenia opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wraz z decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji.
Uwzględniając w całości zawarte w odwołaniu żądanie strony, w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. organ I instancji uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu oznaczonego numerem działki [...], o powierzchni 2,1154 ha. W uzasadnieniu ww. decyzji strona została poinformowana, że po przedłożeniu wykazu zmian danych ewidencyjnych sporządzonego przez geodetę uprawnionego, zostanie wydana decyzja wyłączająca grunty z produkcji rolnej z naliczeniem należnych opłat z tego tytułu.
Ww. decyzje zostały wydane na podstawie m.in. decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...]lipca 2013 r. dotyczącej przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję polegającą na instalacji układu zasilania i włączania paneli fotowoltaicznych wraz z pięcioma kontenerowymi stacjami transformatorowymina działkach nr ewid, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie miejscowości [...] w gminie [...].
W trakcie oględzin nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki oznaczonej numerem [...] stwierdzono, że na ww. działce została zrealizowana inwestycja - farma fotowoltaiczna. Do dnia wszczęcia postępowania nie wpłynęło do organuI instancji zawiadomienie o faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, na podstawie którego zostałaby wydana decyzja ustalająca wysokość opłat z tego tytułu oraz terminy ich wnoszenia.
W związku z powyższym, pismem z dnia [...] października 2023 r., W.W. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej trwałego wyłączeniaz produkcji rolniczej gruntu położonego w [...] w obrębie [...](sołectwo [...]), oznaczonego numerem działki [...], o powierzchni 2,1154 ha. Jednocześnie strona została poproszona o dostarczenie kserokopii pierwszych stron dziennika budowy, zawierających wpis dotyczący rozpoczęcia prac budowlanych na przedmiotowej działce.
W dniu 8 listopada 2023 r., w siedzibie organu I instancji W.W., pełnomocnik obecnego właściciela nieruchomości - spółki R sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca), zapoznałsię z dokumentami sprawy. W.W. oświadczył, że dziennik budowy dla inwestycji został złożony do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Zobowiązał się również do sprawdzenia, czy spółka jest w posiadaniu odpisu dziennika budowy. W sytuacji, gdyby go nie posiadała, spółka miała zwrócić się z wnioskiem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego celem uzyskania odpisu ww. dziennika budowy i dostarczyć go niezwłocznie po jego otrzymaniu. Jednocześnie W.W. oświadczył, że zamierza złożyć wnioski dowodowe w przeciągu 7 dni.
W dniu 21 listopada 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo spółki z dnia [...] listopada 2023 r., do którego dołączono kserokopię dziennika budowy nr [...] r. z dnia [...] października 2020 r. dla przedmiotowej inwestycji, z którego wynika, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu 3 listopada 2020 r. W piśmie strona postępowania wniosła o:
1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do pisma mapy poglądowej na fakt faktycznej powierzchni gruntu wyłączonej z produkcji rolnej, tj. powierzchni zaznaczonych tam podstaw słupów konstrukcyjnych, podstaw słupów kamer monitoringu oraz stacji transformatorowej;
2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem na fakt, iż grunt ten, poza powierzchnią podstaw słupów konstrukcyjnych, podstaw słupów kamer monitoringu oraz stacji transformatorowej jest wykorzystywany rolniczo, a strona postępowania prowadzi na nim hodowlę pszczół;
3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na fakt faktycznej powierzchni gruntu wyłączonej z produkcji rolnej, tj. powierzchni zaznaczonych tam podstaw słupów konstrukcyjnych, podstaw słupów kamer monitoringu oraz stacji transformatorowej.
Ponadto, w uzasadnieniu pisma W. W. w imieniu reprezentowanej spółki wyjaśnił, że poza działalnością produkcyjną - w zakresie produkcji energii z odnawialnego źródła energii, strona postępowania prowadzi na działce numer [...] działalność rolniczą polegającą na hodowli pszczół. Spółka posiada na tej nieruchomości funkcjonującą pasiekę, składającą się z 10 uli, z której to pasieki pozyskuje w ramach działalności rolniczej miód. Strona postępowania obecnie podejmuje również działania zmierzające do rozpoczęcia na terenie nieruchomości hodowli kóz i owiec.
Ze względu na powyższe okoliczności strona postępowania wskazała, iż przyznaje, że część nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem podlega trwałemu wyłączeniu z produkcji rolnej, natomiast jest to tylko ta część, która jest w istocie zajęta przez posadowione na gruncie elementy fermy fotowoltaicznej. Zgodnie z powyższym powierzchnia ta wynosi 19,2424 m2, na co składa się powierzchnia zajęta przez stację transformatorową 15,1944 m2, powierzchnia zajęta przez słupy konstrukcji nośnej 4,011 m2 oraz powierzchnia zajęta przez słupy monitoringu 0,037 m2.
W.W. w imieniu reprezentowanej spółki stwierdził, że oczywistym jest, iż wobec pozostałej części ww. nieruchomości nie istnieje jakakolwiek przesłanka do wyłączenia jej z produkcji rolnej w drodze decyzji administracyjnej, albowiem nie tylko nie jest ona trwale wyłączona z tej produkcji, ale produkcja ta w istocie się na niej odbywa.
W związku z wnioskiem strony postępowania zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r., zawiadomiono spółkę, że w dniu 14 grudnia 2023 r., o godz. 11:00 zostaną przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości.
W trakcie oględzin ustalono, że na działce oznaczonej numerem [...] posadowiona jest farma fotowoltaiczna składająca się ze stalowych słupów (konstrukcje nośne), przymocowanych do nich stołów, do których przyłączone są panele fotowoltaiczne oraz inwertery. Znajduje się tam również stacja transformatorowa (kontenerowa, betonowa, prefabrykowana). Nieruchomość została ogrodzona płotem ze stali ocynkowanej i obwodowo wokół działki zainstalowano monitoring. Dodatkowo W.W. oświadczył, że na obszarze około 0,4000 ha przedmiotowego terenu, przebiega magistrala - rurociąg wysokiego ciśnienia oraz posadowione są dwa słupy średniego napięcia 15 kV, należące do spółki [...] Wodociągi i Kanalizacja sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Z tego względu teren ten jest wyłączony z jakiejkolwiek zabudowy, a na terenie tym znajduje się łąka kwietna. Podczas oględzin stwierdzono również, że na przedmiotowej działce znajduje się 10 uli. Zgodnie oświadczeniem W.W. ule zostały posadowione w 2022 r. oraz zgłoszone do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] w 2023 r., w związku z prowadzoną przez spółkę działalnością rolniczą. W ulach tych przebywają rodziny pszczele. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przepis art. 4 pkt 11 ustawy natomiast stanowi, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych rozumie się przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. O przeznaczeniu gruntu decydują zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z wydaną dnia [...] lipca 2013 r. przez Wójta Gminy [...] decyzją nr [...] o warunkach zabudowy przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie farmy fotowoltaicznej. W decyzji tej brak jest zapisów dotyczących możliwości prowadzenia działalności rolniczej.
Organ I instancji zaznaczył, że połączenie na tym samym obszarze produkcji energii elektrycznej za pomocą paneli fotowoltaicznych i produkcji rolnej znane jest pod pojęciem agrowoltaika. Jest to nowe rozwiązanie, dla którego obecnie brakjest regulacji w polskim ustawodawstwie. Stanowisko w tej sprawie przedstawiło Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departament Spraw Ziemskich z siedzibą w Warszawie w sprawie dotyczącej budowy elektrowni fotowoltaicznej w kontekście obowiązujących przepisów u.o.g.r.l. (organ I instancji przedstawił to stanowisko). W ocenie organuI instancji, w związku z tym, że obecnie w polskim ustawodawstwie pojęcie agrowoltaiki nie istnieje, dlatego temat ten nie zostałjeszcze podjęty w orzecznictwie sądów również z perspektywy podatkowej. Należy więc w kwestii podatkowej, na zasadzie analogii, odwoływać się do norm i praktyki dotyczących klasycznych farm fotowoltaicznych. Organ I instancji przywołał w związku z tym wyrok WSAw Warszawie z dnia 7 maja 2019 r., III SA/Wa 1932/18 oraz wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., III FSK 1019/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA).
Wobec powyższego organ I instancji stwierdził ponad wszelką wątpliwość, iż należy wyłączyć z produkcji rolniczej całą powierzchnię gruntu objętego niniejszym postępowaniem, a nie jak wnosiła strona postępowania tylkojego część. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Kwota należności została ustalona w następujący sposób:
- ŁIV o pow. 0,6286 ha x 174.870 zł/ha = 109.923,28 zł
- RIVb o pow. 0,727 ha x 145.725 zł/ha = 102.400,96 zł
- RV o pow. 0,7841ha x 116.580 zł/ha = 303.734,62 zł
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Wartość gruntu została określona na kwotę 1405471,76 zł (21154 m2x 66,44 zł/m2).
Podstawą obliczenia wartości gruntu jest średnia jednostkowa cena ustalona w oparciu o 16 transakcji zawartych w formie aktów notarialnych. Wartość gruntu przewyższa wysokość należności w związku z powyższym zwalnia się z obowiązku uiszczenia przedmiotowej należności.
Zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. opłata roczna stanowi równowartość 10% należności. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. obowiązek uiszczania opłat powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W związku z powyższym opłata roczna w wysokości 30 373,46 zł obowiązuje przez okres 10 lat, tj. od 2024 r do 2033 r. włącznie. Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywającyjest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności orzeczono jak w sentencji.
Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, zarzucając pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 4 pkt 11 tej ustawy w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w efekcie przejęcie, iż nieruchomości stanowiące własność odwołującego w całości zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej, a co za tym idzie odwołujący zobowiązany jest do uiszczenia opłat rocznych, w sytuacji, w której do całkowitego faktycznego wyłączenie z produkcji nie doszło;
2. przepisów prawa procesowego: a) art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia przez organ I instancji zaskarżonej decyzji; b) art. 107 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony postępowania w zaskarżonej decyzji, c) prawa procesowego, tj. art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia; d) prawa procesowego, tj. art. 78 §1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanego przez odwołującego dowodu z opinii biegłego geodety, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.
Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] Wójta Gminy [...] zostały ustalone warunki zabudowy instalacji układu zasilania i włączania paneli fotowoltaicznych wraz z pięcioma kontenerowymi stacjami transformatorowymi m.in. na działce [...]. Inwestycja została wykonana (bezsporne). Strona wystąpiła do organu I instancjiz wnioskiem o wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej w dniu [...] czerwca 2017r. wskazując działkę nr [...] w [...] , obręb ewidencyjny [...], oraz jej powierzchnię - 2,1154 ha. Przed dokonaniem zmiany w ewidencji gruntów na grunty o symbolu Ba (§ 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków to tereny przemysłowe) o pow. 2,1154 ha, w wyniku zmiany jego przeznaczenia, działka nr [...] składała się z następujących użytków rolnych: ŁIV (pow. 0,6286 ha), RIVb (pow. 0,7027 ha) i RV (pow. 0,7841 ha), łącznie 2,1154 ha.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: zdnia 12 października 2022 r., II OSK 1380/21, LEX nr 3503237 - "Realizacja inwestycji wzakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.", także z dnia 4 października 2022 r., II OSK 1554/21, LEX nr 3503430)]).
"1. Realizacja czynności składających się na wykonywanie działalności gospodarczej nie może być identyfikowana jedynie z fizyczną ingerencją w grunt, której rezultatem muszą być fizykalne, trwale i obserwowalne zmiany wykluczające działalność rolniczą na danym terenie. Wystarczy by na gruncie faktycznie dokonywano działań mieszczących się w ramach działalności gospodarczej. Sam fakt, że realizowane przez podatnika działania z uwagi na etap planowanego przedsięwzięcia (etap przygotowawczy), jak i specyfikę prowadzonej działalności (tworzenie farm wiatrowych) nie wiążą się z bezpośrednią ingerencją w grunt i tym samym nie kolidują z możliwością uprawiania dzierżawionych terenów, nie wyklucza kwalifikacji gruntów jako "zajętych na działalność gospodarczą" w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.p.o.l. 2. Nie tylko grunt znajdujący się bezpośrednio pod panelami fotowoltaicznymi "bierze udział" w wytwarzaniu energii, ale również odstępy pomiędzy zainstalowanymi panelami zapewniają sprawne i efektywne wykorzystanie paneli. Także użytki rolne pomiędzy panelami a ogrodzeniem należy traktować jako "zajęte" na prowadzenie działalności gospodarczej biorąc pod uwagę zarówno możliwość jak i konieczność zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej farmy fotowoltaiczne." - wyrok WSA w Lublinie z 13.04.2018 r., I SA/Lu 26/18, LEX nr 2499142.
"Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Wyłączenie z produkcjijest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów." - wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, LEK nr 3192300.
W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia i właściwie zastosował przepisy prawa regulujące kwestie związane z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej i związanego z tym wyłączeniem należności i naliczenia opłat rocznych. Niewątpliwie bowiem grunty działki nr [...] na całym obszarze 2,1154 ha podległy działaniom, które w opinii klasyfikatora gruntów utraciły charakter gruntów rolnych, poprzez wybudowanie farmy elektrowni fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zatem nie ma też podstaw do kwestionowania ustalenia organu co do klasy gruntów poczynionych na podstawie danych z zasobu geodezyjnego. Wobec tego za bezzasadny SKO uznało wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność przeprowadzenia pomiarów tych obszarów nieruchomości, które w istocie są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej.
SKO uznało, w świetle zacytowanych orzeczeń, iż nie można uznać argumentów strony dotyczących możliwości prowadzenia działalności rolniczej (uprawa traw i hodowla pszczół). Cały obszar działki nr [...] został przeznaczony, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i wnioskiem strony o wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej, na wybudowanie farmy elektrowni fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W sprawie zatem nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., czy przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego: art. 77 § 1 k.p.a. (zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 80 k.p.a. (zasady swobodnej oceny dowodów). Organ I instancji prawidłowo przyjął, iż dla ww. terenu została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Podczas oględzin nieruchomości (wbrew twierdzeniu zawartym w odwołaniu oględziny w dniu [...] grudnia 2023r. odbyły się z udziałem W.W.) wykonano dokumentację fotograficzną, załączoną do akt sprawy, potwierdzającą powyższe ustalenia. Tym samym zaistniała przesłanka określona w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. - Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Prawidłowo organ I instancji naliczył opłatę, ustalając obowiązek uiszczenia należności jednorazowej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej na podstawie art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l., w związku z art. 4 pkt 12 u.o.g.r.l. (należności - rozumie się przez to jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji) przyjmując prawidłowo za 1 ha wyłączenia z produkcji wartości ujęte w tabeli, dla gruntów klasy ŁIV, RIVb i RV. Zgodnie z art. 7 ust. 6 u.o.g.r.l. należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W przepisie tym ustawodawca nie uzależnił "pomniejszenia" od złożenia wniosku, lecz w sposób imperatywny wskazał, że "należność się pomniejsza." Trzeba podkreślić, że ustawodawca nie użył słów o zwrocie kwoty wynikającej z pomniejszenia ani jej zaliczenia na poczet innych opłat. Zatem w decyzji ustalającej należność należało ją pomniejszyć, zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 6 ustawy. Wyliczenie tej kwoty należy do organu, gdyż on jest adresatem wskazanej normy prawnej. Przepis art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. nie ma zastosowania do opłaty rocznej. Jeśli ustawodawca zamierzałby umożliwić pomniejszenie opłaty rocznej za dany rok, jak ma to miejsce przy opłacie jednorazowej, wskazałby wprost w przepisie, że opłata taka podlega pomniejszeniu. Skoro, jak w analizowanej sprawie, wartość gruntu według cen rynkowych jest wyższa niż wyliczona opłata, to nie ma podstaw do naliczenia opłatyjednorazowej. Prawidłowo także wyliczona została opłata roczna (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. przez opłatę roczną - rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 latod chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji). Na podstawie art. 12 ust. 14 pkt 1 u.o.g.r.l. - Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując: 1) w odniesieniu do gruntów rolnych kwoty określone na podstawie ust. 7.
SKO sprawdziło rachunkowo sposób wyliczenia należności i opłat i stwierdziło jego prawidłowość.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi spółki złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego: a) przepisu art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 4 pkt. 11 tej ustawy w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowaniei w efekcie przyjęcie, iż nieruchomości stanowiące własność skarżącej w całości zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej, a co za tym idzie skarżąca zobowiązana jest do uiszczenia opłat rocznych, w sytuacji, w której do całkowitego faktycznego wyłączenie z produkcji nie doszło;
2. przepisów prawa procesowego: a) art. 107 k.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, b) prawa procesowego, tj. art. 78 §1 k.p.a. - poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego geodety, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Stawiając powyższe zarzutyskarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wyżej wskazaną kognicję sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzjanie narusza przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych.Stosownie do art. 4 pkt 11 cyt. wyżej ustawy przez wyłączenie gruntów (rolnych) z produkcji rozumie się co do zasady rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Natomiast przepis art. 4 pkt 24 tej ustawy stanowi, że pod pojęciem inwestycji rozumie się budowę, jak również modernizację budowli lub urządzeń, które wymagają wyłączenia gruntów z produkcji. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko SKO, iż zbrzmienia powołanych przepisów wynika, że realizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na obszarze o pow. 2,1154 ha jest równoznaczne z całkowitym, a nie tylko częściowym, przeznaczeniem tych gruntów na cele nierolnicze i ich trwałym wyłączeniem z produkcji rolniczej.
Wskazać w tym miejscu należy, iż obecnie kształtuje się jednolite stanowisko sądów administracyjnych, formułowane na tle różnego rodzaju spraw, co do sposobu w jaki należy oceniać teren wydzielony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych oraz wokół nich.
Uwzględniając przepisy z zakresu ewidencji gruntów i budynków (rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r.w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz.U. z 2024 r., poz. 219), orzecznictwo wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, iż teren wydzielony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych oraz dookoła nich, stanowi użytek gruntowy. W ocenie sądów, z uwagi na uwarunkowania faktyczne (technologiczne i techniczne) i argumenty prawne, nie można zakwalifikować jako przemysłowej jedynie powierzchni pod samymi panelami i urządzeniami infrastruktury towarzyszącej. W ten sposób doszłoby do fragmentaryzacji działki, uniemożliwiając korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Teren ten jest zajęty pod instalacje fotowoltaiczne jako związany z ich funkcjonowaniem oraz obsługą i stanowi optymalną powierzchnię dla realizacji tej działalności. Stąd też dla celów ewidencyjnych stanowić powinien jako całość teren przemysłowy. Bez wpływu na zmianę takiego charakteru będzie ewentualne dalsze rolnicze korzystanie z terenu (wypas lub chów zwierząt gospodarskich czy też uprawa roślin). Zainstalowanie na terenie działki zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje na główny profil działalności prowadzonej na tej części działki, co determinuje ocenę sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu. Sądy podkreślają przy tym, że elektrownia fotowoltaiczna jest obiektem powierzchniowym, realizowanym na danej połaci gruntu, zmieniającym - w sytuacji jego pobudowania - funkcję tego gruntu na funkcję przemysłową. Za prawidłowe uznają zaklasyfikowanie do tej kategorii całego terenu inwestycji, a nie tylko pasów gruntu zajmowanych przez rzędy paneli fotowoltaicznych oraz stację transformatorową. Pomimo porastania terenu działki roślinnością sądy uznają, że podstawową funkcją terenu zajętego przez inwestycję służącą produkcji energii elektrycznej nie jest funkcja rolnicza. Wykorzystanie pełnego potencjału kolektorów słonecznych wymaga nie tylko zachowania na tyle dużych odstępów, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie, ale także wymaga, aby w takim pasie nadmiernie nie porastały jakiekolwiek rośliny. Utrzymywanie niezarośniętych pasów konieczne jest dla zapewnienia możliwość zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego, utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest nie tylko konieczne do prawidłowej eksploatacji instalacji, ale także niezbędne z punktu widzenia przeciwdziałania skutkom ewentualnych awarii, np. pożaru. Przerwy pomiędzy panelami o prawidłowej szerokości, wyliczanej na podstawie konkretnych wzorów uwzględniających ich wysokość, szerokość, oraz położenie słońcaw poszczególnych dniach roku, są immanentnym elementem optymalizacji działania tych paneli. Konkretna szerokość pasów pomiędzy panelami jest wypadkową wynikającą z chęci maksymalizacji produkcji energii elektrycznej przy danej liczbie paneli na obszarze o danej powierzchni, na danej długości geograficznej. To należy zatem identyfikować jako podstawową funkcję przedmiotowych pasów gruntu, a więc funkcję niewątpliwie związaną z działaniem samych urządzeń fotowoltaicznych. Nawet jeżeli przyjąć, że "przy okazji" grunty te byłyby wykorzystywane do innego celu (uprawa, hodowla), to nie niweczy to przesłanki, że grunt położony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych wykorzystywany jest przede wszystkim w celu prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na efektywnym i niezakłóconym wytwarzaniu energii elektrycznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2023 r., II SA/Po 537/23; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r., II SA/Wr 142/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2023 r., II SA/Bd 720/23, CBOSA).
Sądy wskazują co prawda, że hipotetycznie nie można wykluczyć, iż w indywidualnym przypadku inwestor zrealizuje zamierzenie, którego jednoznacznie określonym i zrealizowanym celem będzie łączenie funkcji produkcji energii elektrycznej oraz rolnicze wykorzystywanie gruntów np. poprzez ustalenie na danym terenie rzędów paneli w odległościach od siebie na tyle dużych, by możliwe było użytkowanie gruntów pomiędzy nimi w sposób odpowiadający użytkowaniu gruntów rolnych. Musiałoby jednak wynikać z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności decyzji o warunkach zabudowy, dokumentacji projektowej zaakceptowanej przez organ architektoniczno-budowlany, w tym planu zagospodarowania terenu), że celem zachowania pasów gruntu pomiędzy rzędami paneli jest chęć kontynuacji prowadzenia na nich działalności rolniczej lub hodowlanej.
W rozpoznawanej sprawie z dokumentów zgromadzonych w sprawie taka konkluzja nie wynika. Z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2013 r., dziennika budowy przedłożonego przez skarżącą, wniosku o wyłączenie gruntu rolnego z produkcji z dnia [...] czerwca 2017 r., ale także protokołu z oględzin nieruchomości wynika bowiem, że cały obszar działki nr [...] został przeznaczony na wybudowanie farmy elektrowni fotowoltaicznych wrazz infrastrukturą towarzyszącą. Brak przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego geodety, nie można zatem uznać za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na gruncie przepisów podatkowych - jak słusznie wskazało SKO - sądy przyjmują, że grunt pomiędzy panelami, jak również pomiędzy panelami a ogrodzeniem, należy kwalifikować jako zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej, a zatem niezbędny do osiągniecia zamierzonego rezultatu, tj. instalacji i eksploatacji farmy fotowoltaicznej w celu pozyskiwania energii elektrycznej. W związku z tym użytki rolne są w tym przypadku zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż spełniają ustawową przesłankę zajęcia gruntu na prowadzenie działalności gospodarczej (por. wyroki NSA o sygn. III FSK 4837/21, III FSK 1092/22, III FSK 4270/21, CBOSA). Za podlegające opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości sądy uznają grunty rolne, nad którymi będą zlokalizowane panele fotowoltaiczne oraz grunty rolne, które będą stanowiły przestrzenie pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych i pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych a ogrodzeniem terenu. Pełne wykorzystanie potencjału paneli wymaga bowiem odstępów na tyle dużych, aby poszczególne panele fotowoltaiczne nie zacieniały się wzajemnie. Zatem przestrzeń pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych warunkuje właściwe wykorzystanie paneli celem wytworzenia energii i jest elementem realizacji wymogów technicznych, jakie są stawiane tego typu urządzeniom. Odstępy pomiędzy panelami zapewniają sprawne i efektywne ich wykorzystanie. Ponadto, istnieje konieczność zabezpieczenia wolnej przestrzeni na prowadzenie czynności porządkowych, naprawczych i konserwacyjnych w celu prawidłowego funkcjonowania i prawidłowej eksploatacji farmy. Sądy podkreślają jednocześnie, że ewentualne działania polegające na pobieraniu pożytków w postaci siana na gruncie zajętym na elektrownię fotowoltaiczną nie mają charakteru podstawowego, lecz uboczny. Możliwość prowadzenia w ograniczonym zakresie działalności rolniczej na spornej nieruchomości pozostaje bez wpływu na uznanie, że zajęcie terenu nastąpiło na prowadzenie działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2022 r., I SA/Ol 313/22, CBOSA). Zatem pszczelarstwo realizowane przez skarżącą (w 10 ulach) oraz zamierzona (a więc przyszła) hodowla na przedmiotowej nieruchomości kóz i owiec, nie oznaczają, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z trwałym wyłączeniem z produkcji rolniczej.
Wskazać także należy, że na gruncie przepisów środowiskowych sądy administracyjne zwracają uwagę, że w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko została określona definicja powierzchni zabudowy, zgodnie z którą jest to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego,w celu realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2022 r., II SA/Łd 728/22, CBOSA).
Przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, przy czym obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.Ponadto stosownie do art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Obowiązek uiszczania opłat rocznych nie wiąże się z datą wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, lecz powstaje dopiero od dnia ich faktycznego wyłączenia z produkcji. Co więcej, ustalenie wysokości należności, a co za tym idzie i wysokości opłat rocznych, powinno nastąpić z uwzględnieniem cen rynkowych gruntów z daty faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, a nie z daty orzekania w przedmiocie zezwolenia na dokonanie takiego wyłączenia. Powołana regulacja potwierdza, że dopiero po ustaleniu, że doszło do rozpoczęcia innego niż rolne użytkowania gruntów możliwe jest stwierdzenie od kiedy dokładnie powstał obowiązek uiszczenia należności. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Organ I instancji prawidłowo także wyliczył opłatę roczną (przez którą, zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. rozumie sięopłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji).
Mając na uwadze powyższe rozważania, bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów oraz brak okoliczności podważających zaskarżoną decyzję, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyło SKO a skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.