II SA/Go 281/22

II SA/Go 281/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2580/22 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
art. 2 pkt 6b i art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
art. 82 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego [...] I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Województwa kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] lutego 2022 r. Nr [...] Zarząd Województwa odwołał J.M. ze stanowiska dyrektora Centrum M. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 ze zm., dalej w skrócie u.s.w.) w związku z art. 2 pkt 6b i art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2399 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia tej uchwały, dalej w skrócie u.o.p.d.g.).
W uzasadnieniu projekm uchwały wskazano, że dnia 10 lutego 2022 r. stwierdzono, iż w CEIDG zarejestrowana jest działalność gospodarcza pod nazwą PHU “M.", przy czym działalność ma status aktywny od [...] sierpnia 2001 r. J.M. figuruje jako pełnomocnik we wpisie w CEIDG dla aktywnej działalności gospodarczej pod nazwą B. K-M. 1. Gabinet stomatologiczny 2. Gabinet rentgenodiagnostyki [...]. Ustalono również, że adres korespondencyjny działalności B. K-M. jest tożsamy z adresem zamieszkania J.M. – jest to nieruchomość stanowiąca przedmiot współwłasności tych osób. Ponadto w Internecie dostępne są strony internetowe (profile w serwisach informujących/reklamujących przedsiębiorstwa) zawierające dane firmy PHU “M.", przy czym na stronach tych były podane aktualne dane kontaktowe (numer telefonu komórkowego J.M. oraz adres e-mail). W dniu [...] lutego 2022 r. Ł.P. – Wicemarszałek Województwa połączył się telefonicznie z J.M., którym potwierdził ismienie firmy X. i pełnienie funkcji pełnomocnika w firmie B. K-M. Gabinet stomatologiczny 2. Gabinet rentgenodiagnostyki oraz zadeklarował możliwość podania się w związku tym faktem do dymisji.
W tym stanie rzeczy Zarząd Województwa stwierdził, że J.M. w okresie pełnienia funkcji prowadził – i być może dalej prowadzi – działalność gospodarczą w sposób zorganizowany i ciągły, polegający na świadczeniu odpłamych usług rentgenodiagnostyki oraz pełni funkcję pełnomocnika dla działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę. Jako że w świetle art. 2 pkt 6b u.o.p.d.g. ustawa wprowadza ograniczenia w działalności gospodarczej przez m.in. kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, a poprzez działalność gospodarczą, w świetle art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. rozumieć należy m.in. prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, odwołanie J.M. było konieczne, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g.
Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze i zwrócił się do Zarządu Województwa o przesłanie dokumentów stanowiących podstawę dla podjęcia uchwały. Organ ten przesłał Wojewodzie pismo wyjaśniające motywy podjętej uchwały, do którego załączono dokumenty w postaci m.in. projektu uchwały z uzasadnieniem, wydruków z CEIDG, notatki służbowej oraz wydruków stron internetowych.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w. stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2022 r. [...].
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, odnosząc się do regulacji zawartych w u.o.p.d.g. oraz orzecznictwa sądowego Wojewoda wyjaśnił m.in., iż prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną wymaga wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jednakże wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza o jej prowadzeniu, ponieważ ma charakter stwierdzający, deklaratoryjny i nie kreuje bytu prawnego przedsiębiorcy. Wpis stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem utożsamianym z podjęciem takiej działalności. Rozpoczęcie działalności jest faktem polegającym na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej, tzn. podejmowaniu działań w celu zarobkowym w sposób ciągły i zorganizowany. Ocena, w jakim zakresie dana osoba prowadzi działalność gospodarczą, traktowaną jako przesłanka naruszenia zakazu przewidzianego w art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g., nie może opierać się jedynie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, lecz należy brać pod uwagę dowody, które pozwolą na ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy.
W ocenie organu nadzoru w rozpatrywanej sprawie uchwała zarządu Województwa została wydana przedwcześnie, bez wyjasnienia istotnych okoliczności. Z przesłanych przez Urząd Marszałkowski Województwa dokumentów nie wynika, że J.M. prowadził jakąkolwiek działalność gospodarcza na własny rachunek, jedynie ustalono, że był wpisany do CEIDG pod nazwą PHU "M.". Sam wpis do CEIDG nie przesądza o tym, że prowadził on działalność gospodarczą po dniu [...] września 2021 r., gdy został powołany na stanowisko. Co więcej, z dokumentów zgromadzonych przez organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że nie prowadził on działalności gospodarczej. Zgodnie z pisemnym oświadczeniem J.M.z dnia [...] marca 2022 r. w okresie sprawowania funkcji dyrektora Centrum M. nie prowadził ani nie był udziałowcem w żadnej firmie ani przedsiębiorstwie. Firma PHU M. nigdy nie funkcjonowała, natomiast wpis w CEIDG został wprowadzony przez Urząd Miasta, na mocy przepisów z 2011 r. nakazujących ujawnienie zasobów archiwalnych osób wpisanych do rejestru przedsiębiorców. Dyrektorem szkoły jest od [...] września 2007 r., natomiast poprzednią firmę Gabinet X. wyrejestrował z dniem [...] sierpnia 2007 r. czyli dzień przed objęciem funkcji kierowniczej. Dnia 17 lutego 2022 r. po analizie dokumentów w Urzędzie Miasta złożyłe wniosek do CEIDG dotyczący wpisu o tym, że firma PHU M. w rubryce “informacja o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej", wpisano “nie podjęto działalności". Do oświadczenia dołączył kopię złożonego w dniu 17 lutego 2022 r. wniosku do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej CEIDG-1, w którym pod poz. 13 "informacja o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej" jako przyczynę zaprzestania wskazał "nie podjęto działalności". Również w złożonym w dniu 28 października 2021 r. oświadczeniu majątkowym wskazał, że nie prowadził działalności gospodarczej i nie osiągnął z tego tytułu żadnych dochodów. Ponadto z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2022 r. wynika na podstawie informacji i ewidencji posiadanych w bazach danych, że na dzień [...] lutego 2022 r., J.M., nie jest czynnym przedsiębiorcą i jest zarejestrowany jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej.
Przepis art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. zabrania również bycia przedstawicielem i pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez inny podmiot. Pełnomocnictwo dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej dotyczyć musi uprawnienia pełnomocnika do dokonywania w imieniu mocodawcy czynności polegających na nabywaniu praw, zaciąganiu zobowiązań czy dokonywania innych czynności, immanentnie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. użyto sformułowania, że osoby wymienione w art. 1 i 2 nie mogą być pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie zaś, że nie mogą być pełnomocnikiem osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Natomiast ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2022 r. poz. 541) w art. 38 ust. 2 pkt 8 stanowi, że informacja przedsiębiorcy o pełnomocniku zawiera zakres pełnomocnictwa.
Pełnomocnictwo udzielone J.M. przez żonę prowadzącą działalność gospodarczą dotyczy wyłącznie: zmiany wpisu w CEIDG, wpisu informacji w CEIDG o zawieszeniu i wznowieniu działalności gospodarczej, wniosku o wykreślenie wpisu w CEIDG, prowadzenia spraw za pośrednictwem punktu kontaktowego. W związku z tym nie można uznać, że J.M. był umocowany przez swoją żonę do wykonywania w jej imieniu czynności prawnych i faktycznych, związanych z przysporzeniem jej zysku, jako osobie prowadzącej we własnym imieniu i w sposób ciągły zorganizowaną działalność zarobkową. Pełnomocnictwo to dotyczyło jedynie czynności o charakterze technicznym, formalnym, które nie może być utożsamiane z pełnomocnictwem do prowadzenia działalności gospodarczej. Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru nie sposób uznać, że J.M. naruszył zakaz bycia pełnomocnikiem do dokonywania w imieniu mocodawcy czynności polegających na nabywaniu praw, zaciąganiu zobowiązań czy dokonywania innych czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a tylko takie naruszenie stanowiłoby podstawę do odwołania go ze stanowiska.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Województwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzwie Wlkp., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem dowodów w postaci wydruków ze stron internetowych, notatki służbowej z dnia [...] lutego 2022 r., kwestionariusza osobowego i nagrania z [...] zwyczajnej sesji Sejmiku Województwa oraz wadliwą ocenę dowodów przeprowadzonych z wyciągów z CEIDG, pisemnego oświadczenia J.M. oraz pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w sytuacji, gdy z calokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że J.M. w rozmowie z Ł.P. potwierdził wykonywanie przez siebie działalności gospodarczej, a przy tym korzystał z usług stron internetowych służących do reklamowania działalności oraz kojarzenia przedsiębiorców i klientów, podając na nich dane kontaktowe (adres e-mail, numer telefonu) do prowadzonej działalności – co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie prowadzenia przez J.M., w okresie sprawowania funkcji kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, działalności gospodarczej na własny rachunek;
2) w następstwie błędnego ustalenia stanu faktycznego – błędną subsumcję art. 4 pkt. 6, art. 2 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., polegającą na uznaniu, że J.M. nie naruszył wyrażonego w art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek, wskutek czego skarżący miał błędnie zastosować sankcję określoną w art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g.;
3) art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bycie pełnomocnikiem przedsiębiorcy do dokonywania wpisów w CEIDG nie jest "pełnomocnictwem do prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy przepis zakazuje pozostawania w stosunku każdego rodzaju pełnomocnictwa dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą;
4) wskutek powyższego – błędne zastosowanie art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., polegającą na uznaniu, że J.M. nie naruszył wyrażonego w art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. zakazu bycia pełnomocnikiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, wskutek czego skarżący miał błędnie zastosować sankcję określoną w art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g.;
5) w następstwie powyższych naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania – błędne zastosowanie art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez orzeczenie o nieważności uchwały.
Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z nastepujących dokumentów:
1) wydruk Regulaminu serwisu [...]
- na fakty treści regulaminu, w tym faktu przeznaczenia serwisu dla przedsiębiorców oraz sposobu obsługi profilu-wizytówki przedsiębiorcy, wprowadzenia danych przez J.M., prowadzenia działalności gospodarczej przez J.M.;
2) wydruk Regulaminu serwisu [...]
- na fakty: treści regulaminu, w tym faktu przeznaczenia serwisu dla przedsiębiorców oraz sposobu obsługi profilu-wizytówki przedsiębiorcy, wprowadzenia danych przez J.M., prowadzenia działalności gospodarczej przez J.M.
3) informacja iz Rejestru Przedsiębiorców KRS dla podmiotu nr [...]
- na fakty: daty rozpoczęcia działalności przez B. sp. z o.o., okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez J.M.
4) zrzutów ekranu – serwis Google Maps,
5) zrzutów ekranu – serwis [...]
wszystkie na fakty: wystawiania przez klientów ocen działalności J.M., faktu i okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez J.M.
Podnosząc powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. – o stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości, a także o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastepstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia nadzorcze wojewody w odniesieniu do samorządu województwa zostały określone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. W myśl art. 78 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami. Stosownie do treści art. 79 u.s.w. nadzór wojewody nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 82 ust. 1 u.s.w., uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Z akt sprawy wynika, że wskazany w tym przepisie termin do wydania tego rozstrzygnięcia nadzorczego został zachowany. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego są naruszenia prawa o charakterze istotnym, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje naruszeń prawa "nieistotnych" (o których mowa w art. 82 ust. 5 u.s.w.).
Wypracowane w doktrynie i orzecznictwie poglądy standaryzują pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do takich naruszeń zalicza się przykładowo wydanie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej lub delegacji do jego podjęcia, istotnie wadliwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jego podjęcia, czy istotne naruszenie procedury przy jego podejmowaniu podjęcia uchwały.
Jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2022 r. Nr [...] została wydana w oparciu o art. 2 pkt 6b i art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. W myśl pierwszego ze wskazanych przepisów tej ustawy (art. 2 pkt 6b) określa ona ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej m.in. przez członków zarządów województw, skarbników województw, sekretarzy województw, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, osoby zarządzające i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa. Jak wynika z art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g., osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą m.in. prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2019 r. poz. 1885). Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. zakazy, o których mowa w art. 4, narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6c, z wyłączeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 3-5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę.
Centrum [...] jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, utworzoną uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie utworzenia zespołu zwanego Centrum [...] (opubl. [...]), którą to uchwałą przyjęto również akt założycielski oraz nadano statut tej jednostce organizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, na stanowisko dyrektora tej placówki uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] powołany został J.M. Zatem w/w osoba objęta została ograniczeniami wynikającymi z powyższych przepisów.
W obecnym stanie prawnym definicja działalności gospodarczej zawarta została w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162), w myśl którego jest to zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Należy przy tym mieć na uwadze, iż bogate orzecznictwo sądowe dotyczące zagadnienia prowadzenia działalności gospodarczej ukształtowało się pod rządami poprzednio obowiązujących w tym zakresie ustaw, m.in. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (ostatnia wersja obowiązująca – t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168), która w art. 2 definiowała działalność gospodarczą jako zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż sam fakt wpisania danej osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza jeszcze o prowadzeniu tej działalności. O prowadzeniu w danym przypadku działalności gospodarczej można mówić, gdy zostało kumulatywnie spełnionych kilka przesłanek, takich jak zorganizowany, profesjonalny charakter, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego gospodarowania, działanie na własny rachunek, powtarzalność działań, a także – co istotne w niniejszej sprawie – uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Jest ona zatem kategorią o charakterze obiektywnym. Wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie przesądza o jej faktycznym prowadzeniu, gdyż ma charakter stwierdzający, deklaratoryjny i nie kreuje bytu prawnego przedsiębiorcy (wyroki Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 lipca 2016 r., III AUa 877/16, LEX nr 2157808; z 5 kwietnia 2017 r., III AUa 1910/16, LEX nr 2310591; wyrok SA w Lublinie z 24 maja 2017 r., III AUa 1154/16, LEX nr 2302272). Wpis stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem utożsamianym z podjęciem takiej działalności. Rozpoczęcie działalności jest faktem polegającym na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej, tj. podejmowaniu działań w celu zarobkowym w sposób ciągły i zorganizowany (wyrok SA w Lublinie z 15 listopada 2017 r., III AUa 304/17, LEX nr 2409437).
Należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym iż ocena, w jakim zakresie dana osoba prowadzi działalność gospodarczą, traktowaną jako przesłanka naruszenia zakazu przewidzianego w art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g., nie może opierać się jedynie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, lecz należy brać pod uwagę dowody pozwalające na ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Rozpoczęcie działalności gospodarczej i faktyczne jej wykonywanie nie polega na zgłoszeniu tej działalności do ewidencji, lecz na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej (wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2019 r., III SA/Łd 642/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przepis art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. uzależnia skutki naruszenia zakazu łączenia obu aktywności (tzn. pełnienia wskazanej w ustawie funkcji publicznej oraz prowadzenia działalności wymienionej w art. 4 tej ustawy) od prowadzenia, a nie od zarejestrowania działalności gospodarczej. Wynika to z jego literalnego brzmienia. Decydujące są tu fakty przemawiające za spełnieniem tych przesłanek, a nie sam wpis do rejestru, a nawet zapis "aktywny" w rejestrze. Nie przesądzają one o prowadzeniu działalności, a tylko o jej zgłoszeniu do ewidencji, zaś sam wpis ma charakter deklaratoryjny i niepodobna utożsamiać go z wykonywaniem takiej działalności (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1074/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt wpisania J.M. do ewidencji działalności gospodarczej, a następnie do CEIDG od [...] sierpnia 2001 r., jest to zresztą bezsporne. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 541 ze zm.) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Niezależnie jednak od przytoczonych wyżej poglądów orzecznictwa na kwestię wpisu do ewidencji i faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej przyjmuje się, iż domniemanie wynikające z wpisu w CEIDG jest domniemaniem wzruszalnym, dopuszcza się przedstawienie dowodów wskazujących, że dane zawarte w rejestrze nie są zgodne z rzeczywistością (przykładowo wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 10 lutego 2016 r., III AUa 849/15, LEX nr 2015602; a także wyroki WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17 oraz WSA w Krakowie z 26 maja 2021 r., I SA/Kr 484/21). Uznać przy tym należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy domniemanie to – tzn., iż w okresie sprawowania funkcji dyrektora Centrum "M." J.M. faktycznie wykonywał działalność gospodarczą – zostało obalone. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2022 r. wynika, iż na dzień [...] lutego 2022 r. J.M., na podstawie informacji i ewidencji posiadanych w bazach danych urzędu, nie jest czynnym przedsiębiorcą i jest zarejestrowany jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej. W aktach tych znajduje się również informacja oraz zaświadczenie z Głównego Urzędu Statystycznego potwierdzająca zakończenie przez J.M. dzialalności gospodarczej prowadzonej pod nazwą Gabinet [...] z dniem [...] sierpnia 2007 r. (tzn. w przeddzień objęcia przez niego po raz pierwszy stanowiska dyrektora Centrum [...]) oraz skreślenia z REGON z dniem [...] września 2007 r.
Odnosząc się z kolei do zawartych w aktach administracyjnych sprawy oraz załączonych do skargi (i objętych zawartym w skardze wnioskiem dowodowym) wydruków z komercyjnych wyszukiwarek internetowych przedsiębiorców, zrzutów z ekranu mapy Google czy serwisu PKT wskazać należy, iż nie stanowią one dokumentów, z których możnaby wywodzić wiążące skutki prawne. Wiarygodności części z nich (np. fotografii i wpisów w serwisie mapy Google) nie sposób w ogóle zweryfikować. Dodatkowo pod adresem, pod którym J.M. prowadził do [...] sierpnia 2007 r. działalność gospodarczą, swoją działalność zawodową wykonuje obecnie jego małżonka. Jednakże nawet gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – dopuścić te materiały w charakterze dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to w konfrontacji z dokumentem urzędowym w postaci przywołanego wyżej zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2022 r. (stwierdzającego, że J.M. nie jest czynnym przedsiębiorcą i jest zarejestrowany jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej) i tak nie mogłyby one stanowić wiarygodnej podstawy ustaleń faktycznych. Niezależnie jednak od powyższego, o stopniu wiarygodności owych wydruków z komercyjnych wyszukiwarek internetowych przedsiębiorców świadczy fakt, iż J.M. widnieje na nich jako lekarz stomatolog, podczas gdy z zawartego w aktach administracyjnych sprawy kwestionariusza osobowego wynika, że jego wykształcenie jest inne (magister historii, technik elektroradiologii, inspektor ochrony RTG).
Jeśli chodzi natomiast o drugą z wynikających z art. 2 pkt 6b w związku z art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. materialnoprawnych przesłanek odwołania J.M. ze stanowiska dyrektora Centrum “M.", tzn. kwestię jego statusu jako pełnomocnika przedsiębiorcy – swojej małżonki B. K-M., co zostało ujawnione w CEIDG, to w ocenie Sądu przesłanka ta została w niniejszej sprawie spełniona.
Przede wszystkim należy wskazać, iż osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami swojej aktywności gospodarczej i zawodowej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się tego rodzaju osób w sytuacje mogące m.in. poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie.
Z przepisu art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. wynika zakaz bycia m.in. przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przy czym kwestia ujawnienia statusu danej osoby jako pełnomocnika przedsiębiorcy również podlega domniemaniu prawdziwości z art. 16 ust. 1 ustawy o CEIDG. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika natomiast, aby domniemanie to zostało skutecznie obalone przy pomocy wiarygodnych środków dowodowych. W szczególności roli takiej nie spełnia złożone przez J.M. w dniu 18 marca 2022 r. pisemne oświadczenie, iż nie sprawował on funkcji przedstawiciela czy pełnomocnika swojej małżonki w prowadzeniu jej działalności gospodarczej, gdyż oświadczenie to stanowi jedynie pisemne zaprzeczenie powyższemu domniemaniu ustawowemu przez zainteresowaną osobę.
Zasady publikowania w CEIDG informacji o pełnomocnikach i prokurentach zostały uregulowane w rozdziale 6 ustawy o CEIDG (art. 38 i następne), m.in. w myśl art. 39 ust. 1 tej ustawy publikacja informacji o pełnomocniku lub prokurencie przedsiębiorcy oraz ich zmiana następują na wniosek, opublikowanie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego CEIDG informacji o pełnomocniku jest równoznaczne w skutkach z udzieleniem pełnomocnictwa na piśmie (art. 39 ust. 3), zaś wraz z wnioskiem w tym przedmiocie przedsiębiorca składa oświadczenie, że pełnomocnik lub prokurent przyjął odpowiednio pełnomocnictwo lub prokurę (art. 39 ust. 5).
Wojewoda stwierdził w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż skoro pełnomocnictwo udzielone uczestnikowi obejmowało czynności takie jak: zmianę wpisu, wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, wniosek o wykreślenie wpisu w CEIDG, prowadzenie spraw za pośrednictwem punktu kontaktowego, to znaczy, że w ocenie organu nadzoru dotyczyło ono jedynie czynności o charakterze technicznym, formalnym, co nie może być utożsamiane z pełnomocnictwem do prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazać jednak należy, iż dla zachowania standardów, będących przedmiotem ustawowej ochrony nie ma znaczenia charakter pełnomocnictwa, a więc czy jest to pełnomocnictwo o charakterze materialnym czy też formalnym, stałe, jednorazowe, ogólne, szczegółowe, czy też do poszczególnych czynności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., II OSK 2354/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie określił w art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. rodzaju pełnomocnictwa. Ustawa nie formułuje również bezwzględnego wymogu, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu tą działalnością i miał bezpośredni wpływ na czynności podejmowane w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu wystarczający jest tu fakt bycia pełnomocnikiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą (por. wyroki WSA w Szczecinie z 8 sierpnia 2012 r., II SA/Sz 447/12 oraz Gorzowie Wlkp. z 4 kwietnia 2019 r., II SA/Go 115/19). Ponadto należy zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze, iż nawet pełnomocnictwo obejmujące takie czynności, jak to wynika w niniejszej sprawie z wypisu z CEIDG, rodzi daleko idące skutki dla przedsiębiorcy w sferze wykonywanej przez niego działalności gospodarczej. Pełnomocnik umocowany do takich czynności jak wyżej wymienione, może bowiem nie tylko dokonać zmiany przedmiotu tej działalności, zawiesić jej wykonywanie, ale nawet wykreślić wpis w CEIDG. Trudno uznać takie pełnomocnictwo za udzielone do czynności jedynie o charakterze technicznym.
W świetle powyższego uznać należy, iż J.M., pozostając pełnomocnikiem przedsiębiorcy – swojej małżonki B. K-M. w trakcie zajmowania stanowiska dyrektora Centrum M., naruszył zakaz określony w art. 2 pkt 6b w związku z art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. W konsekwencji uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2022 r. Nr [...] została wydana prawidłowo i była zgodna z prawem. Tym samym Wojewoda jako organ nadzoru, stwierdzając nieważność tej uchwały, naruszył art. 82 ust. 1 u.s.w. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami u.o.p.d.g. Z powyższych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako wydane z naruszeniem prawa, należało uchylić na podstawie art. 148 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
Z kolei z brzmienia przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. wynika, iż w razie uwzględnienia skargi wstrzymanie ziszczenia się skutków prawnych aktu uchylonego wyrokiem (nawet nieprawomocnym) następuje z mocy prawa, chyba że sąd postanowi inaczej. W związku z tym, w obecnym stanie prawnym, nie zachodzi potrzeba orzekania w tym przedmiocie przez sąd uwzględniający skargę.