II SA/GO 279/25

II SA/Go 279/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 15 ust.1, art. 18 ust. 1, art. 31, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 1984 nr 21 poz 97
art. 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie powołania członka Rady Fundacji "[...]" oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2024r. nr [...] w sprawie powołania członka Rady Fundacji "[...]" Burmistrz Miasta [...], powołując się na przepisy § 13 ust. 6 i 7 Statutu Fundacji "[...]" w [...], powołał F.W. do Rady tej fundacji. W zarządzeniu wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem wydania. Zarządzenie zostało doręczone organowi nadzoru– Wojewodzie [...] w dniu 8 listopada 2024r.
2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. Wojewoda [...] wniósł do tutejszego sądu skargę na to zarządzenie wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zarzucając mu istotne naruszenie prawa - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153; dalej u.s.g.) w zw. z § 13 ust. 6 i ust. 7 Statutu Fundacji "[...]" oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w zw. z art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 166; dalej u.f.).
2.1. Wojewoda wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie § 13 ust.6 i ust.7 Statutu Fundacji(statutu Fundacji [...]w [...] według ostatniego aktualnego stanu - 27 października 2021 r., k. 97-101 akt sądowych), zgodnie z którym członkostwo w Radzie Fundacji ustaje wskutek rezygnacji, śmierci lub odwołania (ust. 6). Powołanie, odwołanie lub zawieszenie w czynnościach członka Rady Fundacji wykonuje fundator (ust. 7).
Zdaniem Wojewody warunkiem ustanowienia Fundacji i sporządzenia aktu notarialnego, zawierającego oświadczenie o ustanowieniu fundacji, było podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie ustanowienia fundacji, zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. wówczas obowiązującej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16 poz. 95 ze zm., dalej u.s.t., który odpowiada obecnemu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" u.s.g.), Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. w sprawie ustanowienia fundacji w celu zwalczania bezrobocia ustanowiła Fundację "[...]" z siedzibą w [...], nadała jej statut oraz dokonała wyboru członków Rady Nadzorczej Fundacji (w aktualnym stanie prawnym statutu jest to Rada Fundacji). Fundacja "[...]" została zaś powołana aktem notarialnym repertorium A numer [...] z dnia [...] maja 1992r. o ustanowieniu fundacji. Oświadczenia woli w imieniu fundatora - Rady Miejskiej, złożone zostały przez pełnomocników, tj. dwóch członków Zarządu Gminy [...] oraz Skarbnika Gminy.
2.2. Dalej Wojewoda wskazał, że warunkiem formalnym ustanowienia fundacji przez gminę było wyrażenie takiej woli przez radę gminy w drodze uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "i" u.s.t.). Niezbędne było również (w wykonaniu uchwały rady gminy) złożenie stosownych oświadczeń woli w trybie art. 30 ust. 1 u.s.t. Wyrażenie woli o ustanowieniu fundacji należało do wyłącznej właściwości rady gminy, natomiast złożenie oświadczenia woli u notariusza należało do kompetencji organu wykonawczego, czyli do zarządu gminy. Powyższe oznacza, zdaniem Wojewody, że fundatorem Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] jest Gmina [...] o statusie miejskim, działająca przez organ stanowiący - Radę Miejską.
Wojewoda podkreślił, że skoro podmiotem tworzącym Fundację, czyli fundatorem było Miasto [...], działające przez organ stanowiący - Radę Miejską (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.t.), to nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku, że Miasto [...] w zakresie powołania, odwołania lub zawieszenia w czynnościach członka Rady Nadzorczej, a obecnie Rady Fundacji działa przez organ wykonawczy. Nie ma bowiem uzasadnienia prawnego do pozbawienia Rady Miejskiej kompetencji do kontroli składu Rady Nadzorczej (obecnie Rady Fundacji).
2.4. Wojewoda powołał się też na domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego gminy, wynikające z art. 18 ust. 1 u.s.g. W ocenie Wojewody przepisy art. 30 ust. 1 i 31 u.s.g. nie dają Burmistrzowi kompetencji do powoływania członka Rady Fundacji, gdyż "scedowanie na organ wykonawczy gminy zadań należących do organu stanowiącego gminy musi mieć wyraźne upoważnienie w treści obowiązujących przepisów, ustrojowych bądź zawartych w konkretnych ustawach". Z postanowień § 13 ust. 6 i 7 Statutu Fundacji wynika zaś, że to fundator jest uprawniony do wyznaczenia członka Rady Fundacji. A zatem podjęcie uchwały w tym zakresie należy do kompetencji Rady Miejskiej w [...], jako fundatora fundacji. Natomiast czynności związane z wykonaniem tej uchwały należą do kompetencji organu wykonawczego gminy, czyli do Burmistrza.
3. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] reprezentowana przez organ – Burmistrza Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Przytaczając stan faktyczny (podany już przez Wojewodę i wynikający z dokumentów dołączonych do skargi oraz odpowiedzi na skargę) wskazano, że w świetle postanowień Statutu Fundacji "[...]" odmienne zasady mają zastosowanie do powoływania członków organów Fundacji kadencji pierwszej i kolejnych kadencji.
Zdaniem organu to burmistrz, jako organ wykonawczy, reprezentuje gminę także w odniesieniu do fundacji i wykonywania w niej praw fundatora. Podkreślono, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, że przepis art. 31 u.s.g. obejmuje tę reprezentację w zakresie spraw publicznoprawnych, jak i prywatnoprawnych (cywilnoprawnych). Wskazano, że do reprezentowania gminy nie jest natomiast uprawniona rada gminy. Radzie gminy służy zaś domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawy nie stanowią inaczej. W odniesieniu do reprezentowania gminy ustawa stanowi inaczej.
3.1. Rozwijając kwestię kompetencji organu wykonawczego gminy podkreślono, że "decyzje gospodarcze może podejmować wójt, nawet jeżeli ich przedmiotem są sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu, tj. wychodzące poza załatwianie bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia, w tym pobieranie pożytków mienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Wójt może więc np. decydować o przyjmowaniu lub odrzucaniu spadków i zapisów oraz darowizn na rzecz gminy, zawierać ugody, wytaczać powództwa, czynić zapisy na sąd polubowny itp.
W odniesieniu do kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu wskazano, że do grupy wyłącznych kompetencji rady gminy jest "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Warunkiem wyłącznej kompetencji rady gminy może być jedynie przepis ustawowy, z którego wprost wynika wyłączna kompetencja rady gminy do decydowania w określonej sprawie w imieniu i na rzecz gminy. Wyłączone jest zatem stosowanie wykładni rozszerzającej, poprzez wywodzenie kompetencji rady gminy z aktów niższej rangi (rozporządzeń, czy też aktów prawa miejscowego).
Zdaniem organu uchwała rady gminy była niezbędna celem ustanowienia fundacji, nadania jej statutu oraz powołania pierwszych jej organów, co wprost wynikało z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.t. Ustanowiony przez ten organ statut wprost wskazuje, że powołanie, odwołanie lub zawieszenie w czynnościach członka Rady Fundacji wykonuje fundator (§ 13 ust. 7). Przepisu art. 18 u.s.g. nie wymieniają takiej kompetencji i nie dotyczy ona spraw, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g.
3.3. Wskazano też, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej. W rezultacie - domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy", należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust 1 u.s.g). Nie ma zatem kompetencji - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego do wkraczania w sferą wykonawczą gminy, gdyż ta jest przypisana innemu organowi (wykonawczemu) jakim jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 26 ust 1 u.s.g.). Stanowiłoby to naruszenie ustrojowej konstytucyjnej - zasady rozdziału organów stanowiących gmin od wykonawczych (art. 169 Konstytucji).Dlatego organem uprawnionym do reprezentowania Gminy [...] jako fundatora jest jej Burmistrz i on jest uprawniony do powoływania członków Rady Fundacji.
3.3. W końcowej części odpowiedzi na skargę odwołano się także do poglądów dotyczących wykonywania prawa głosu w spółkach handlowych przez gminę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wyłącznie wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.
Wprowadzając jednak te sankcję ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; CBOSA).
5. Zaskarżone przez Wojewodę, zgodnie kompetencją przyznaną mu przez art. 93 ust. 1 u.s.g., zarządzenie zostało podjęte w wykonaniu prawa fundatora, którym jest Miasto [...]. Sporne miedzy stronami jest jednak czy reprezentacja fundatora w tym zakresie jest kompetencją organu stanowiącego czy wykonawczego gminy. Rozważając tę kwestię wskazać należy, że istotne znaczenie dla oceny prawnej zasadności skargi ma osadzenie kompetencji organów gminy w przepisach prawa regulujących ustrój i funkcjonowanie przedmiotowej Fundacji. Zgodnie z art. 4 przytoczonej wyżej ustawy o fundacjach, Fundacja działa na podstawie przepisów niniejszej ustawy i statutu. Zgodnie z art. 5 u.f. to fundator ustala statut fundacji, określający jej nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków. Statut ten może zawierać również inne postanowienia, w szczególności dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności i warunków jej połączenia z inną fundacją, zmiany celu lub statutu, a także przewidywać tworzenie obok zarządu innych organów fundacji.
Ustawa o fundacjach określa zatem organizację fundacji w sposób bardzo ogólny. Wymaga jedynie, aby fundacja posiadała zarząd (art. 5 ust. 1), który kieruje jej działalnością oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 10). Ustawa stanowi, że skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków, określa statut fundacji (art. 5 ust. 1). Ustawa stanowi też, że statut może przewidywać utworzenie, obok zarządu, innych organów fundacji (art. 5 ust. 1). W takim wypadku statut powinien określać, kto jest uprawniony do powoływania i odwoływania członków tych organów i w jaki sposób może to uczynić, a także ich zadania i kompetencje.
6. W orzecznictwie wskazuje się, że zarówno akt powołujący fundacje, jak i jej statut są oświadczeniami woli o cechach jednostronnej czynności prawnej o zróżnicowanych funkcjach, w pierwszym wypadku polegającej na powołaniu fundacji, w drugim - określeniu jej organizacji i sposobu działania (por. uzasadnienia uchwał SN z dnia 24 listopada 2006 r., III CZP 114/06, OSNC nr 7-8/2007, poz. 109 oraz 12 kwietnia 2007 r., III CZP 26/07, OSNC nr 3/2008poz. 32). Oświadczenie o ustanowieniu fundacji, obok uzewnętrznienia woli jej utworzenia, zawiera przedmiotowo istotne postanowienia dotyczące jej celu oraz składników majątkowych przeznaczonych na jego realizację. Od chwili dokonania wpisu fundacji do Krajowego Rejestru Sądowego akt fundacyjny nie może być zmieniony, a zmiany statutu są dopuszczalne w ograniczonym zakresie i muszą być zgodne z oświadczeniem o ustanowieniu fundacji, które podlega wykładni w oparciu o przepisy dotyczące czynności prawnych, w tym zwłaszcza art. 56, art. 58 i art. 65 k.c. (por. uchwała SN z dnia 12 kwietnia 2007 r., III CZP 26/07 oraz wyrok SN z dnia 27 listopada 2020 r. I CSK 756/18, SIP LEX).
7. Co do zasady rola fundatora kończy się po zarejestrowaniu fundacji i uzyskaniu przez nią osobowości prawnej. Od tego momentu fundacja jest niezależna, działa tylko na podstawie ustawy i statutu. Ustawa nie przewiduje dalszych uprawnień fundatora, z których mógłby wywodzić podejmowanie czynności związanych z organizacją i działalnością fundacji, dopuszcza jednak ewentualne ich zastrzeżenie wprost w statucie. Mimo zatem tego, że fundacja momentu powstania staje się samodzielnym podmiotem prawa, fundator może zastrzec sobie wpływ na jej działalność, w szczególności przez odwoływanie członków organów fundacji i powoływanie innych.
Możliwość taka musi wszakże wynikać ze statutu fundacji, jako prawa, na podstawie którego ona działa. Statut może przewidywać, że fundator jest określonym organem fundacji (członkiem organu), uprawnionym do odwoływania i powoływania członków innego jej organu. Za dopuszczalne uznaje się też, że fundator ma takie uprawnienia, gdy przyznaje mu je statut, mimo iż nie stanowi, że fundator jest organem fundacji (członkiem organu). Musi być ono jednak wyraźne, gdyż zastrzeżenie dla fundatora uprawnień do odwoływania i powoływania członków organów fundacji należy postrzegać jako wyjątek od zasady, według której organizacja fundacji powinna być tak ukształtowana, by zapewniała jej działanie i realizację statutowych jej celów nawet po śmierci (utracie bytu prawnego) fundatora (por. uchwały SN z dnia 1 lutego 2000 r., III CZP 36/99, OSNC nr 7-8/2000 poz. 124 oraz 18 kwietnia 2000 r., III CZP 9/00, OSNC nr 9/2000 poz. 153; por. także wyrok SN z dnia 27 listopada 2020 r. I CSK 756/18, SIP LEX).
8. Mając na uwadze te niekwestionowane poglądy należy wysnuć wniosek, że z przepisów regulujących kompetencję fundatora do ustanowienia fundacji, określenia jej statutu oraz wyboru pierwszych organów fundacji nie wynikają inne uprawnienia fundatora. Z chwilą, gdy fundacja zostaje wpisana do rejestru sądowego i uzyskuje osobowość prawną, staje się ona niezależnym od fundatora podmiotem. Fundator wobec niej może mieć tylko takie uprawnienia, jakie zastrzegł dla siebie w statucie. W związku z tym, jeśli statutu nie stanowi inaczej art. 5 ust. 1 u.f. nie daje fundatorowi (organowi go reprezentującemu) uprawnienia do władczego wkraczania w kwestie powołania członków rady fundacji. Źródła takiego – samoistnego uprawnienia nie jest też art. 15 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Takim organem jest ona bowiem tylko w sprawach należących do kompetencji jednostek samorządowych. Powołana przez radę gminy fundacja staje się samodzielnym podmiotem prawa, nie jednostką pomocniczą gminy, w stosunku do której rada gminy mogłaby podejmować władcze działania w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lipca 2007 r., II SA/Ke 305/07, CBOSA).
Nadto należy zwrócić uwagę na to, że uprawnienie do powoływania członków organu fundacji i uprawnienie do odwoływania ich, są dwoma różnymi uprawnieniami i bynajmniej nie muszą należeć do tego samego podmiotu. Dlatego z posiadania przez fundatora uprawnienia do powoływania członków organu fundacji nie można domniemywać uprawnienia do ich odwoływania (por. uchwała SN z dnia 13 grudnia 2000 r., III CZP 42/00, OSNC nr 5/2001 poz. 67).
9. W sprawie nie ma wątpliwości co do kompetencji rady gminy do ustanowienia fundacji i powołania jej pierwszych władz, w tym rady nadzorczej (bo tak pierwotnie nazywał się ten organ. W pierwszej wersji statutu nie było uregulowana kadencja tego organu, ani odwołanie albo powoływanie jego członków (por. statut fundacji k. 70-75 akt sądowych). Po zmianie, dokonanej w 2005 r., wprowadzono do statutu (k. 21-24 akt sądowych) zapisy dotyczące kadencji rady nadzorczej oraz wskazano, że "członkostwo w radzie nadzorczej ustaje na skutek rezygnacji, śmierci i odwołania" i przyjęto, że "powołanie, odwołanie lub zawieszenie w czynnościach członka Rady Nadzorczej wykonuje fundator"(§ 13 ust. 3 oraz ust. 6 i 7 statutu). Po kolejnych zmianach statutu (w 2014, 2016, 2019 i ostatniej w 2021 r., por. wersje statutów na k. od 33 do 55 akt sądowych) zapis ten pozostał bez zmian. Rada nadzorcza w 2016r. została zastąpiona przez Radę Fundacji, nastąpiły zmiany dotyczące liczby jej członków, lecz przepis § 13 ust. 7 statutu w brzmieniu podanym nie uległ zmianie (poza dodaniem zdania, że "odwołanie może nastąpić także na zgodny wniosek większości członków Rady Fundacji", który nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Innych przepisów, które dotyczą przedmiotowej kwestii w statucie nie było i nie ma.
Z załączonych przez strony zmian statutu wynika, że kompetencja do powołania członka rady fundacji została przyznana fundatorowi. Statut nie określa jednak, kto wykonuje prawo fundatora. Pewną wskazówką interpretacyjną jest jednak to, że w przypadku, gdy statut przewiduje kompetencję organu stanowiącego gminy (rady gminy) wyraźnie to stanowi (por. § 13 ust. 2 lit. c statutu, który pozostaje niezmienny począwszy od pierwszej wersji statutu). Potwierdza to, oparty na wyżej cytowanych poglądach wniosek, że chodzi tu o uprawnienie organu stanowiącego gminy do utworzenia fundacji i powołania jej pierwszych władz, a nie o generalne wykonywanie praw fundatora już po nabyciu przez fundację osobowości prawnej.
10. Sąd podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że uprawnienie fundatora uregulowane w § 13 ust. 7 statutu fundacji ("[...]" w [...] w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zarządzenia) należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, jako organu reprezentującego gminę zgodnie z art. 31 u.s.g. Podkreślanej w skardze kompetencji organu gminy nie uzasadnia treść art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż powołanie członka organu osoby prawnej, której fundatorem jest gmina nie należy do kompetencji stanowiących ani kontrolnych. Znajduje ono wsparcie w przytoczonych w odpowiedzi na skargę poglądach, że "właściwość rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.s.g. należy postrzegać przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, która nie może obejmować czynności należących do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie wynikającej z art. 169 Konstytucji zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, ST nr 1-2/2007, s. 50 i n.).
11. Jeśli chodzi zaś o funkcje kontrolne to uregulowany w ustawie o fundacjach system nadzorczy (por. art. 9, 11, 12, 13, 14, 14a, 15, 15a) ma charakter wyłączny i nie może być interpretowany rozszerzająco (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 27 listopada 2020 r. I CSK 756/18).
Nie jest to również kompetencja, którą można zaliczyć do katalogu spraw, o których mowa w art. 18 ust. 2 u.s.g. (powołanie członka rady fundacji nie jest "sprawą majątkową gminy" z art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g.).
Natomiast, co koresponduje z utrwaloną od lat praktyką, jest to kompetencja organu wykonawczego gminy, związana z reprezentacją gminy w osobach prawnych utworzonych przez gminę (art. 31 u.s.g.). Przepis ten daje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) status reprezentanta gminy, z czego wynika, iż tym samym jest on przedstawicielem swej gminy. Za takim szerokim rozumieniem przedstawicielstwa przemawia również treść art. 30 § 3 k.p.a., w myśl którego w postępowaniu administracyjnym strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Wobec treści ustawy o samorządzie gminnym za jedynego ustawowego przedstawiciela gminy uznać można właśnie jej wójta. Komentowany przepis nie określa granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy, a zatem obejmuje ona zarówno sprawy publicznoprawne, jak i cywilnoprawne, w tym czynności dokonywane przez wójta w postępowaniu sądowym, pozasądowe czynności prawne, a także działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, SIP LEX, tezy do art. 31).
Przykładowo w zgromadzeniach wspólników bądź akcjonariuszy spółek komunalnych (których gmina jest akcjonariuszem lub wspólnikiem) gminę reprezentuje (wykonuje prawo głosu) – wójt (por. wyrok SN z dnia 2 października 2003 r., V CK 240/02, SIP LEX). Organ ten wykonuje również uprawnienia gminy w innych korporacyjnych osobach prawnych, a w sprawie, co wyżej wskazano, nie znajduje zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g.
Z tych względów zarzuty skargi stawiane zaskarżonemu zarządzeniu są niezasadne.
12. Podkreślenia także wymaga, że sporna w sprawie kwestia jest związana z wykładnią § 13 ust. 7 statutu Fundacji na tle przepisów ustawy o fundacjach oraz ustawy o samorządzie gminnym. Głęboko interpretacyjny, skomplikowany prawnie problem sprawy dowodzi, że nie może być w niej mowy o istotnym naruszenia prawa. Tylko zaś takie może prowadzić do uwzględnienia wniosku skargi (por. pkt 4 ).
Z tych względów skarga została oddalona (art. 151 p.p.s.a.).