II SA/Go 264/16

II SA/Go 264/16 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2016-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GZ 644/16 - Postanowienie NSA z 2016-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 153, art. 200, art. 205, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T.H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T.H. 19.523 (dziewiętnaście tysięcy pięćset dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T.H. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych płatność do powierzchni zgłoszonej we wniosku w ramach realizowanego wariantu "Trwałe użytki zielone bez certyfikatu (S02b01) w kwocie 42.312,60 zł.
Dnia 10 marca 2006r. T.H. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 rok. Wnioskodawca zadeklarował, iż ubiega się o przyznanie płatności dla pakietu "Rolnictwo ekologiczne" S02 w wariancie S02b01 - Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności), pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" P01 wariantu P01b – "Półnaturalne łąki dwukośne". Realizacja programu rolnośrodowiskowego na ww. pakietach została zgłoszona na tych samych działkach ewidencyjnych co w 2005 r.
W dniu 23 lutego 2007 r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zadeklarował dodatkowe działki o łącznej powierzchni 3,10 ha dla Pakietu P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych wariant P01b - półnaturalne łąki dwukośne.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 50.775,12 zł – pakiet S02 w wariancie S02b01. Jednocześnie organ odmówił stronie przyznania płatności w zakresie Pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" – P01 dla wariantu P01b – "Półnaturalne łąki dwukośne" do powierzchni 159,54 ha.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 29/08 oddalił skargę na powyższą decyzję.
Następnie, w dniu 15 maja 2007r. T.H. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 rok. Zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności dla pakietu "Rolnictwo ekologiczne" S02 w wariancie S02b02 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz dla pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" P01 wariantu P01b na działkach o łącznej powierzchni 159,54 ha. Dnia 8 kwietnia 2008 r. pełnomocnik strony złożył oświadczenie, że został poinformowany o wydłużeniu realizacji zobowiązania (programu) rolnośrodowiskowego na okres od 1 marca 2007 roku do końca lutego 2012 roku.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 208.478,88 zł, w tym: Pakiet P01 – "Utrzymanie łąk ekstensywnych" wariant P01b (N2000) – "Półnaturalne łąki dwukośne" do powierzchni 159,54 ha w wysokości 168 474,24 zł oraz Pakiet S02 – "Rolnictwo ekologiczne" wariant S02b02 (N2000) – "Trwałe użytki zielone" (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 156,44 ha w wysokości 40.004,64 zł.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., rozpatrując sprawę za 2008 rok, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych odnośnie dwóch wskazanych wyżej pakietów, do podobnej powierzchni działek w łącznej wysokości 208.962,48 zł.
Następnie, dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o odmowie płatności rolnośrodowiskowej uznając, że skarżący nie dochował zasad przejścia z realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w PROW 2004 - 2006 do PROW 2007 - 2013 określonych w § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego PROW 2007-2013 z dnia 26 lutego 2009 r. (Dz. U. z 2009 roku Nr 33, poz. 262).
Decyzją z dnia [...] września 2010r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powtórnie odmówił T.H. płatności rolnośrodowiskowej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Decyzję organu odwoławczego T.H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Go 357/11, oddalił skargę.
W dniu [...] października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął wobec T.H. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w latach 2006-2009.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił T.H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wymagających zwrotu, w łącznej wysokości 510.529,08 zł.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.
Na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2013r. T.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013r. sprawy ze skargi T.H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżący rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego w roku 2005. Zakres i przedmiot wniosku nie budzą wątpliwości. Program ten był realizowany do roku 2007 r., w którym to skarżący zadeklarował dodatkowe działki w celu powiększenia dopłaty. Spór o skutki tej zmiany powstały między organem, a skarżącym zakończyło prawomocne orzeczenie wydane w dniu 15 czerwca 2011 r., w sprawie sygn. akt I SA/Go 357/11. Wyrokiem tym przesądzono, że skarżącemu nie przysługuje dopłata za rok 2009, gdyż dokonując zwiększenia powierzchni realizacji programu rozpoczął on realizację Nowego Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2007 - 2012. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem jedną z kluczowych przesłanek zwrotu i zarazem kontrowersji niniejszej sprawy jest to, czy skarżący przerwał realizację "starego" programu, co oznacza, że 5 letni termin realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, w zakresie całego objętego nim areału zaczął biec na nowo.
WSA podzielił wykładnię przepisów art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej [...] oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. przyjętą przez organy, a skutkującą stwierdzeniem, że w roku 2007 skarżący "wydłużył" realizację dotychczasowego programu operacyjnego o 5 lat. Zgodnie bowiem z pierwszym z powołanych przepisów wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Okres ten jest traktowany jako minimalny. Zgodnie z drugim z nich, w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w trzecim roku i dalszych latach opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej.
Obowiązek zwrotu przyznanych uprzednio płatności wywołał jednak dopiero wniosek złożony 12 maja 2009 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w systemie nowego programu (PROW na lata 2007 - 2013). Okoliczności złożenia tego oświadczenia mogły budzić wątpliwości, jednakże w dalszym toku postępowania strona konsekwentnie deklarowała zmianę programu na nowy kwestionując czynności dotychczasowego pełnomocnika, a zwłaszcza skutek w postaci "przedłużenia" okresu realizacji dotychczasowego programu (oświadczenie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Stanowisko to potwierdził również nowy pełnomocnik skarżącego, będący zawodowym prawnikiem, najpierw w uzasadnieniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] maja 2010 r., a następnie w odrębnym oświadczeniu złożonym w dniu 15 listopada 2010 r.
Ponieważ nie zostały spełnione opisane wyżej wymogi "przejścia", stary program nie został zrealizowany. To zaś wypełniło przesłanki, o których mowa w § 17 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., które stanowiły bezpośrednie podstawy prawne żądania zwrotu.
Za częściowo uzasadnione, WSA w Gorzowie Wlkp. uznał natomiast zarzuty błędnej wykładni mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, którego odpowiednikiem był identyczny w treści, powołany w skardze art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Ratio legis przepisu art. 73 ust. 5 zasadza się na sytuacji, w której rolnik pobiera daną płatność będąc przekonany, że mu się należy. To, że skarżący nie znał dostatecznie dobrze przepisów regulujących zasady przejścia z jednego do drugiego programu operacyjnego oraz błędnie przyjmował, że swoim działaniem nie przerwał realizacji "przedłużonego" okresu dotychczasowego programu rolnośrodowiskowego nie oznacza, że nie pozostawał w dobrej wierze. Dobra wiara jest bowiem przekonaniem o jakimś stanie rzeczy, nawet jeśli jest ono błędne lub niezgodne z prawem. W tym bowiem przekonaniu utwierdzało skarżącego działanie organów, które przyznawały mu kolejne płatności na dotychczasowych zasadach, odmawiając jedynie płatności za dodatkowe areały.
WSA wskazał, iż pierwszy moment, w którym skarżący uzyskał świadomość, że otrzymane opłaty są nienależne, należy wiązać zatem nie z jego oświadczeniami i deklaracjami zmierzającym do powiększenia powierzchni gruntów, do których przysługuje dopłata, lecz złożeniem w 2009 r. oświadczenia o zmianie dotychczas realizowanego programu na nowy. W tym bowiem czasie skarżącemu można postawić zarzut, że powinien był wiedzieć, jakie skutki to spowoduje. Inną jednak kwestią jest przerwanie biegu przedawnienia. Z treści przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że przerwanie biegu przedawnienia zależy od czynności polegającej na "powiadomieniu beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności". Przerwy w biegu przedawnienia nie można zatem wiązać z momentem, w którym skarżący utracił dobrą wiarę, lub też sam uzyskał takie przekonanie, lecz wyłącznie z aktywnością organu. Pierwszą udokumentowaną czynnością zawierającą informację o nieuzasadnionym charakterze płatności objętych przedmiotową decyzją było zawiadomienie skarżącego o wszczęciu tego postępowania z dnia [...] października 2012 r., doręczone skarżącemu.
Z tych względów Sąd uznał, że odmowa zastosowania powyższych przepisów jest niezgodna z prawem. Brak jest również szczegółowych ustaleń organów na okoliczność obliczenia okresu przedawnienia w odniesieniu do wyżej przedstawionego stanowiska. Ze względu na istotę tego uchybienia dla przywrócenia stanu zgodności z prawem Sąd ten uznał, iż konieczne było uchylenie również decyzji poprzedzającej skarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając ten wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 73 ust. 1, ust.3 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z § 17 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rołnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
– uznaniu, że pod pojęciem złej wiary nie należało utożsamiać oświadczeń i deklaracji zmierzających do powiększenia gruntów rolnych, do których przysługuje dopłata w niniejszej sprawie oraz nie należy tej wiary utożsamiać z pouczeniami o warunkach dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych tzw.: "nowego" i "starego",
– uznaniu, że wskazany przepis odnosi się wyłącznie do płatności objętej żądaniem zwrotu, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje, iż w przypadku płatności objętych zobowiązaniem wieloletnim (programów wieloletnich) zwrot "danej płatności" należy rozumieć całościowo w kontekście zobowiązania wieloletniego, albowiem w przypadku przerwania realizacji takiego zobowiązania przed upływem okresu 5 lat rolnik zwraca całość środków wypłaconych dotychczas w ramach tego zobowiązania, a nie tylko za dany rok w którym nastąpiło przerwanie zobowiązania.
2. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich polegające na uznaniu, że datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności (przerwanie okresu przedawnienia) była data doręczenia zawiadomienia z dnia [...] października 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnej płatności, podczas gdy z przytoczonego przepisu wynika, iż jest to spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, w którym zawiadamia się daną osobę o nieprawidłowości, a takim aktem była niewątpliwie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, doręczonej w dniu 02.06.2010 r.
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r. (sygn. akt II GSK 2300/13) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zasadniczą oś sporu stanowi kwestia zakresu żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, gdy chodzi o okres, którego żądanie zwrotu dotyczy, a w konsekwencji również wysokość kwoty dochodzonego zwrotu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, w żadnym stopniu nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do przyjętego w zaskarżonym wyroku kierunku wykładni i zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2001 oraz § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Odnośnie charakteru płatności rolnośrodowiskowej udzielonej stronie w związku z podjęciem realizacji wieloletniego zobowiązania (programu) rolnośrodowiskowego, która to płatność za rok 2005, 2006, 2007 i 2008 objęta została żądaniem zwrotu, jako nienależnie pobrana, NSA stwierdził, iż kwestia ta bezpośrednio wiąże się zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2001 oraz § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. oraz oceną jego zasadności.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, propozycja strony skarżącej kasacyjnie, aby w przypadku płatności objętych zobowiązaniem wieloletnim, określenie "danej płatności", którym prawodawca unijny operuje na gruncie art. 73 ust. 5 przywołanego rozporządzenia unijnego, "[...] rozumieć całościowo w kontekście zobowiązania wieloletniego, albowiem w przypadku przerwania realizacji takiego zobowiązania przed upływem okresu 5 lat rolnik zwraca całość środków wypłaconych dotychczas w ramach tego zobowiązania, a nie tylko za dany rok [...]" (pkt 1. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej), nie jest uzasadniona i nie znajduje odzwierciedlenia w treści przywołanych powyżej przepisów.
Odwołując się do treści ust. 5 art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2001, Sąd I instancji słusznie i trafnie podkreślił, że skoro na jego gruncie mowa jest o "danej płatności", to pojęcie to musi i powinno być odnoszone wyłącznie do płatności objętej żądaniem zwrotu, o którym mowa w ust. 1 i 3 przywołanego przepisu.
Sąd II instancji wskazał, że przepis art. 73 ww. rozporządzenia unijnego, w kompleksowy sposób reguluje instytucję zwrotu nienależnych płatności, a skoro tak, to wykładnia jego ust. 5, nie może być dokonywana w oderwaniu od treści normatywnej zawartej w poprzedzających jednostkach redakcyjnych tego przepisu, zwłaszcza zaś w jego ust. 1 i ust. 3. Z przedstawionego punktu widzenia istotne znaczenie ma zwłaszcza to, że w ust. 1 i 3 art. 73 przywołanego rozporządzenia unijnego mowa jest o dokonaniu nienależnej płatności i obowiązku zwrotu jej kwoty wraz z odsetkami liczonymi od powiadomienia rolnika o dokonaniu nienależnej płatności. Pojęciem "dokonania nienależnej płatności" prawodawca unijny operuje również na gruncie ust. 4 art. 73 ustanawiającego wyjątek od stosowania ust. 1. Z przywołanej regulacji wynika, że skoro na jej gruncie mowa jest o "danej płatności", która jako nienależna stanowi przedmiot żądania jej zwrotu, to chodzi o konkretną płatność, która w konkretnej kwocie została "dokonana", a więc innymi słowy wypłacona. Chodzi przy tym, co ma istotne znaczenie, o płatność wypłaconą (dokonaną) w konkretnej dacie, co wprost i jednoznacznie wynika już z ust. 5 art. 73 przywołanego rozporządzenia unijnego, na gruncie którego mowa jest o przedawnieniu obowiązku zwrotu, "jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat". NSA stwierdził, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że na gruncie przywołanego przepisu mowa jest wyłącznie o danej płatności objętej danym żądaniem jej zwrotu, a nie o innej, choćby udzielonej na tej samej podstawie prawnej. Chodzi więc o płatność, która w przedstawionym powyżej jej rozumieniu, jest płatnością konkretną, co do jej kwoty i daty dokonania. Wobec tego przedmiotem żądania zwrotu powinna określona (zindywidualizowana) płatność, zwłaszcza że termin przedawnienia obowiązku jej zwrotu biegnie od daty jej dokonania płatności, a zwrotowi podlega kwota (danej) płatności powiększona o odsetki naliczane poczynając od powiadomienia rolnika o dokonaniu nienależnej płatności.
Sąd odwoławczy wskazał, iż strona skarżąca kasacyjnie, nie dość, że pomija przedstawione powyżej konsekwencje wypływające z treści art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, to również i to, że pozostają one w daleko idącej korespondencji z treścią regulacji krajowej, a mianowicie z przywoływanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Podkreślając, że udzielana na jego podstawie pomoc finansowa dotyczy wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych podejmowanych na podstawie wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego podnieść należy, że zobowiązanie to jest realizowane w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, a w ramach tych pakietów (oraz wariantów) wyodrębniane są zadania, które – co istotne – realizowane są w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3). Z tą zasadą koresponduje rozwiązanie, z którego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na corocznie składany wniosek producenta rolnego i jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Jest ona więc przyznawana na dany rok, a wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej składa się w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia, zaś wniosek o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (§ 11 ust. 1 – 5). Co przy tym istotne, również gdy chodzi o zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej, to odnosi się to do płatności za dany rok, która zmniejszana jest na przykład w związku ze złożeniem wniosku po terminie (por. § 11a ust. 1) lub - co istotne z punktu widzenia rocznego charakteru zadań, o których mowa w § 1 ust. 3 – w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w realizacji zadań w ramach pakietów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.
Z powyższego wynika więc, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, realizacji którego podejmuje producent rolny, stanowi źródło jego uprawnienia do corocznego uzyskiwania płatności rolnośrodowiskowych.
Skoro więc na gruncie § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. mowa jest o wstrzymaniu i zwrocie płatności rolnośrodowiskowej – co oznacza zarówno utratę uprawnienia do płatności wnioskowanej na dany rok, jak i utratę uprawnienia do płatności już uzyskanej, która podlega zwrotowi - a sytuacje objęte hipotezą tego przepisu, gdy chodzi o obowiązek zwrotu płatności już uzyskanej, rozumieć należy nie inaczej, jako tylko przypadki nienależnej płatności związane z nieuzasadnionym charakterem danej płatności (art. 73 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004) - to nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem żądania zwrotu może być tylko i wyłącznie konkretna płatność udzielona w konkretnej dacie, na podstawie decyzji o jej przyznaniu.
NSA stwierdził, że nie ma również racji skarżący kasacyjnie, podważając stanowisko Sądu I instancji odnośnie oceny prawidłowości zastosowania przez organ w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy art. 73 ust. 5 przywołanego rozporządzenia unijnego, w tym jego wymiarze, który odnosi się do zagadnienia działania producenta rolnego w dobrej wierze, jako warunku stosowania krótszego okresu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej nie kwestionował prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, nie ma podstaw, aby twierdzić, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który moment uzyskania przez stronę świadomości, iż otrzymane dopłaty są nienależne powiązał, nie z jej oświadczeniami i deklaracjami zmierzającymi do powiększenia gruntów rolnych, do których przysługuje dopłata – jak uczynił to organ, przyznając nota bene stronie kolejne płatności na dotychczasowych zasadach z wyłączeniem dodatkowo zgłoszonych gruntów - lecz ze złożeniem przez stronę w 2009 r. oświadczenia o zmianie dotychczas realizowanego programu rolnośrodowiskowego na nowy.
W analizowanym zakresie istotne znaczenie ma okoliczność, którą wiązać należałoby z wyraźnym zamanifestowaniem woli i podjęciem w jego rezultacie działania, które nie mogłoby być ocenione, jako oparte na usprawiedliwionym - nawet błędnym - przekonaniu o istnieniu uprawnienia uzasadniającego jego podjęcie, a więc innymi słowy, jako działanie podjęte w dobrej wierze. W sytuacji więc, gdy tego rodzaju okoliczność ujawniła się dopiero wraz ze złożeniem przez stronę przywołanego powyżej oświadczenia - które gdyby nie nastąpiło, nie pozbawiałoby strony możliwości realizowania dotychczasowego programu rolnośrodowiskowego – a oświadczeniu temu towarzyszyła wiedza strony odnośnie do wiążących się z tym oświadczeniem skutków prawnych, to nie może budzić wątpliwości, że z tym właśnie momentem działanie strony traciło atrybut działania podjętego w dobrej wierze, jak słusznie przyjął to Sąd I instancji.
Podkreślając trafność spostrzeżenia Sądu I instancji, że jeszcze inną i kolejną sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest przerwanie biegu przedawnienia, za w pełni zasadne NSA uznał stanowisko, że zagadnienie to, w świetle 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ściśle powiązane zostało przez prawodawcę unijnego z aktywnością organu, a nie z momentem, z którym działanie beneficjenta utraciło atrybut działania podjętego w dobrej wierze. Okoliczność ta, ma istotne znaczenie z punktu widzenia stosowanego okresu przedawnienia obowiązku zwrotu – dziesięcioletniego lub odpowiednio czteroletniego – którego bieg, w każdym z tych przypadków, przerywa powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Aktywność ta, ze swej istoty, musi więc mieć charakter działania kierunkowego, bezpośrednio zmierzającego do odzyskania danej płatności. Innymi słowy, nie może to być jakiekolwiek działanie, albowiem podstawą jego podjęcia, aby mogło być ono uznane za prawidłowe i skutecznie przerywające bieg terminu przedawnienia, musi być stwierdzenie nieuzasadnionego charakteru danej płatności.
Za trafne Sąd odwoławczy uznał stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, za działanie, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, uznać należałoby wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z dnia 16 października 2012 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił T.H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych w łącznej wysokości 510 529,08 zł.
W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ następuje na podstawie przepisów prawa określonych w art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438) oraz art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18).
Organ I instancji wskazał, iż rozpoczęcie na podstawie wniosku z dnia [...] maja 2010r. realizacji nowego programu rolnośrodowiskowego w gospodarstwie na lata 2010 - 2015 (PRO W 2017-2013) potwierdza, iż T.H. nie dokończył podjętego zobowiązania zakresie programowania 2004-2006, które powinno być realizowane do końca lutego 2012 r. Następnie organ I instancji wskazał, iż z uwagi na fakt, że T.H. zaniechał realizacji zobowiązania dotyczącego programu rolnośrodowiskowego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, na podstawie § 17 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.) uznał, iż powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 510 529,08 zł.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ww. art. 73 ust. 5, zgodnie z którym zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył T.H., który zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci:
– art. 73 ust. 5 zd. 2. rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 poprzez wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu 10 letniego okresu przedawnienia, pomimo, że skarżący pozostawał w dobrej wierze do 2009 roku.
– §17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. (...) w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004poprzez błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że wszystkie płatności udzielone rolnikowi w czasie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego stanowią jedną płatność (jeden byt prawny),
– art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 poprzez zastosowanie pomimo braku zawiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie Dyrektora, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z uwagi na stwierdzoną nieprawidłowość tj. zaniechanie realizowania zobowiązania, zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. prawidłowo wszczął na podstawie art. 61 § 4 kpa z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przyznanych T.H. na mocy decyzji:
– [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dnia [...] marca 2006 r.
– [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dnia [...] marca 2007 r.
– [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dnia [...] kwietnia 2008 r.
– [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych z dnia [...] stycznia 2009 r.
wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Ww. zawiadomienie jak wynika z potwierdzenia odbioru zostało odebrane w dniu: 17 października 2012 r. przez pełnomocnika strony – L.M. (vide zwrotne potwierdzenie w aktach sprawy), 17 października 2012 r. żonę strony M.H. (zwrotne potwierdzenia w aktach sprawy). Powyższe w opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na co wskazuje w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny było pierwszą udokumentowaną czynności zawierającą informację o nieuzasadnionym charakterze płatności.
W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR ponieważ jak wynika z dokumentów T.H. nie dokończył podjętego zobowiązania w okresie programowania PROW 2004-2006 - tym samym nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy i oczywistą konsekwencją takiego działania było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji nr [...] roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, która to decyzja przesądza o konieczności zwrotu pobranych płatności, a więc wypełnia dyspozycję § 17 ust 1 lit. c rozporządzenia.
W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował § 17 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskową podlega wstrzymaniu i zwrotowi w przypadku m.in. zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Z przepisu tego wynika, iż wstrzymania płatności rolnośrodowiskowych (przyjmujące de facto formę odmowy przyznania płatności) przesądza niejako o konieczności zwrotu pobranych wcześniej płatności (sformułowanie "płatność podlega wstrzymaniu i zwrotowi"). Uzasadniając powyższe w opinii organu II instancji sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego objętego zobowiązaniem 5-letnim lub dłuższym nie występuje tylko wówczas, gdy wspomniane płatności zostaną przyznane i wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, ale mamy z nią do czynienia także w przypadku gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres 5 lat tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Ponadto w opinii Dyrektora Regionalnego ARiMR w przytoczonym sformułowaniu zawartym w ww. §17 "płatność rolnośrodowiskową podlega wstrzymaniu i zwrotowi" - brak jest zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku, w którym stwierdzono uchybienie - wręcz fakt, że zobowiązanie rolno środowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim prowadzi do uznania, że nie można odnosić obowiązku zwrotu płatności jedynie do roku, w którym stwierdzono uchybienie. Zdaniem Dyrektora z reguły - w sytuacji stwierdzenia uchybień w realizacji zobowiązania w określonym roku - do wypłaty już nie dojdzie, gdyż w takich sytuacjach zapada decyzja "o odmowie płatności rolnośrodowiskowej" (vide decyzja nr [...] z dnia [...].11.2010 r.), zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko pozostałych lat. Tym samym w opinii organu II instancji słusznie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzji w skarżonej decyzji nr [...] wywiódł, że skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres zobowiązania, to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w latach poprzednich. Skoro, co zostało już w niniejszej decyzji wskazane wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych kwot, również wypłaconych w łatach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania. W związku z powyższym trudno zgodzić się z argumentacją strony podniesiona w odwołaniu jakoby płatności za rok 2005-2008 nie powinny być windykowane między innymi z powodu, że strona składając wnioski w pierwszych czterech latach zobowiązania nie wiedziała, że przerwie swoje zobowiązanie w roku piątym.
W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR właściwie przyjął, iż aspekt działania i podejmowania czynności przez stronę w ramach realizacji zobowiązania należy odnosić do całego okresu jego realizacji. Stwierdzając na podstawie zgromadzonych dokumentów, iż na którymś etapie realizacji zobowiązania nastąpiło jakiekolwiek jego zaniechanie to ocena przyczyn tego zaniechania ma wpływ na każdą z pojedynczych płatności uzyskanych przez stronę w trakcie jego realizacji. W trakcie realizacji zobowiązania strona otrzymuje płatności ze wskazaniem warunków ich otrzymywania związanych z ciągłością jego realizacji.
Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym strona prawidłowo realizowała zobowiązanie podjęte w roku 2005 przez okres 4 lat tj. do roku 2009. Przerwanie realizacji zobowiązania nastąpiło w roku 2009 i mając na względzie prowadzony tryb postępowania administracyjnego oraz próby wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji podjętego zobowiązania należy bez żadnych wątpliwości przyjąć, iż strona świadomie składając oświadczenia o zmianę dotychczasowego programu na nowy utraciła "dobrą wiarę" w realizacji ww. zobowiązania.
Powyższe w opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR świadczy niewątpliwie o tym, że T.H. wiedząc o konsekwencjach świadomie nie podjął czynności mających na celu zmianę niekorzystnego z punktu widzenia realizacji zobowiązania stanu rzeczy tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż działał w dobrej wierze.
Organ odwoławczy stwierdził, iż Kierownik prawidłowo wskazał, że okres pomiędzy datą płatności, a datą pierwszego powiadomienia nie był dłuższy niż 10 lat wskazać bowiem należy, iż wypłata płatności rolnośrodowiskowych na lata 2005 - 2008, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniach:
– [...] kwietnia 2006 r. (w wysokości 43 312,60 zł),
– [...] marca 2007 r. - (w wysokości 50 775,12 zł),
– [...] sierpnia 2008 r. (w wysokości 208 478,88 zł),
– [...] luty 2009 r. - (w wysokości 208 962,48 zł),
natomiast zawiadomienie [...] z dnia [...] października 2012 r. stanowi pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danych płatności zostało doręczone stronie 17 października 2012 r.
Zdaniem organu II instancji jest bezspornym, iż T.H. został zawiadomiony o nieuzasadnionym charakterze płatności rolnośrodowiskowej za lata 2005 - 2009 przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Obowiązek zwrotu przez Stronę kwoty nienależnie pobranych płatności za ww. lata byłby wykluczony, jeżeli pierwsze powiadomienie przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze tych płatności zostałoby doręczone T.H. po upływie dziesięciu lat od daty pierwszej płatności tj. po dniu 7 kwietnia 2016 r.
Reasumując Dyrektor podkreślił, że kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego za lata 2005, 2006, 2007 i 2008, uzyskanych na mocy decyzji nr:
[...] dnia [...] marca 2006 r.
[...] dnia [...] marca 2007 r.
[...] dnia [...] kwietnia 2008 r.
[...] dnia [...] stycznia 2009 r.
o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005, 2006, 2007 i 2008, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odpowiadająca wartości 510 529,08 zł jest kwotą nienależnie pobraną. Następnie organ odwoławczy wskazał sposób obliczenia ww. kwoty.
Dyrektor dodał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w zaskarżonej decyzji słusznie wyjaśnił, iż nie może odstąpić od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zgodnie bowiem z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, str. 1, z późn. zm.) organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy, odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu pomocy, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 90, z późn. zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 2J czerwca 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.7- 2007 z późn. zm.), który stanowi, iż w odniesienia do operacji, dla których nie jest określony termin operacyjny w sektorowych przepisach rolnych, stosowany kurs wymiany walut jest przedostatnim kursem wymiany walut ustanowionym przez Europejski Bank Centralny przed miesiącem, w odniesieniu do którego wydatki i dochody przeznaczone na określony cel zostają zadeklarowane.
Odpowiednie zastosowanie powyższych przepisów w niniejszej sprawie oznacza, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odstępuje od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ, jeżeli jej wysokość nie będzie wyższa od równowartości kwoty 100 euro przeliczonej według odpowiedniego kursu. Ustalone zaskarżoną decyzją nienależnie płatności PRŚ zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta - [...] kwietnia 2006 r. (w wysokości 43 312,60 zł), - [...] marca 2007 r. - (w wysokości 50 775,12 zł), - [...] sierpnia 2008 r. (w wysokości 208 478,88 zł), - [...] lutego 2009 r. - (w wysokości 208 962,48 zł), zatem kursem wymiany będzie przedostatni kurs wymiany walut ustanowiony przez Europejski Bank Centralny odpowiednio w: 2006 r. - 3,9713 zł, 2007 r. - 37730 zł, 2008 - 3,4564 zł, 2009 r. - 4,384 zł. Z powyższego wprost wynika, iż kwota nienależnych płatności ustalona zaskarżoną decyzją za poszczególne lata, jest więc wyższa od równowartości kwoty 100 euro przeliczonej zgodnie z powyższym kursem, dlatego też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie wskazał, że nie może odstąpić od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2005-2008.
W konsekwencji zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (PROW 2004-2006) w i nie spełnienia przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu przez T.H. kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej określonej w art. 73 ust. 4 oraz ait. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wystąpił obowiązek zwrotu pobranych płatności.
Skargę na powyższą decyzję złożył T.H., który wniósł o uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Strona skarżąca zarzuciła:
1. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 poprzez błędną wykładnię pojęcia dobrej wiary, polegające na przyjęciu, że skutki utraty dobrej wiary odnoszą swój skutek ex tunc;
2. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 poprzez niezastosowanie polegające na przyjęciu 10 letniego okresu przedawnienia, pomimo że skarżący pozostawał w dobrej wierze do 2009 roku:
3. Naruszenie prawa materialnego w postaci §17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (zwane dalej rozporządzeniem) w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie płatności udzielone rolnikowi w czasie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego stanowią jedną płatność (jeden byt prawny);
4. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 poprzez zastosowanie pomimo braku zawiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności;
5. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 153 ppsa. poprzez niezastosowanie, polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku II SA/Go 501/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w uzasadnieniu wyroku IIGSK 2300/13.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów zawartych w skardze. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dyrektor podał, że w myśl ego przepisu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje, że organy ponownie rozpoznający sprawę są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Z uwagi na powyższe Dyrektor Oddziału ARiMR analizując przedmiotową sprawę wziął pod uwagę uzasadnienia prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 501/13) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK 2300/13), albowiem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ zgodnie z art. 153 ppsa. W opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sformułowane były w sposób konkretny i jednoznaczny, nie nasuwały żadnych wątpliwości i nie wymagały dodatkowej interpretacji w celu ich wykonania. Tym samym zgodnie z wyrokiem, tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszym postępowaniu organ analizował przepisu art. 73 ust 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z ustaleniem momentu przerwania biegu przedawnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszych decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i z dnia [...] kwietnia 2013 r. i Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 5 września 2013r., II SA/Go 501/13, od którego to wyroku skargę kasacyjną Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., II GSK 2300/13.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756).
Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086).
Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10)
W świetle powyższego oceniając czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy podporządkowały się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej przytoczyć należy w tym miejscu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., II GSK 2300/13, odnoszące się do żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności w kontekście okresu, którego żądanie zwrotu dotyczy, co ma znaczenie dla wysokości kwoty dochodzonego zwrotu.
Mianowicie jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny określenie właściwego okresu, za który może być dochodzony zwrot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, a tym samym określenie właściwej wysokości kwoty dochodzonego zwrotu, aby mogło być uznane za prawidłowe i zgodne z prawem, nie może pomijać konsekwencji wypływających z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.
Jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wobec treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zachodzi potrzeba rozważenia zagadnień, które odnoszą się:
- po pierwsze, do przedawnienia obowiązku zwrotu - w sytuacji, gdy krótszy okres przedawnienia determinowany jest istnieniem dobrej wiary po stronie beneficjenta pomocy
- po drugie, do charakteru i istoty czynności organu skutkującej przerwaniem biegu terminu przedawnienia, w tym jej treści, z której wynikać powinno "powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności" stanowiącej przedmiot żądania jej zwrotu,
- po trzecie, do charakteru samej płatności rolnośrodowiskowej udzielanej beneficjentowi w związku z realizacją wieloletniego zobowiązania (programu) rolnośrodowiskowego, w sytuacji, gdy to ona objęta została żądaniem zwrotu, jako nienależnie pobrana.
Co do pierwszej z tych kwestii, a więc istnienia dobrej wiary po stronie skarżącego beneficjenta pomocy Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził trafność stanowiska Sądu I instancji, który moment uzyskania przez stronę świadomości, iż otrzymane dopłaty są nienależne powiązał ze złożeniem przez stronę w 2009 r. oświadczenia o zmianie dotychczas realizowanego programu rolnośrodowiskowego na nowy (złożony 12 maja 2009 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w systemie nowego programu - PROW na lata 2007-2013).
Co do drugiej kwestii, a więc charakteru i istoty czynności organu skutkującej przerwaniem biegu terminu przedawnienia, to z treści przepisu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że przerwanie biegu przedawnienia zależy od czynności polegającej na "powiadomieniu beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności", a pierwszą udokumentowaną czynnością zawierająca informację o nieuzasadnionym charakterze płatności objętych przedmiotową decyzją było zawiadomienie skarżącego o wszczęciu niniejszego postępowania z dnia [...] października 2012 r. Ta kwestia nie budziła wątpliwości organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wreszcie co do trzeciej kwestii, a mianowicie charakteru płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy została ona objęta żądaniem zwrotu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał , że jak wprost i jednoznacznie wynika z ust. 5 art. 73 przywołanego rozporządzenia nr 796/2004 chodzi o konkretną płatność wypłaconą (dokonaną) w konkretnej dacie, która w konkretnej kwocie została "dokonana", a więc innymi słowy wypłacona. Jak jednoznacznie przy tym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uzasadnione stanowisko organu, że w przypadku płatności objętych zobowiązaniem wieloletnim, określenie "danej płatności", którym prawodawca unijny operuje na gruncie art. 73 ust. 5 przywołanego rozporządzenia unijnego, rozumieć należy całościowo w kontekście zobowiązania wieloletniego.
Innymi słowy z przytoczonych wyżej stwierdzeń zawartych uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga przyjęcia po pierwsze, że skarżący beneficjent pozostawał w dobrej wierze aż do złożenia w dniu 12 maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w systemie nowego programu, po drugie, że przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło przez zawiadomienie skarżącego beneficjenta z dnia [...] października 2012 r. o wszczęciu niniejszego postępowania i po trzecie, że obliczenie okresu przedawnienia w odniesieniu do wypłaconych skarżącemu beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowych powinno nastąpić odrębnie dla każdej z płatności dokonywanych w kolejnych latach.
Mimo tych jednoznacznych, przytoczonych wyżej stwierdzeń Sądu, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosowały się do powyższych wskazań.
Mianowicie co do pierwszej kwestii, a więc dobrej wiary skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż działał w dobrej wierze. Natomiast co do kwestii trzeciej, a więc charakteru płatności rolnośrodowiskowej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponownie powołano zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd , iż wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych kwot za wszystkie lata, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania, skoro bowiem realizacja obowiązku rozciąga się na okres zobowiązania, to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w latach poprzednich.
Mimo zatem prawidłowych ustaleń, że wypłata płatności rolnośrodowiskowych na lata 2005 - 2008, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniach: [...] kwietnia 2006 r. (w wysokości 43 312,60 zł), [...] marca 2007 r. (w wysokości 50 775,12 zł), [...] sierpnia 2008 r. (w wysokości 208 478,88 zł), [...] luty 2009 r. (w wysokości 208 962,48 zł), organy nie dokonały oceny przedawnienia poszczególnych płatności za poszczególne lata lecz ponownie przyjęły, że przedawnienie może dotyczyć całości świadczeń wypłaconych w ramach zobowiązania wieloletniego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano w związku z tym , iż obowiązek zwrotu przez stronę kwoty nienależnie pobranych płatności byłby wykluczony, jeżeli pierwsze powiadomienie przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze tych płatności zostałoby doręczone T.H. po upływie dziesięciu lat (wobec przyjęcia przez organy złej woli skarżącego beneficjenta) od daty pierwszej płatności tj. po dniu 7 kwietnia 2016 r. W konsekwencji , wbrew wytycznym zawartym w cytowanych wyrokach, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosowały w sposób prawidłowy przepisu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Z tych względów zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za zasadny.
Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Ponownie prowadząc postępowanie organy związane będą przytoczoną wyżej oceną prawną odwołującą się wcześniejszych wskazań wynikających z przywołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 5 września 2013r., II SA/Go 501/13 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., II GSK 2300/13.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 w zw. § 14 ust 1 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800.). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 5.106,00 zł oraz wynagrodzenie adwokackie w kwocie 14 400 zł obliczone w odniesieniu do wartości przedmiotu zaskarżenia i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).