II SA/GO 250/24

II SA/Go 250/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 3070/24 - Wyrok NSA z 2025-11-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 48 ust 1, art 48 b, art 49
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 2a i 2b oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako - p.b.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako - kpa) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (alej jako - PINB) ustalił dla A. G. opłatę za legalizację budowy budynku letniskowego nr [...] o wymiarach około 5,15 m x 10,18 m, prowadzonej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] w kwocie [...] zł (słownie [...] złotych). Opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego, ul/[...], [...]:
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że dnia [...] września 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę budowy budynków letniskowych na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Podczas kontroli ustalono, że na terenie kontrolowanej działki pozostaje w budowie pięć budynków letniskowych. Przedmiot niniejszego postępowania stanowił budynek oznaczony nr [...] (według załącznika mapowego do protokołu kontroli) budowany w południowo-wschodniej części wyżej wymienionej działki. Budowa pozostałych czterech budynków letniskowych jest przedmiotem odrębnych postępowań. Omawiany budynek letniskowy ma obecnie wymiary około 5,15 m x 10,18 m. Jest to budynek podpiwniczony z poddaszem użytkowym, wymurowany z betonu komórkowego, z dachem dwuspadowym, pokryty blachą. Inwestorem budowy jest A. G., natomiast właścicielami działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] są M. i A. K. Z wyjaśnień złożonych przez A. G. wynika, że roboty budowlane związane z budową budynków letniskowych zostały rozpoczęte w kwietniu 2022 r. Przed rozpoczęciem budowy inwestor nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonała zgłoszenia, przez co doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 p.b. Na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane tego rodzaju obiekty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie mieszczą się w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1, 2, 3 i 4 p.b., wobec czego do legalizacji obiektu stosuje się przepisy art. 48 i 49 p.b.
PINB przytoczył treść art. 48 p.b, oraz wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. wstrzymał budowę budynku letniskowego nr [...], jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego - budynku letniskowego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Zgodnie z art. 48a p.b, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin 30 dni na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.
W dniu [...] października 2022 r. wpłynął wniosek inwestorki o legalizację omawianego obiektu budowlanego. W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 p.b., do dokumentów legalizacyjnych należą: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami:obowiązującego miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, a także dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 p.b.oraz dwa egzemplarze projektu technicznego.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. znak: [...] nałożono na A. G. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] kwietnia 2023 r. następujących dokumentów dotyczących budowy budynku letniskowego nr [...]: zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci:
a) papierowej - w 3 egzemplarzach albo
b) elektronicznej - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2 egzemplarze projektu technicznego; w przypadku złożenia wniosku o legalizację poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, oraz w przypadku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska, należy przedłożyć również załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile przedłożenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2023 r. i [...] sierpnia 2023 r. na wniosek A. G. PINB przedłużył termin dostarczenia dokumentów wymaganych na podstawie wyżej wymienionego postanowienia do dnia [...] lipca 2023 r. i [...] grudnia 2023 r.
Zobowiązana w wyznaczonym terminie dostarczyła większość wymaganych i dokumentów legalizacyjnych: zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2023 r. znak: [...] o zgodności budowy z ustaleniami
obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej w trzech egzemplarzach, autorstwa mgra inż. arch. J. K., inż. M. S., mgra inż. W. D. i tech. J. B., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] lipca
2023. r., jednakże po ich sprawdzeniu stwierdzono niekompletność projektu budowlanego, ponieważ brakowało projektu technicznego.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b., w przypadku przedłożenia dokumentów
legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy, W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w wyżej wymienionym zakresie, organ nadzoru budowlanego wydaje na podstawie art. 49 ust. 1a p.b, postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.
Zatem postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r, znak: [...] nałożono na zobowiązaną obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych dotyczących budowy budynku letniskowego nr [...] poprzez dostarczenie 2 egzemplarzy projektu technicznego w terminie do dnia [...] marca 2024 r. Dnia [...] lutego
2024. r. wpłynęły dwa egzemplarze projektu technicznego autorstwa inż. M. S., mgra inż. W. D. i mgra inż. C. G.
Po sprawdzeniu dokumentów legalizacyjnych tutejszy organ stwierdził ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi.
W myśl art. 49 ust. 2a p.b., w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
WINB wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f p.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu i stanowi ona iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, współczynnik kategorii (III) obiektu budowlanego (k) wynosi 1,0, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1,0. Zatem wysokość opłaty legalizacyjnej w omawianym przypadku to [...] zł.
Zdaniem PINB nie sposób się zgodzić z poglądem wyrażonym w piśmie A. G. z dnia [...] grudnia 2023 r., że "za każdy zgłoszony budynek, spełniający dyspozycję ww. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2a, powinna być naliczona opłata 5.000 zł. Art. 29 ust, 1 pkt 16 p.b. stanowi bowiem, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni
zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Budynek będący przedmiotem omawianej budowy nie spełnia tych kryteriów z kilku powodów. Nie jest to budynek parterowy, gdyż posiada dwie kondygnacje nadziemne - parter i poddasze użytkowe. Ponadto przystąpiono jednocześnie do budowy pięciu podobnych budynków letniskowych na działce o powierzchni 1226 m2, zatem liczba budowanych budynków jest większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec powyższego należało postanowić jak w sentencji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł G. S., podnosząc, że pomimo przedłożenia zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, budynek nie spełnia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego terenów wypoczynkowo- turystycznych przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].04.2005 r. Skarżący wskazał bowiem, że zarówno budynek nr [...] jak i wszystkie pozostałe budynki znajdujące się na terenie działki nr [...] zostały wybudowane poza wskazanym w załączniku nr [...] do w/w uchwały obszarem rozmieszczenia zabudowy mieszkalnej i letniskowej. Wskazał także, że w § 15 pkt 2 ust. 3a planu mowa jest o tym, iż na działce może być wybudowany tylko jeden budynek, podczas gdy aktualnie znajduje się tam pięć budynków. Ponadto, zgodnie z § 15 pkt 2 ust. 3b budynek może mieć do dwóch kondygnacji, tymczasem przedmiotowy budynek posiada trzy kondygnacje - piwnicę, parter oraz poddasze użytkowe.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako - WINB) po rozpatrzeniu zażalenia G. S. na postanowienie PINB z dnia [...].03.2024r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw z 2020r. poz. 471), które obowiązują od dnia 19 września 2020 r. Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte po tym dniu, tj. zawiadomieniem z dnia [...].08.2022 r., a więc nie było w toku w chwili wejścia w życie przepisu art. 25 ustawy zmieniającej, który stanowił, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę, który umożliwia usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian, zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu tym organ informuje inwestora, właściciela lub zarządcę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3).
Następnie organ przytoczył kolejne przepisy p.b. stanowiące podstawę postępowania legalizacyjnego oraz wskazał, że z ich treści wynika, że postępowanie legalizacyjne przebiega w kilku etapach. Pierwszym z nich jest ustalenie, iż doszło do samowoli budowlanej i wstrzymanie robót budowlanych. Kolejnym etapem jest ustalenie, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno - budowlanymi co otwiera możliwość przeprowadzenia procesu legalizacji budowy i nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48b ust. 2 p.b. Przedłożenie wymaganych dokumentów i pozytywna ich weryfikacja przez organ umożliwia dopiero ustalenie opłaty legalizacyjnej, a następnie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym istotne jest, że w przypadku złożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, organ nie jest uprawiony do badania zgodności budowy, w tym przedłożonego projektu budowlanego z aktami wskazanymi w art. 48b ust, 2 p.b. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 49 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została
zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Badanie projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu odnosi się więc jedynie do weryfikacji zgodności z przepisami ustawy, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi.
WINB podkreślił, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma charakter uboczny w stosunku do głównego przedmiotu postępowania, a jego wydanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 49 ust. 1 p.b. Zażalenie na powyższe postanowienie winno się zatem odnosić do tych elementów postępowania, od których uzależnione jest wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, które mają w gruncie rzeczy charakter formalny, nie zaś do wszystkich kwestii, które ostatecznie mogą przesądzić o wyniku postępowania legalizacyjnego i zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Badanie zgodności legalizowanej inwestycji i przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi odbędzie się bowiem w kolejnym, końcowym etapie postępowania, przed jego zatwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17.08.2023r. sygn. akt II SA/Op 141/23 - LEX nr 3601089).
W ocenie WINB zaskarżone postanowienie PINB zostało wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, dokonał oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów. Zdaniem WINB umknęła uwadze organu I inst. okoliczność, która ma w sprawie istotne znaczenie i od której uzależnione jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, tj. zgodność przedmiotowego budynku letniskowego z postanowieniami planu miejscowego. Mianowicie obiekt letniskowy nr [...] faktycznie zrealizowany, nie odpowiada opisanej wyżej zgodności w zakresie wyznaczonym przez przedłożone przez inwestora zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...].11.2023r. znak: [...] o zgodności budowy budynku letniskowego nr [...] na działce nr [...], obręb ewid. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, w treści przedłożonego zaświadczenia Burmistrz [...] wskazał na zgodność budowy budynku letniskowego z § 15 ust. 2 pkt 3b - treść tego przepisu jest jasna i wynika z niej, że możliwa jest zabudowa do dwóch kondygnacji, przy dwóch kondygnacjach w tym jedna w poddaszu użytkowym. Tymczasem z treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...].09.2022 r. oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej (karta nr 10 w aktach PINB) jednoznacznie wynika, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania - budynek letniskowy nr [...] jest
budynkiem podpiwniczonym z poddaszem użytkowym, jest to wiec budynek o trzech kondygnacjach. W rezultacie zachodzi wątpliwość, czy budynek objęty postępowaniem legalizacyjnym to ten sam obiekt, o którym mowa w zaświadczeniu Burmistrza [...] z dnia [...].11.2023 r. W związku z tym organ wskazał, że przedstawienie zaświadczenia zawierającego ocenę zgodności samowolnie zrealizowanej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy istotnej dla wyniku postępowania kwestii i ma wpływ na jego wynik. Warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest bowiem pewność organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego (bądź decyzją o warunkach zabudowy). Od zgodności inwestycji z planem uzależniona jest bowiem możliwość zatwierdzenia w ogóle projektu budowlanego. W sytuacji, gdy budowa nie spełnia kryterium zgodności z planem dalsze prowadzenie postępowania jest bezcelowe, bowiem projekt budowlany nie będzie mógł być zatwierdzony nawet wówczas, gdyby był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym upada również dopuszczalność wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która nie powinna być przez organ nałożona na inwestora w sytuacji, gdy oczywistym jest, że proces legalizacji samowoli budowlanej nic zakończy się dla niego pozytywnie.
W związku z powyższym WINB ocenił, że złożenie przez inwestorkę zaświadczenia dotyczącego istotnej dla wyniku postępowania kwestii, miało wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Jak wskazano powyżej, warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest pewność organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść składanego zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna dotyczyć obiektu faktycznie zrealizowanego. W omawianym przypadku dokumenty dotyczące przedłożonego przez inwestora zaświadczenia nie przewidują żadnej kondygnacji piwnicznej o czym świadczą między innymi wchodzące w skład zaświadczenia rysunki przedstawiające budynek - przekrój budynku, na którym zaznaczono zasypanie przestrzeni wewnątrz budynku pomiędzy ścianami piwnic a także rysunki elewacji, na których brak jest otworów okiennych i drzwiowych. Z kolei z treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...].09.2022 r. oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek w poziomie piwnic posiada otwory (bez stolarki) wskazujące na zamiar ich wykorzystania jako okna i drzwi. Przy czym z treści protokołu nie wynika, aby organ dokonał szczegółowych oględzin wnętrza poziomu piwnic budynku. Z kolei w dotychczasowym postępowaniu i przed wydaniem
postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej organ powiatowy nie wyjaśnił powyższej niezgodności formy architektoniczno-technicznej faktycznie realizowanego budynku w kontekście złożonego zaświadczenia o zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie WINB organ powiatowy winien wyjaśnić wskazaną wątpliwość odnośnie faktycznie wykonanych robót oraz przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej.
Na powyższe postanowienie WINB z dnia [...].04.2024 r. nr [...] A. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego:
1) Art. 48b p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione wymagania dotyczące zakończenia postępowania legalizacyjnego,
2) Art. 6 kpa poprzez przekroczenie zakresu jego zastosowania,
- naruszenie przepisów postępowania:
1) Art. 138 § 2 kpa poprzez nienależyte wskazanie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy po przeprowadzeniu rozprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jako inwestor przedłożyła wszystkie dokumenty legalizacyjne, w tym zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością. PINB po sprawdzeniu dokumentów nałożył na zobowiązaną obowiązek uzupełnienia dokumentów o projekt techniczny, co zobowiązana uczyniła. W dniu [...] marca 2024 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił postanowieniami opłaty legalizacyjne dla domków letniskowych w kwotach po [...]. złotych.
Zdaniem Skarżącej WINB działał bez podstawy prawnej, ewentualnie z przekroczeniem uprawnień. W niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej działania inspektora nadzoru budowlanego polegającego na ponownym kontrolowaniu obiektu budowlanego, co stanowi istotne naruszenie art. 6 kpa. Organ nadzoru budowlanego jest uprawniony tylko do sprawdzenia kompletności dokumentów legalizacyjnych, a nie
badania zgodności budowy z aktami wskazanymi w art. 48b ust. 2 p.b., co należy do kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.
Ocena WINB według której zaskarżone postanowienie PINB zostało wydane przedwcześnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa dotyczy przepisów postępowania, a nie merytorycznego aspektu sprawy. Brak jest merytorycznego przepisu na podstawie którego organ podjął takie działanie.
Ponadto w niniejszej sprawie wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy, a inwestor nie był już uprawniony do ingerowania w powstający budynek. Od tego czasu na budowie nie działo się nic, zatem informacje wskazane w wizji lokalnej Powiatowego Inspektora pozostają aktualne.
Nadto skarżąca wskazała, że oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem dokonuje Burmistrz, a nie PINB. Burmistrz zapoznał się z projektem budowlanym, wizją lokalną i wydał zaświadczenie o zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem. Wskazać należy bowiem, że inwestycja nie jest ukończona, prace zostały wstrzymane i dopóki nie wpłynął projekt budowlany - nieznana była ilość kondygnacji. Skarżąca zauważyła, że na etapie postępowania przed Burmistrzem w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia budowlanego z planem, sytuacja ta była wyjaśniana. Wskazano mianowicie, że obecnie nie ma 3 kondygnacji, tyiko 2. Trzecia kondygnacja powstała z ukształtowania terenu (skarpy) i wylania fundamentów. Stąd od jednej strony z uwagi na skarpę widoczne są dolne fundamenty, które Wojewódzki Inspektor zakwalifikował jako piwnicę. Jednak budowa domku się nie skończyła. Co więcej prace zostały wstrzymane. Inwestor nie mógł więc kontynuować prac budowlanych zgodnie z projektem, który to projekt przewiduje zasypanie fundamentów. Inwestor z uwagi na wstrzymanie prac budowlanych jednak tego nie zdążył uczynić. Co więcej, na chwilę obecną, gdyby przyjrzeć się budowie, to nie ma 3 kondygnacji albowiem nie zostało jeszcze zbudowane piętro. Zatem obecnie, nawet przyjmując błędną nomenklaturę Wojewódzkiego Inspektora - kondygnacji jest 2.
Skarżąca wskazała, że z treści zaświadczenia o zgodności i projektu budowlanego wynika, że docelowy obiekt budowlany nie będzie obiektem trzykondygnacyjnym, lecz dwukondygnacyjnym, zgodnym z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Przeprowadzanie w takich warunkach ponownej wizji lokalnej i do tego samodzielnej oceny zgodności przedmiotowego obiektu z MPZP jako obiektu magazynowego, istniejącego w chwili wstrzymania robót budowlanych, byłoby bezprzedmiotowe i nieprzydatne dla celów prowadzonego postępowania legalizacyjnego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako - p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że zaskarżone postanowienie, które ma charakter kasatoryjny, nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddane zostało postanowienie WINB uchylające postanowienie PINB i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania, którym ustalono na rzecz inwestorki opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, tytułem samowolnej budowy budynku letniskowego na terenie działki nr [...], w miejscowości [...], gmina [...].
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy powołanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
Na skutek wprowadzonych zmian, zgodnie z art. 48 ust 1p.b., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu tym organ informuje inwestora, właściciela lub zarządcę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48 ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Stosownie zatem do art. 48b ust. 1 p.b., w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Wedle zaś art. 48b ust. 2 ww. ustawy, w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą:
1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
2) dokumenty, o których mowa wart. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego.
W myśl natomiast art. 49 ust. 1 p.b., w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza:
1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi a jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o
obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 49 ust. 1a p.b.). Natomiast w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a ww. ustawy).
Z powyższego wynika zatem, że przedłożenie wymaganych dokumentów i pozytywna ich weryfikacja przez organ umożliwia ustalenie opłaty legalizacyjnej, a następnie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zakończenie procesu legalizacji. Wymaga podkreślenia, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma charakter uboczny w stosunku do głównego przedmiotu postępowania, którym jest zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 49 ust. 5).
Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. wydanym na podstawie art. 48b ust. 1,2,4 i art. 83 ust. 1 p.b. PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących budowy budynku letniskowego nr [...]. W wyznaczonym terminie (przedłużanym na wniosek strony) strona przedłożyła następujące dokumenty: zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 203 r. nr [...] o zgodności budowy budynku letniskowego nr [...] na dz. nr ewid. [...] obręb ewid. [...] z obowiązującym dla danego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr XXI/210/2005 dla terenów wypoczynkowo - turystycznych nad jeziorem [...] ([...]), projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno - budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści w,w. zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 203 r. nr [...] wynika, że budowa budynku letniskowego nr [...] według projektu budowy stanowiącego załącznik nr [...] do zaświadczenia jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu.
W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym na omawianym etapie procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, był władny dokonać oceny zgodności danego obiektu budowlanego z przepisami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego obowiązującego - w tym również w kontekście złożonego przez stronę zaświadczenia. Obowiązek taki wynika wprost z art. 48b ust.1 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 p.b. Zauważyć należy, że na mocy art. 49 ust. 1 pkt 2 na organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nałożony został obowiązek sprawdzenia zgodności zagospodarowania działki iub terenu z przepisami ustawy (...), czyli - z przepisami ustawy Prawo budowlane (art. 1 p.b.), przy czym zgodność o jakiej tu mowa dotyczy m.in. ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48b ust. 2 pkt 1). Tym samym czynności procesowe organu na tym etapie postępowania nie mogą ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że strona wypełniła nałożony na nią obowiązek i przedłożyła zaświadczenie, ale konieczna jest analiza sprowadzająca się do stwierdzenia, że z treści zaświadczenia wynika możliwość legalizacji danego obiektu budowlanego, co na tym etapie postępowania oznacza ustalenie opłaty legalizacyjnej. Z obowiązujących w tym zakresie przepisów p.b. wynika, że zgodność samowolnie wzniesionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym determinuje możliwość legalizacji obiektu budowlanego.
Dodatkowo wskazać należy na szczególny charakter zaświadczenia, którego podstawę prawną wydania stanowi art. 217 kpa. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Ze względu na taki charakter czynności prawnej jakim jest wydanie zaświadczenia, które jak wspomniano - opiera się jedynie na danych wynikających z ewidencji, rejestrów i innych dokumentów, a nie na ustaleniach faktycznych - nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia, ani inna procedura umożliwiająca weryfikację treści zaświadczenia. Wobec powyższego ustalając stan sprawy organ prowadzący postępowanie legalizacyjne jest uprawniony do analizy treści zaświadczenia wydanego na podstawie art. 217 kpa, tym bardziej, że stanowi ono istotny dowód w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Stanowisko przeciwne stanowiłoby naruszenie naczelnych zasad procesowych postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 kpa). W ocenie Sądu, powyższa argumentacja znajduje również oparcie w art. 80 kpa, bowiem zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 kpa jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu orzekającego z uwzględnieniem pozostałego materiału dowodowego.
Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że z postanowień obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikają określone uwarunkowania dotyczące nowej zabudowy, w tym m.in. możliwość zabudowy do dwóch kondygnacji (por. § 15 ust. 1 pkt b planu miejscowego). Na rysunku planu - załącznik nr [...] - wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy oraz określono posadowienie obiektu względem granicy z działką sąsiednią, nadto przewidziano posadowienie jednego domku letniskowego na każdej działce letniskowej (§ 15 ust. 1 pkt a). W realiach sprawy, w ocenie Sądu, zasadne jest zatem stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym, w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 pkt 2 p.b., organ winien dokonać pogłębionych ustaleń co do spełnienia przesłanki zgodności danej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, w szczególności w zakresie wyżej wskazanym. Z tych względów zaskarżone postanowienie organu II instancji ocenić należy jako prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
Sygn. akt. II SA/Go 250/24
i
Sygn. akt lI SA/Go 250/24
Sygn. akt ll SA/Go 250/24
Sygn. akt II SA/Go 250/24
5
Sygn. akt lI SA/Go 250/24