II SA/Go 249/25

II SA/Go 249/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Michał Ruszyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 37b ust. 1, art. 40
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] r. nr IX/47/2011 w sprawie zasad przyznawania i ustalania wysokości diet dla sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów i członków rad sołeckich stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Gminy w [...] (dalej: organ),podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad przyznawania i ustalania wysokości diet dla sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów i członków rad sołeckich. Przepis § 5 tej uchwały stanowił, iż wchodzi ona w życie z dniem [...] lipca 2011 r.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący), zarzucając jej istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz.1465, dalej: u.s.g.) w zw.z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.
Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 37b ust. 1 i 2 u.s.g. W § 5 zapisano, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem [...] lipca 2011 r." Fakt braku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] potwierdził Sekretarz Gminy działający z upoważnienia Wójta w piśmie z [...].12.2024r.
Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet sołtysów, przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej należy do kategorii prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna . Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki: NSA z 20.09.2018r., IIOSK 233/16; z 19.06.2019r., II OSK 2048/17 ; z 16.12.2019r., II OSK 3156/18 , WSA w Gliwicach z 07.08.2018r., II SA/Gl 515/18, WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2024r., III SA/Gd 593/23).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zasad przyznawania i ustalania wysokości diet dla sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów i członków rad sołeckich.
Skarżący zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 16 lipca2024r., III OSK 29/23 , wyrok WSA w Poznaniu z 9 maja 2024r., IV SA/Po 154/24; wyroki WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2024r., III. SA/Gd 485/23, z dnia 7 marca 2024r., III SA/Gd 584/3 , z dnia 15 lutego 2024r., III SA/Gd 730/23,z dnia 8 lutego 2024r., III SA/Gd 451/23, wyrok WSA w Olszynie z 6 lutego 2024r., II SA/Ol 1117/23).
Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.37b u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością sołtysa, co oznacza, że uchwala ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.
Skarżący dodał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Takie akty kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z burmistrzem, wójtem, prezydentem, ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub administracji gminnej.
Biorąc pod uwagę charakter prawny opisanej wyżej uchwały jako aktu prawa miejscowego, przedmiotem oceny w rozpatrywanym przypadku musi być kwestia ustalenia skutków, jakie wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji.
Należy podkreślić, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym art.88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust.2 art.88). W aktualnym stanie prawnymjest to ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019r., poz.1461). Analogicznie stanowi art.42 ustaw u.s.g. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem.
Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województw, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba , że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art.4 ust.1). Zgodnie z art.2 ust.1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w tym aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.
Jeśli zatem zaskarżona uchwala należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem §5 ww. uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem [...] lipca 2011 r. Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości ( patrz wyrok NSA z 20.03.2009r., II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009r., III S.A./Wr 238/09, oraz Sławomir Dudziak "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny -kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia "ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/1).
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązująca procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia wżycie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.
W interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci rzeczonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art.4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.
Podsumowując skarżący stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art.37b u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art.42 tej ustawy zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. .91 ust.1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych ( wyrok NSA z dnia 09.01.2013r., I OSK 1608/12).
Odpowiadając na skargę organ wniósł o uznanie jej za zasadną, wskazując że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, Rada Gminy w [...] uznała za zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Powyższą kontrolę zainicjował skarżący, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania z prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23, CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na to, iż jako akt prawa miejscowego, nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stanowi istotne naruszenie prawa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Radagminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej (ust. 2).
Na mocy powołanej uchwały organ ustalił dla sołtysów dietę miesięczną w wysokości [...] zł oraz dla sołtysów i członków rad sołeckich - zwrot kosztów podróży służbowych (§ 1 i 2 uchwały). Według zaś § 5 uchwały, wchodzi ona w życie z dniem [...] lipca 2011 r.
Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki NSA: z 25.09.2019 r., II OSK 2678/17, 20.09.2018 r., II OSK 2322/16, 13.12.2016 r., I OSK 2243/16, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych - jak słusznie podkreślił skarżący - ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z: 19.06.2019 r., II OSK 2048/17, 20.09.2018 r., II OSK 2353/16, 25.02.2016 r., II OSK 1572/14, 11.09.2012 r., II OSK 1818/12, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że niewątpliwie treść zaskarżonej uchwały przemawia za uznaniem jej za akt o charakterze normatywnym. Uchwała w sprawie diet dla sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów i członków rad sołeckich, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.
W myśl art. 40 ust. 1-2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są m.in. sprawy wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.).
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 40 i 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r, II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., II OSK 2040/18, Lex nr 3096440, wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785).
Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, niewątpliwie podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 5 zaskarżonej uchwały stwierdzono jedynie, że wchodzi w życie z dniem [...] lipca 2011 r. Niespełnienie zaś ww. wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, w tym art. 40, art. 41 ust. 1i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.