II SA/Go 248/24

II SA/Go 248/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] r., przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap. Czynności kontrolne przeprowadzone zostały przy udziale D.B. oraz M.B. (współwłaścicielek budynku). Ustalono, iż na nieruchomości znajduje się dobudowany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wiatrołap o konstrukcji drewnianej, szerokości [...] m, długości [...] m, wysokości zmiennej (w części niższej [...] m, a w części wyższej [...] m).
W ocenie organu nadzoru budowlanego przedmiotowy wiatrołap został wybudowany ok. [...] lat temu, o czym świadczą zastosowane materiały, naświetla okienne posiadają datę [...] r., stolarka drzwiowa z ofoliowanym progiem. Zgodnie z oświadczeniem D.B. inwestorem w/w rozbudowy był nieżyjący małżonek oraz M.B. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w zakresie rozbudowy budynku o wiatrołap. W dniu kontroli D.B. oraz M.B. nie wniosły żadnych uwag do ustaleń dokonanych w protokole kontroli oraz dobrowolnie zobowiązały się do rozbiórki wiatrołapu i powiadomienia o tym organu nadzoru budowlanego.
Dnia [...] r., do PINB w [...] wpłynął wniosek D.B., uzupełniony dnia [...] r., o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy o wiatrołap o konstrukcji drewnianej, jako wybudowany ponad [...] lat temu, wskazanego wyżej budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].
Dnia [...] r. PINB w [...] wszczął w powyższej sprawie uproszczone postępowanie legalizacyjne, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia [...] r.
Dnia [...] r. wnioskodawczyni złożyła pismo wraz z oświadczeniem M.R. (sąsiada), że wiatrołap (ganek) został wybudowany ponad [...] lat temu i jednocześnie załączyła zdjęcie wiatrołapu (fragmentu) wykonane ok. [...] r.
Dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny przedmiotowego wiatrołapu, podczas których ustalono, iż ma on konstrukcję drewnianą o wymiarach: długość [...] m i szerokość [...] m, wysokość zmienną – w części niższej [...] m, w części wyższej [...] m. Konstrukcja dachu wiatrołapu zamocowana jest do ściany budynku kantówki 10 cm x 10 cm, mocowanej do budynku (ściany) przy pomocy śrub M-10 z podkładkami kwadratowymi. W ocenie organu nadzoru budowlanego przedmiotowa kantówka ma ok. [...] lat. Konstrukcja ganku wykonana z kantówek drewnianych, na zewnątrz składa się z boazerii drewnianej półokrągłej, membrany dachowej z płyty OSB, pustki powietrznej, płyty OSB oraz boazerii półokrągłej drewnianej. Posadzkę stanowi wylewka betonowa wraz z ułożonymi płytkami ceramicznymi. Konstrukcja ganku przymocowana do gruntu za pomocą legarów drewnianych przymocowanych do posadzki betonowej za pomocą szpilek stalowych. Ganek wyposażony w instalację elektryczną, w ganku znajduje się bezpośrednie połączenie wentylacji wywiewnej z pomieszczenia łazienki, znajdującej się za ścianą ganku. Ponadto ganek wyposażony jest w trzy otwory okienne, jeden otwór drzwiowy, przez który następuje wejście do wewnątrz ganku i jeden otwór drzwiowy (za szafą), który jest zaślepiony płytą OSB. Ganek oddalony od granicy działki nr [...] – ok. [...] m, a od strony działki nr [...] stoi na granicy działek oraz wchodzi ok. [...] cm na działkę nr [...]. Na zewnątrz ganku dach jednospadowy w kierunku działki nr [...], wykonany z blachy trapezowej, z obu stron wykonane wiatrownice, od strony wejścia zamontowana rynna i rura spustowa. Obiekt, z uwagi na zastosowane materiały oraz stan utrzymania elementów konstrukcyjnych jak i wykończeniowych, datuje się na ok. [...] lat wstecz. Według oświadczenia B. i C.B. ganek powstał ok. [...] lat temu. Wcześniej był chodnik, a między działkami stała drewniana pergola. Do [...] r. w budynku mieszkalnym mieszkała mama C.B. – M.B. i do tego czasu nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Natomiast wg oświadczenia D.B. ganek został wybudowany ok. [...] r., bez zadaszenia i ścian, przy czym na granicy działek nr [...] i [...]stało drewniane ogrodzenie, posadzka była wylana ok. [...] r., brak okien i drzwi. Ganek wraz z dachem i ścianami oraz otworami okiennymi i drzwiowymi powstał ok. [...] lat temu.
Dnia [...]r. do akt sprawy przedłożono fotografie elewacji tylnej frontowej budynku z [...] r. Z kolei dnia [...]r. M.B. złożyła pismo wraz z kolejnymi zdjęciami budynku z lat [...].
Dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego ponownie przeprowadził oględziny wiatrołapu. Obecne na oględzinach D.B. oraz B.B. podtrzymały swoje oświadczenia z [...]r. na okoliczność okresu powstania (wybudowania) wiatrołapu. Z kolei z pisma wnioskodawczyni z dnia [...] r. wynikało, iż wiatrołap powstawał etapami na przestrzeni kilku lat.
Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe uproszczone postępowanie legalizacyjne wszczęte w sprawie samowolnej rozbudowy opisanego wyżej budynku mieszkalnego o wiatrołap.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w ocenie PINB zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dostarczona przez wnioskodawczynię dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż w [...] r. w miejscu obecnie istniejącego wiatrołapu widoczna jest wiata, natomiast na zdjęciu z ok. [...] r. widoczny jest już fragment wiatrołapu z oknami i drzwiami. Ponieważ złożone w toku postępowania oświadczenia sąsiadów (M.R. oraz B.i C.B.) znacznie się od siebie różnią w kwestii czasu postania przedmiotowego wiatrołapu, należało przyjąć za wiarygodne i wystarczające oświadczenia wnioskodawczyni, będącej jednocześnie współwłaścicielką budynku mieszkalnego rozbudowanego o wiatrołap. W rezultacie w ocenie PINB w sprawie zastosowanie znajdzie tryb legalizacyjny określony w przepisach art. 48-49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania w/w decyzji, dalej p.b.), a nie w przepisach art. 49f-49i tej ustawy, ponieważ od zakończenia budowy wiatrołapu nie minęło 20 lat, co swoim oświadczeniem z [...] r., a następnie z [...] r., potwierdziła wnioskodawczyni oraz potwierdziły ustalenia organu nadzoru budowlanego podczas kontroli przeprowadzonych na w/w nieruchomości w dniach [...] r. oraz [...] r.
Od powyższej decyzji M.B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuciła, iż PINB skupił się na weryfikacji elementów, arbitralnie przypisując ich produkcję w konkretnej dacie, umożliwiającej identyfikację powstania danej części budowli, podczas gdy stwierdzenia takie wymagają wiedzy specjalistycznej, a co najmniej poparcia tych ustaleń jakimikolwiek katalogami danego budulca. Nie było jednak powodu, by takie założenia poprzedzać odmową wiarygodności relacji sąsiadów, czy też zdjęciom przekładanym przez stronę. Taka odmowa ma charakter tendencyjny, albowiem w 1999 r. konstrukcja ganku (wiatrołapu) była bezwzględnie wykonana. Ewentualny brak okien czy też inne wykończenie ścian, które z biegiem lat wymagały renowacji i prac remontowych, nie pozbawia wiatrołapu daty jego powstania w [...] r. W rezultacie wydana decyzja narusza przepisy prawa materialnego w postaci art. 49f p.b. oraz przepisy postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i celowe jest jego umorzenie, podczas gdy zaistniały przesłanki do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Decyzją z [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji [...] wyjaśnił m.in., iż zgodnie z art. 49f ust. 1 p.b., ustalonym na mocy art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej między innymi ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Uproszczone postępowanie legalizacyjne może być prowadzone na żądanie właściciela lub zarządcy w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 p.b., tzn. obiektów lub ich części, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z kolei na mocy art. 53a ust. 2 p.b. takie uproszczone postępowanie legalizacyjne może być wszczęte na żądanie właściciela lub zarządcy w przypadku obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej po dniu 1 stycznia 1995 r.
Organ nadzoru budowlanego przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy legalizacji w trybie uproszczonym obowiązany jest zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie i czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. W przypadku gdy w danej sprawie przepisy obowiązującego prawa przewidują możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, nie wykluczając też wszczęcia go także na wniosek złożony przez podmiot uprawniony (mający interes prawny w sprawie), to wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, któremu w wyniku postępowania weryfikacyjnego nie można nadać biegu (chociażby ze względu na nie stwierdzenie upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy albo też z innych przyczyn) powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Jednakże w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte w sprawie legalizacji obiektu budowlanego lub jego części w trybie uproszczonym, to jako podstawę wydanej w takiej sprawie decyzji można również wskazać przepis art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku, gdy z uwagi na nieziszczenie się którejkolwiek z przesłanek zastosowania art. 49f p.b. nie można mówić o istnieniu sprawy mającej za przedmiot obiekt budowlany podlegający uproszczonej legalizacji.
Z uwagi na określony w art. 49f ust. 1 p.b. zakres przedmiotowy postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie uproszczonym, podstawową przesłanką zastosowania tego trybu jest upływ co najmniej 20 lat od dnia zakończenia budowy samowolnie wzniesionego obiektu do dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. W art. 49f ust. 5 p.b. ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że wobec braku spełnienia tej przesłanki nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie w przepisach art. 49g – 49i p.b., regulujących tok uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie przewidziano podejmowania w ramach tego postępowania (a zatem już po jego wszczęciu) czynności wyjaśniających, które miałyby na celu ustalenie, w jakim terminie budowa została zakończona. W szczególności wśród enumeratywnie wyliczonych dokumentów legalizacyjnych, które powinien przedłożyć wnioskodawca, nie wymieniono dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie terminu zakończenia budowy legalizowanego obiektu. Ponadto uproszczone postępowanie legalizacyjne kończy się wydaniem decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu lub – o nakazie rozbiórki tego obiektu wobec braku możliwości legalizacji. Tymczasem z treści art. 49i ust. 1 pkt 2 p.b. wynika, że niespełnienie przesłanki upływu co najmniej 20 lat od dnia zakończenia budowy nie stanowi podstawy faktycznej do wydania decyzji o rozbiórce, a tym samym – nie przesądza o zajęciu przez organ nadzoru budowlanego negatywnego stanowiska co do możliwości legalizacji. Z powyższego wynika, że kwestia zaistnienia przesłanki dopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w postaci upływu okresu co najmniej 20 lat od daty zakończenia budowy powinna być dostatecznie wyjaśniona, zanim organ nadzoru budowlanego wyda postanowienie o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku dostarczenia dokumentów legalizacyjnych. Oznacza to zarazem, że inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości, występując z wnioskiem o legalizację w trybie uproszczonym samowolnie wybudowanego obiektu, powinien przedłożyć niezbędne dowody na okoliczność upływu okresu, o którym mowa w art. 49f ust. 1 p.b. Obowiązek wykazania, iż od dnia zakończenia samowolnie prowadzonej budowy upłynęło co najmniej 20 lat ciąży na wnioskodawcy. Ustawodawca w odniesieniu do samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części używa określenia "zakończenie budowy" w rozumieniu technicznego zakończenia robót budowlanych, czyli doprowadzenia ich do takiego stanu, w którym byłby możliwy końcowy odbiór robót gdyby powyższy odbiór został dokonany.
[...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do opisywanej samowolnej rozbudowy z uwagi na okoliczność, iż zakończenie budowy w/w wiatrołapu nie nastąpiło w okresie 20 lat licząc od daty złożenia wniosku o legalizację. Stanowisko takie wynika wprost z oświadczenia D.B., złożonego do protokołu oględzin przeprowadzonych z dnia [...] r. Z treści tego oświadczenia wnika wprost, że konstrukcja drewniana dobudowana w [...] r. do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie posiadała ścian oraz dachu, zatem należałoby ją postrzegać jako wiatę albo też budowlę bardzo zbliżoną do wiaty (z uwagi na brak części określonej jako "dach"). W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, t .5, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, s. 80). Do podstawowych cech wiaty należy zaliczyć wsparcie danego obiektu na słupach stanowiących jego podstawowy element konstrukcyjny (nośny). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, iż wiata nie może być zaliczona ani do obiektów małej architektury ani do tymczasowych obiektów budowlanych. Skoro zatem wiata nie jest obiektem małej architektury ani tymczasowym obiektem budowlanym i nie ulega wątpliwości, że nie jest również budynkiem, to należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 p.b. Ustawa ta nie stawia przy tym wymogu trwałego związania budowli z gruntem. Natomiast przedstawiony przez D.B. stan rozpatrywanego obiektu wynikający z robót w postaci wykonania dachu oraz ścian wraz z otworami okiennymi i drzwiowymi z określonym przez nią okresem ich realizacji w kontekście całości przedsięwzięcia – [...] lat przed datą oględzin, czyli w [...] r., jednoznacznie wskazuje, że dobudowa zmieniła swój techniczny charakter z wiaty (czyli budowli nie będącej budynkiem) na część budynku w postaci ganku, który poprzez wykonanie wskazanych elementów spełnił definicję budynku z art. 3 pkt 2 p.b. Okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy, albowiem dopiero wraz z wykonaniem w omawianym przypadku dachu i ścian wraz z otworami okiennymi i drzwiowymi można mówić o zakończeniu budowy przedmiotowego wiatrołapu w rozumieniu technicznego zakończenia robót budowlanych, czyli doprowadzenia ich do takiego stanu, w którym byłby możliwy końcowy "odbiór" robót, gdyby powyższy odbiór został dokonany formalnie poprzez braku sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego do zawiadomienia o zakończeniu budowy albo też decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W żadnym razie zaś budowa ta nie została zakończona wraz z wykonaniem samej tylko konstrukcji drewnianej w [...] r., co argumentowano w odwołaniu. Bez wątpienia wskazany przez D.B. okres zakończenia budowy wiatrołapu, to jest [...] r. – licząc jako 15 lat od przeprowadzenia oględzin, nie mieści się w minimalnym okresie 20 lat ustanowionym jako podstawowy warunek do wszczęcia legalizacji uproszczonej. Ustawodawca wprowadzając uproszczone postępowanie legalizacyjne przyjął, że skoro obiekt (lub jego część) funkcjonował w określonej formie techniczno-użytkowej przez znaczny okres, czyli co najmniej 20 lat, to postępowanie doprowadzające obiekt (lub jego część) do stanu zgodnego z prawem można ograniczyć tylko do oceny prawa do dysponowania nieruchomością i zweryfikowania stanu technicznego budynku. Natomiast okres faktycznego zakończenia budowy przedmiotowego wiatrołapu pokrywa się z ustaleniami PINB zawartymi w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., a także w protokole oględzin z dnia [...] r. W tym zakresie zapisano m.in. w protokołach z w/w czynności dowodowych, że dobudowa powstała około 15 lat temu o czym świadczą zastosowane materiały, w tym naświetla okienne i stolarka drzwiowa z ofoliowanym progiem, przy czym inwestor nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na rozbudowę budynku o wiatrołap. Z kolei D.B., która złożyła wniosek o legalizację uproszczoną przedmiotowego wiatrołapu, nie przedstawiła żadnego wiarygodnego dowodu potwierdzającego, że budowa wiatrołapu rzeczywiście została zakończona 20 lat przed złożeniem wniosku o legalizację uproszczoną.
W zaistniałej sytuacji PINB w [...] winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne dotyczące samowolnej budowy przedmiotowego wiatrołapu w trybie przepisów art.48 - 49e p.b.
Na powyższą decyzję [...]WINB M.B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego – art. 49f p.b. przez nieprawidłowe uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, mimo że zostały spełnione przesłanki do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a nadto wskazuje przedwczesność rozpoznania wniosku skarżącej w ogóle z racji takiej redakcji przepisu, która warunkuje złożenie wniosku lokalizacyjnego od uprzedniego postanowienia PINB;
2) przepisów postępowania – art. 105 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i celowe jest jego umorzenie, podczas gdy zaistniały przesłanki do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a nadto pomimo merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej, wydanie jedynie formalnej decyzji odmawiającej skarżącej prawa do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w obranej przez nią formie.
Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając skargę podniosła m.in., iż wiatrołap został dobudowany w [...] r., co świadczy o spełnieniu przesłanki z art. 49f p.b. PINB skupił się na weryfikacji elementów budowlanych, arbitralnie przypisując ich produkcję konkretnej dacie, umożliwiającej identyfikację powstania danej części budowli, podczas gdy stwierdzenia takie wymagają wiedzy specjalistycznej, a co najmniej poparcia tych ustaleń, jakimikolwiek katalogami danego budulca. Nie sposób bowiem bezkrytycznie odnieść się do twierdzeń, aby przedmiotowy ganek powstał około 10-12 lat temu z tego powodu, że PINB ocenił stan eksploatacji i technologii konstrukcji, niejako przyjmując te parametry "na oko". Nie ma żadnych danych pozwalających stwierdzić z taką precyzją, by możliwe było określenie po pobieżnych oględzinach ganku, stanu jego wyeksploatowania i określenia tego stanu w przełomie 2-3 lat. Taka wiedza ma charakter specjalistyczny i ewentualnie biegły z dziedziny budownictwa jest w stanie dokonać tak miarodajnej analizy. W zakresie jednak stanowiska organu, jakoby skarżąca nie wykazała w jakiej dacie powstał wiatrołap oraz wskazania, że skarżąca określiła datę powstania wiatrołapu na 15 lat temu, jawi się jako bezpodstawne. Nawet w odwołaniu skarżąca wskazała, że wiatrołap powstał w [...] r. Ponadto strona w toku postępowania przedłożyła zdjęcia na wykazanie faktu daty powstania wiatrołapu oraz zeznania w tym zakresie zrelacjonowali świadkowie, którzy potwierdzili datę powstania wiatrołapu w [...] r. Zatem stanowisko organu w tym zakresie uznające, że wiatrołap powstał mniej niż 20 lat temu, a skarżąca nie wykazała daty jego powstania, jawi się jako niezasadne i sprzeczne z przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Ewentualny brak okien czy też inne wykończenie ścian, które z biegiem lat wymagały renowacji i prac remontowych, nie pozbawia wiatrołapu daty jego powstania w [...] r.
Jeżeli w niniejszej sprawie miałyby zastosowanie art. 48 – 49e p.b., to koniecznym byłoby spełnienie wymogów z art. 48 p.b., jakim jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy przez organ nadzoru budowlanego, co umożliwiłoby wszczęcie zwykłego postępowania legalizacyjnego. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy umożliwiłoby prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego zwykłego. Aczkolwiek brak postanowienia oraz możliwości drogi odwoławczej, a tym samym złożenia wniosku o legalizację budowy uniemożliwiło przeprowadzenie zwykłego postępowania legalizacyjnego.
W niniejszej sprawie zostały wyczerpane przesłanki z art. 49f p.b. Konieczną przesłanką do spełnienia jest również okres 20 lat od zakończenia budowy. Z przeprowadzonego postępowania, które zostało umorzone w niniejszej sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że od momentu zakończenia budowy wiatrołapu (w [...] r.) upłynęło 20 lat. Organy w sposób nieprawidłowy dokonały wykładni art. 105 k.p.a. uznając, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 49f p.b. Zatem niezasadnym jest uznanie o braku podstaw prawnych i faktycznych do jej merytorycznego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, natomiast skarżąca oraz pozostałe strony postępowania w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie rozbudowy o wiatrołap budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] zostało wszczęte dnia [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 49f p.b. Przepis ten wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 p.b. W myśl art. 49f ust. 1, w wersji obowiązujacej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Z kolei zgodnie z art. 49f ust. 5 p.b. nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zakończenie budowy opisywanego wiatrołapu nastąpiło w okresie późniejszym aniżeli 20 lat przed datą złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu. Przede wszystkim okoliczność taka wynika z oświadczenia D.B. (która wniosła o uproszczoną legalizację wiatrołapu) złożonego do protokołu oględzin przeprowadzonych dnia [...]r. W myśl tego oświadczenia ganek o konstrukcji drewnianej został wybudowany ok. [...] r., przy czym nie był zadaszony, nie było ścian, zaś na granicy działek [...] i [...] stało drewniane ogrodzenie, posadzka była wylana w [...] r., brak było okien i drzwi. Obiekt – ganek, tj. dach oraz ściany wraz z otworami okiennymi i drzwiowymi powstał ok. 15 lat temu. Również przedłożona przez wnioskodawczynię dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż w [...] r. w miejscu obecnie istniejącego wiatrołapu widoczna jest wiata, natomiast na zdjęciu z ok. [...] r. widoczny jest już fragment wiatrołapu z oknami i drzwiami.
Za prawidłowe i nie naruszające reguł postępowania dowodowego należy uznać ustalenie organu, iż jak wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, konstrukcja drewniana dobudowana w [...] r. do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie posiadała ścian. W tej sytuacji obiekt ten posiadał cechy wiaty bądź też budowli bardzo zbliżonej do wiaty. Do cech tych należy zaliczyć wsparcie obiektu na słupach stanowiących jego podstawowy element konstrukcyjny (nośny). Wiata składająca się z fundamentów oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian, nie może zostać zaliczona ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r., IV SA 1020/98, LEX nr 77637). Skoro wiata nie jest obiektem małej architektury, tymczasowym obiektem budowlanym ani budynkiem, należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 p.b. (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 12 października 2010 r., II SA/Ol 783/10, w Krakowie z 8 listopada 2010 r., II SA/Kr 973/10, WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2013 r., II SA/Gd 175/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast stan przedmiotowego obiektu wynikający z wykonania dachu oraz ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi z określonym przez D.B. okresem ich realizacji – 15 lat przed datą oględzin, tzn. w [...] r., wskazuje, że na skutek tych robót obiekt zmienił swói techniczny charakter z wiaty (czyli budowli nie będącej budynkiem) na część budynku w postaci ganku. Należy się również zgodzić z organem, że okoliczność ta jest o tyle istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, iż dopiero wraz z wykonaniem dachu i ścian wraz z otworami okiennymi i drzwiowymi można mówić o zakończeniu budowy przedmiotowego wiatrołapu w rozumieniu technicznego zakończenia robót budowlanych, tzn. doprowadzenia ich do takiego stanu, w którym byłby możliwy końcowy "odbiór" robót, o ile odbiór taki zostałby formalnie dokonany poprzez brak sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy albo decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż zakończenie budowy następuje w momencie zakończenia prac budowlanych. Chodzi zatem o stan faktyczny, w którym zaprzestano prac związanych ze wznoszeniem obiektu budowlanego. Niewątpliwie okoliczność tę należy powiązać ze spełnieniem warunków, jakie przewiduje w tym zakresie prawo budowlane. Decydujące będzie tu ustalenie, że obiekt znajduje się w takim stanie, że może zostać przeprowadzony jego odbiór i można go przekazać do normalnej eksploatacji i użytkowania (por. wyroki WSA w Szczecinie z 31 stycznia 2008 r., II SA/Sz 1089/07, a także WSA w Warszawie z 21 września 2016 r., III SA/Wa 2376/15). "Zakończenie budowy" jest pojęciem, którego wykładnia uzależniona jest od typu i charakteru danego obiektu budowlanego. O zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu, gdy odpowiada on warunkom, jakie prawo budowlane przewiduje wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i aby można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania" (wyrok NSA z 20 czerwca 1996 r., SA/Wr 2735/95, Prok. i Pr. 1997 Nr 6, s.49). Innymi słowy, przez budowę zakończoną w takim przypadku należy zatem rozumieć taki stan obiektu budowlanego, w którym mógłby zostać przeprowadzony odbiór techniczny tego obiektu, potwierdzający możliwość przekazania go do użytkowania (wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., II OSK 420/09).
W konsekwencji powyższego przyjąć należy, iż w rozpatrywanym przypadku obiekt, którego dotyczyło postępowanie, był budowany wieloetapowo. W szczególności jednak budowa ta nie została zakończona wraz z wykonaniem samej tylko konstrukcji drewnianej w [...] r.
Powyższą okolicznośc potwierdza także dokonana przez PINB w [...] w wyniku oględzin ocena przedmiotowego obiektu w postaci wiatrołapu. Odnosząc się w tym miejscu do zawartej w skardze argumentacji, iż stwierdzenia organu w tym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej, a co najmniej poparcia tych ustaleń jakimikolwiek katalogami danego budulca, gdyż wiedza taka ma charakter specjalistyczny i ewentualnie biegły z dziedziny budownictwa jest w stanie dokonać tak miarodajnej analizy stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego dysponują wiedzą pozwalającą na ustalenie i ocenę użytych materiałów budowlanych, zastosowanych rozwiązań technicznych, a także stanu technicznego obiektów budowlanych, przy czym te właśnie kwestie były brane pod uwagę przez organ w odniesieniu do opisywanego wiatrołapu. Jest to wiedza niezbędna do wykonywania przez organy nadzoru budowlanego swoich ustawowych zadań, wynikających m.in. z art. 81 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4, art. 81a, art. 83 p.b. O nietrafności powyższej argumentacji świadczy również fakt odczytania w toku oględzin daty produkcji naświetli okiennych użytych do rozbudowy przedmiotowego wiatrołapu – [...] r. Odnosząc się do zarzutu pobieżnego charakteru oględzin wskazać nalezy, iż zostały one przeprowadzone dwukrotnie – [...] r. oraz [...] r., zaś o ich znacznym stopniu szczegółowości świadczy zgromadzona obszerna dokumentacja zdjęciowa oraz treść sporządzonych protokołów z tych czynności.
Odnosząc się natomiast do zawartej w skardze argumentacji, w myśl której skarżąca wskazała, że wiatrołap powstał w [...] r. należy zwrócić uwagę, co już wyżej obszernie zostało omówione, iż wiaty powstałej w [...] r., nie będącej budynkiem czy obiektem małej architektury, nie można utożsamiać z obiektem stanowiącym wiatrołap – ganek, którego budowa została zakończona w latach późniejszych. Przedłożona przez stronę dokumentacja fotograficzna potwierdza właśnie ustalenia organu w tym zakresie. Z kolei zeznania świadków, wobec spójności omówionego wyżej materiału dowodowego, nie mogły skutkować odmiennymi ustaleniami w sprawie.
Uznać zatem należy, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie wymaganym do rozstrzygnięcia sprawy, z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie było podstaw do przyjęcia, iż materiał dowodowy został oceniony w sposób nieobiektywny czy noszący znamiona dowolności. Nie było również podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność daty zakończenia budowy przedmiotowego wiatrołapu. Wydane w sprawie decyzje zostały zatem wydane bez uchybienia przepisom postępowania, które miałoby wpływ na jej wynik.
Należy się również zgodzić z [...]WINB, iż co do zasady stwierdzenie braku upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy, a więc niespełnienie wynikającej z art. 49f ust. 1 p.b. przesłanki materialnoprawnej pozwalającej na wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a.
W sytuacji jednak, gdy pomimo niespełnienia tej przesłanki powyższe postępowanie zostanie wszczęte, wówczas zastosowanie znajduje art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości ma miejsce wówczas, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż z uwagi na nieziszczenie się którejkolwiek z przesłanek zastosowania art. 49f p.b. nie można mówić o istnieniu sprawy, której przedmiotem jest obiekt budowlany podlegający uproszczonej legalizacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 listopada 2021 r., II SA/Bk 692/21).
W konsekwencji zaskarżoną decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uproszczonego postępowania legalizacyjnego, należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. Jednocześnie w sprawie niniejszej powinno zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne w oparciu o treść art. 48 – 49e p.b.
Wobec powyższych okoliczności skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.