II SA/Go 247/06

II SA/Go 247/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Ireneusz Fornalik /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 marca 2006 r., działając na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy. Zarzucając uchwale naruszenie przepisu art. 64 ust. 3 ww. ustawy, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż Gmina należy do Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich, którego statut został opublikowany w Dz.Urz.Woj. z 2002 r. Nr 111, poz. 1306. Zgodnie z zapisem § 9 ust. 1 statutu Związku stanowiącego załącznik do uchwały Zgromadzenia Związku nr [...] z [...] listopada 2002 r., do zadań Związku należy eksploatacja urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz studni publicznych i zbiorczych urządzeń kanalizacji sanitarnych gwarantujących dostawę wody dla odbiorców w odpowiedniej ilości i jakości, pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzania ścieków sanitarnych od odbiorców w określonej ilości i ich oczyszczenie, stosownie do możliwości technicznych przed odprowadzeniem do odbiornika. Związek prowadzi również działalność usługowo-inwestycyjną w zakresie wyżej wymienionym. W ocenie Wojewody, skoro Gmina należy do związku międzygminnego, któremu przekazano zadania z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, to brak było podstaw prawnych do podejmowania kwestionowanej uchwały. Ponadto podniesiono, iż Zgromadzenie Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. uchwaliło regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze związku.
Sąd ustalił, iż uchwałę Rady Miejskiej nr [...] r. przedłozono organowi nadzoru w dniu [...] lutego 2006 r.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wskazując, iż urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiące majątek Gminy (sieć wodociągowa wchodząca w skład Wodociągów i Kanalizacji Miejskich) pozostają w jej odrębnym użytkowaniu i nie zostały wniesione przez nią do Związku w celu użytkowania przez Zakład Usług Wodnych. W ocenie organu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjęty uchwałą Zgromadzenia Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich, dotyczył dostarczania wody jedynie za pomocą sieci wodociągowych pozostających w użytkowaniu Zakładu Usług Wodnych. Ze względu na fakt, że wodociągi i kanalizacja miejska są użytkowane przez Spółkę Komunalną Sp. z o.o., jako zasadne uznano uchwalenie przez Radę Gminy odrębnego regulaminu dostarczania wody i doprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały rady gminy nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
W tym przypadku jeżeli organ nadzoru chce wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego.
Bezsporna pomiędzy stronami pozostaje okoliczność, iż Gmina jest członkiem Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich, do którego zadań zgodnie z § 9 ust. 1 Statutu Związku (przyjętego uchwałą Zgromadzenia Związku z dnia [...] września 1991 r. (Dz.Urz.Woj. z 2002 r., Nr 111, poz. 1306), należy eksploatacja urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz studni publicznych i zbiorczych urządzeń kanalizacji sanitarnych gwarantujących dostawę wody dla odbiorców w odpowiedniej ilości i jakości, pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzania ścieków sanitarnych od odbiorców w określonej ilości i ich oczyszczenie, stosownie do możliwości technicznych przed odprowadzeniem do odbiornika. Związek prowadzi też w wymienionym wyżej zakresie działalność usługowo-inwestycyjną.
Nie jest także kwestionowany fakt, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich ustanowiło regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze Związku.
Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy Rada Miejska posiadała kompetencję do podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy. Jako podstawę uchwały wskazano przepis art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.z.w.", zgodnie z którym rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiący akt prawa miejscowego.
Dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia niezbędne jest ustalenie zakresu kompetencji organu stanowiącego gminy należącej do związku międzygminnego, związanych z wykonywaniem zadań przekazanych temu związkowi. Zgodnie
z przepisem art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Przy czym wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących
w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu (we właściwej formie) zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku,
z dniem ogłoszenia statutu związku - art. 64 ust. 3 ww. ustawy. Oznacza to, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek (vide K. Bednarzewski w; Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod redakcją P.Chmielnickiego; Warszawa 2004; wydawnictwo Lexis-Nexis, komentarz do art. 64). Związek międzygminny posiada osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ustawy). Po myśli art. 69 ww. ustawy, organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Do zgromadzenia związku stosuje się zatem odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.
Skoro zatem Gmina dobrowolnie przystąpiła do związku międzygminnego przekazując mu całość kompetencji związanych z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku publicznoprawnego związanego z zapewnieniem członkom społeczności lokalnej m.in. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków (co potwierdził pełnomocnik Gminy na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r.), jednocześnie przekazała organom związku legitymację do podejmowania związanych
z tym aktów reglamentacyjnych i władczych.
Dodatkowo należy wskazać, iż także przepis art. 3 ust. 1 i 2 u.z.w. jednoznacznie stanowi, że w razie wspólnego wykonywania przez gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, określone w tej ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu.
W konsekwencji, w myśl cytowanych wyżej przepisów ustawowych, nie budzi wątpliwości, że jedynym organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze związku jest zgromadzenie związku. Wydawanie przedmiotowego regulaminu, określającego między innymi prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług jest czynnością z zakresu administracji publicznej, aktem prawa miejscowego – czyli przepisem powszechnie obowiązującym na terenie działania gmin tworzących Związek. Tym bardziej niedopuszczalne jest, w ocenie Sądu, wywodzenie legitymacji do jego stanowienia z prawa własności instalacji wodno-kanalizacyjnej zlokalizowanej na terenie gminy, z pominięciem przepisów rangi ustawowej.
Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w całości zgadza się
z poglądem prezentowanym w doktrynie, zgodnie z którym regulamin powinien być lokalnym, ale nadal normatywnym aktem wykonawczym do ustawy tj. ogólnie określać swoich adresatów i abstrakcyjnie wyznaczać dyrektywy powinnego postępowania identyczne dla każdego podmiotu znajdującego się w sytuacji faktycznej określonej w hipotezie normy prawnej. Dyspozycja aktu normatywnego powinna mieć zatem zastosowanie zawsze, ilekroć spełnione zostaną przesłanki określone ogólnie w jego hipotezie. Zgodnie z tak pojmowanym modelem prawodawstwa, art. 19 w związku z art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.z.w., upoważnia co do zasady radę gminy
(a w przypadku uczestnictwa w związku międzygminnym, któremu przekazano realizację tego zadania odpowiednio zgromadzenie związku) do uchwalenia regulaminu świadczenia usług odpowiednio na terenie gminy bądź związku (vide Wiesław Kisiel – Aktualne problemy orzecznictwa dotyczące zagadnień związków komunalnych (na przykładzie związku wodociągowo-kanalizacyjnego) w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005; Naczelny Sąd Administracyjny Warszawa 2005; str. 261).
Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż regulamin świadczenia usług wodno-kanalizacyjnych stanowi każdorazowo akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie danej gminy lub związku, nie może zaś stanowić regulaminu działania konkretnego przedsiębiorcy. Niedopuszczalnym byłoby bowiem różnicowanie praw i obowiązków członków danej społeczności lokalnej w zależności od podmiotu dysponującego prawem do instalacji, bądź w zależności od przedsiębiorcy świadczącego usługi na części terytorium jednostki samorządu terytorialnego. Działanie takie mogłoby stanowić naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma także fakt, że w dniu [...] grudnia 2005 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich uchwaliło regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze związku (uchwała nr [...]). Zgodnie z przepisami § 1 i § 3 ww. uchwały regulamin ten określający zasady i lokalne uwarunkowania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz wzajemne relacje pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorca usług lub innymi podmiotami, obowiązuje na obszarze działalności związku tj. na terenie gmin. W tej sytuacji pozostawanie zaskarżonego aktu normatywnego w obrocie prawnym powodowałoby także niejasność co do zakresu obowiązywania norm prawnych regulujących tożsamą materię zadań publicznoprawnych oraz naruszało zasadę niekolizyjności kompetencji różnych organów administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody
i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Rada Miejska działała z przekroczeniem swoich kompetencji prawotwórczych przekazanych ex lege zgromadzeniu Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich, w istotny sposób naruszając przepisy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 u.z.w. oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 69 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub części, albo stwierdza że została wydana z naruszeniem prawa gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie przeszkoda taka nie nastąpiła, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie wskazanych wyżej przepisów orzekła jak
w sentencji. Jednocześnie po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że uchwała ta nie podlega wykonaniu.
Organ nadzoru – Wojewoda, na mocy przepisu art. 100 ustawy
o samorządzie gminnym, korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w niniejszym postępowaniu. Wobec braku wniosku strony skarżącej o zwrot ewentualnych innych kosztów, w myśl art. 200 i 205 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie orzeczono w tym zakresie.