II SA/Go 244/24

II SA/Go 244/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 1, art. 64e, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2, art. 96a, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14 ust. 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] r. [...] S.A. z siedziba w [...] przy ul. [...] wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjno-magazynowego z budynkiem[...],[...]i [...] (obręb [...]).[...] z [...] r. znak: [...] Burmistrz [...], powołując się na art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85, art. 86e ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej jako u.u.i.ś.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.; dalej jako r.p.m.z.o.ś) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako k.p.a.) stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjno-magazynowego z budynkiem biurowo-socjalnym wraz z niezbędną infrastrukturą zlokalizowanego na działkach nr [...],[...]i [...]. Postanowił nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz wskazał warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia. Do decyzji dołączono charakterystykę przedsięwzięcia.
Od powyższej decyzji w odwołał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. (dalej RDOŚ), który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
1. art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. przez jego niezastosowanie, wskutek czego
w prowadzonym postępowaniu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera braki co do podstawy prawnej i uzasadnienia, nie zawiera informacji
o uwarunkowaniach o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
2. art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie wskutek czego nie wskazano
w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w tym stanowiskom organów biorących udział
w postępowaniu.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów RDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ
I instancji.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. i § 3 ust. 1 pkt. 54 lit. b) r.p.m.z.o.ś., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. jest wymagane dla dwóch rodzajów przedsięwzięć; mogących zawsze znacząco (§ 2 r.p.m.z.o.ś.) lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 r.p.m.z.o.ś.). Od tego, czy przedsięwzięcie zaliczone zostało przez prawodawcę do mogących zawsze znacząco lub do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zależy tryb postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie bowiem do art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga zawsze realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 r.p.m.z.o.ś.). W przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 r.p.m.z.o.ś.) ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się tylko wówczas, gdy taki obowiązek został stwierdzony
w postanowieniu wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.
W analizowanej sprawie planowane przedsięwzięcie polega na budowie zakładu produkcyjno-magazynowego z budynkiem biurowo-socjalnym wraz
z niezbędną infrastrukturą zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] i [...]
(obręb [...]). Łączna powierzchnia zabudowy tego przedsięwzięcia wynosi [...] ha. W zakładzie produkcyjnym produkowane mają być złącza i systemy styków, elementy elektrotechniczne i komponenty mechatroniczne do indywidualnych zastosowań technicznych, systemy połączeń wtykowych dla prądów zasilających sygnałowych. Do procesu produkcyjnego wykorzystywane będą rozpuszczalniki organiczne. Wyżej opisana inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b r.p.m.z.o.ś. jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach załącza się kartę informacyjną przedsięwzięcia (KIP), która - zgodnie z art. 62a ust. 1 u.u.i.ś. - powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1.
Burmistrz[...] wystąpił do RDOŚ, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS) oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej PGW) o wydanie opinii dotyczącej potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Pismem z dnia [...] r. znak [...] poinformował, że dla planowanego przedsięwzięcia należy nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskazując, że raport powinien zawierać informacje określone w art. 66 ust 1 w pkt 1 - 5, 6 (z wyłączeniem oddziaływania transgranicznego) i 7 - 9 , 11 - 20 u.u.i.ś. W ocenie powyższego organu opiniującego sporządzenie raportu jest konieczne z uwagi na usytuowanie działek na których ma być zrealizowana planowana inwestycja w odległości 100 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej.
RDOŚ w piśmie z [...] znak: [...] wystąpił o uzupełnienie KIP o następujące elementy:
1. Przedstawienie jednoznacznego bilansu całego terenu planowanego przedsięwzięcia, ponieważ w KIP wskazano zestawienie powierzchni tylko dla działki [...], a inwestycja będzie realizowana także na działkach nr [...]i [...].
2. Wskazanie powierzchni parkingów, a także długości planowanych dróg.
3. Szczegółowe wyjaśnienie na czym polega proces produkcyjny w zakładzie ze wskazaniem czasu pracy.
4. Wyjaśnienie czy do procesu drukowania wykorzystywane będą rozpuszczalniki organiczne, jeżeli tak, o wskazanie ich ilości.
5. Opisanie zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem działek nr [...]
i [...].
6. Jednoznaczne wskazanie zaplanowanego rozwiązania chroniącego środowisko.
7. Przedstawienie danych o rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzonych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko.
RDOŚ w kolejnym piśmie z dnia [...] r. znak: w [...]- po zapoznaniu się z przekazanym uzupełnieniem - wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien być zgodny z art. 66 u.u.i.ś.
Natomiast PGW w opinii z [...] r. znak [...] wskazało, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podkreślając na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyszczególnionych w piśmie zaleceń.
Pismem z dnia [...] r. znak [...] Burmistrz [...], po otrzymaniu wyjaśnień i uzupełnienia KIP w zakresie żądanym przez RDOŚ ponownie wystąpił do PPIS i PGW o wydanie opinii dotyczącej potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na to pismo powyższe organy podtrzymały dotychczasowe swoje stanowisko.
W dniu [...] r. do Burmistrza [...] wpłynęła "Analiza rozprzestrzeniania hałasu emitowanego do środowiska" sporządzona przez Biuro Ekspertyz [...] w [...] z [...] r. oraz opinia prawna dr. hab. M. K. w sprawie zgodności z prawem odstąpienia przez Burmistrza [...] od wydania postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla opisanego powyżej przedsięwzięcia.
W opinii przytoczono obszerne orzecznictwo sądowo administracyjne,
z którego wynika, że organ orzekający w sprawie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może odstąpić od nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nawet w przypadku rozbieżnych stanowisk organów opiniujących, ponieważ opinie te są niewiążące. Opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie
w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W sytuacji wyrażenia sprzecznych opinii przez organy współdziałające, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej zgodnie z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. może przychylić się do stanowiska jednego z tych organów lub je odrzucić. W związku
z powyższym zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia organ wydający rozstrzygnięcie kończące ten etap postępowania powinien wskazać - zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierował się przy wydawaniu decyzji.
W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie podjęte przez Burmistrza [...] było przedwczesne i zapadło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 106, art. 107 § 3), a także
z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy u.u.i.ś., który stanowi że uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., powinno zawierać w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwarunkowaniach, informacje o których mowa w art. 63 ust 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zdaniem Kolegium w analizowanej decyzji brak jest takiego uzasadnienia. Organ I instancji nie odniósł się bowiem w ogóle do stanowisk organów opiniujących tj. RDOŚ i PPIS oraz nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnia zaleceń tych organów. Pominął również kwestię oceny uciążliwości planowanej inwestycji w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] dla obszaru położonego w [...] obrębie [...] przy ul. [...] obejmującego działki nr [...],[...]i [...], na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją. Burmistrz ograniczył się do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu, ponieważ będzie zlokalizowane na obszarze oznaczonym symbolem P, U-2 - teren przeznaczony pod obiekty produkcyjne z dopuszczeniem funkcji usługowej - działka nr [...] i na obszarze oznaczonym symbolem KS - teren parkingu - działki nr [...] i [...], natomiast pominął kwestie uciążliwości inwestycji (hałas, emisje substancji szkodliwych w tym związków organicznych, gospodarowanie odpadami poprodukcyjnymi), na co zwrócił uwagę w swoim stanowisku PPIS. Inwestycja jest od oddalana od terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej o [...] m od strony południowej. Organ I instancji nie uzasadnił również z jakich przyczyn nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W konsekwencji powyższych wywodów Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem " § 10, § 77, § 79a i § 80 i art. 107 § 3 k.p.a.", tj. bez należytego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, co miało istotny na wynik sprawy. Stąd decyzja podlegała uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z koniecznością ponownego rozpoznania sprawy organ nie uwzględnił wniosku o mediację.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz [...] powinien ponownie przenalizować materiał dowodowy sprawy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszej decyzji i poddać należytej ocenie zgromadzone opinie i inne dowody, a następnie rozstrzygnąć autonomicznie w przedmiocie ewentualnej potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przedstawić uzasadnienie spełniające wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wniosła - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej strona, strona wnosząca sprzeciw).
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:
1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Burmistrza w całości
i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego, iż brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, ponieważ niniejsza sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający i umożliwiający jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy;
2) naruszenie art. 96 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku
o przeprowadzenie w niniejszej sprawie mediacji, pomimo że jej przeprowadzenie było możliwe i pozwoliłoby na wydanie decyzji merytorycznej, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz sprzeciw zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Kolegium w piśmie przekazującym sprzeciw, wniosło o jego oddalenie oraz podtrzymało w całości stanowisko i ocenę prawną zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por.
A. Kabat, P.p.s.a., Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61).
Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ
II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji,
o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit.,t. 3 do art. 64e).
Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego
w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14). Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy,
a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek
o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego
w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego
w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione
(§ 4).
Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 433/22). Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że brak było podstaw do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie wskazując wprost na potrzebę jego uzupełnienia, wskazując jedynie na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegające niespełnianiu wymogów art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., nieodniesienie się do stanowisk organów opiniujących tj. RDOŚ i PPIS oraz niedokonanie oceny uciążliwości planowanej inwestycji w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku umotywowania rygoru natychmiastowej wykonalności. Rzeczywiście uzasadnienie organu (poza ostatnią kwestią, która wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, została szczegółowo umotywowana) nie spełnia wymogów wynikających z powołanego art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Jak już wyżej zwrócono uwagę, samo jednak naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a., dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 1 , II SA/Rz 581/21).
W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał wskazanych okoliczności
w kontrolowanej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało
z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).
Trzeba przypomnieć, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 13 września 2019 r., I GSK 1510/19, wyrok WSA w Kielcach z 11 grudnia 2019 r., II SA/Ke 889/19, wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2022 r., II SA/Po 477/21). Dostrzec bowiem należy, że czym innym "jest niewyjaśnienie zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia", a czym innym "ujawnienie powodów podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji" (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2024 r., IV SA/Wa 1084/24). Stąd braki czy też lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji nie stanowi podstawy podjęcia rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a.
Nie jest zasadny natomiast zarzut "naruszenia art. 96 k.p.a." (prawidłowo powinien być powołany art. 96a k.p.a.). Przypomnieć bowiem należy, że przepisy stwarzają jedynie możliwość przeprowadzenia mediacji, ale nie nakładają na organ takiego obowiązku. Przy czym taka możliwość istnieje wówczas, kiedy pozwala na to charakter sprawy. Nieskorzystanie więc przez organ z takiej możliwości nie może być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 2 grudnia 2020 r., II OSK 2461/18). Tym bardziej nieskorzystanie z tej instytucji nie może w sposób pośredni stanowić przejawu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że decyzja
w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań stanowi przejaw decyzji, w których możliwość zastosowania mediacji jest ograniczona. Jej celem nie jest bowiem "negocjowanie" z organem jakiego rodzaju inwestycja jest dopuszczalna, lecz ustalenie, czy przedsięwzięcie, określone we wniosku, jest możliwe z punktu widzenia dokonanej oceny oddziaływania na środowisko. W tego typu postępowaniach organ jest związany wnioskiem strony, która na każdym etapie postępowania, aż do wydania decyzji administracyjnej, może go modyfikować. Jest to jednak uprawnienie strony i wynik samodzielnej decyzji, nie zaś konsekwencja mediacji pomiędzy wnioskodawcą a organem administracji publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2023 r., II SA/Po 853/22, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, t. 4 do art. 96a).
Podsumowując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie Kolegium nie wykazało uchybień procesowych organu I instancji, które skutkowałby konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy powinien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślić jednak należy, że w kontrolowanej sprawie nie jest wykluczone wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Wymaga to jednak przeprowadzenia przez organ oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a nie jedynie wskazanie, że takiej oceny nie dokonał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , a następnie stwierdzenie, czy konieczne jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), na które składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.