II SA/Go 243/19

II SA/Go 243/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jarosław Piątek
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 626/20 - Wyrok NSA z 2023-03-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 94 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i  art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.K. i M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J.K. i M.K. kwotę 600 (sześćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i ust. 7, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej jako p.b.), art. 104 k.p.a. nakazał inwestorom – J. i M.K. doprowadzić do stanu poprzedniego spocznik klatki schodowej na ostatniej kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], przebudowany w warunkach samowoli budowlanej, poprzez:
- zdemontowanie ścianki z pustaków szklanych oraz ścianki gipsowo-kartonowej na stelażu drewnianym z osadzoną w niej stolarką drzwiową,
- odtworzenie balustrady nad biegiem schodów w miejscu zdemontowanej ścianki z pustaków szklanych - w celu zabezpieczenia odsłoniętej przestrzeni. Balustrada ta winna stanowić także miejsce oparcia (usztywnienia) istniejącej balustrady przy schodach. Parametry odtworzonej balustrady winny spełniać wymagania, wynikające z § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej jako rozporządzenie).
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. przeprowadzono oględziny w przedmiotowym budynku mieszkalnym, w trakcie których ustalono, że na spoczniku [...] (ostatniej) kondygnacji wykonano ściankę działową z pustaków szklanych wraz z osadzeniem w niej stolarki drzwiowej. Roboty zrealizowano w 1999 roku. Nie zostały one poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ich inwestorami byli J. i M.K. W toku postępowania współwłaściciele nieruchomości – C. M. i P.W., złożyli oświadczenie z dnia [...] lipca 2011 r. o braku ich zgody na zajęcie części wspólnych przedmiotową ścianką. Oświadczenie o braku zgody na zalegalizowanie inwestycji (pismo z dnia [...] lipca 2011 r.) złożyła także Z.M. - również posiadająca udziały w przedmiotowej nieruchomości.
W wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. PINB nakazał inwestorom demontaż drzwi usytuowanych na ostatniej kondygnacji budynku, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) uchylił decyzją z dnia [...] września 2011 r., zalecając uzupełnienie materiału dowodowego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] lutego 2012 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek demontażu ścianki z płyt gipsowo-kartonowych na stelażu wraz z osadzonymi w niej drzwiami i ta decyzja została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. z uwagi na pominięcie przez organ I instancji kwestii spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki przedmiotowej ścianki wraz z osadzonymi w niej drzwiami. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] września 2013 r. Na skutek skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., II SA/Go 1007/13, Sąd uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia na potrzebę rozważenia możliwości doprowadzenia do zgodności z zastosowaniem § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia dotyczącego m.in. przebudowy budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 i umożliwienie stronie przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w tym przepisie i wykonanie robót stosownie do jej wskazań.
Organ ustalił, że cały budynek posiada powierzchnię użytkową 564 m2. W związku z tym inwestorzy na wezwanie PINB złożyli wymaganą ekspertyzę (z [...] września 2015 r.), w której opisano szczegółowo konstrukcję całej ścianki, dokonano analizy statycznej – z wynikiem pozytywnym, stwierdzono brak zagrożenia odnośnie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia i opracowano wytyczne dotyczące rozwiązań zastępczych (wykonanie nowego oświetlenia awaryjnego na drogach ewakuacyjnych, wyposażenie w sprzęt gaśniczy, wymiana instalacji elektrycznej), mających na celu dostosowanie całego budynku do zgodności z aktualnymi przepisami techniczno-budowlanymi. Ekspertyza ta została uzupełniona w październiku 2015 r. W oparciu o dostarczone ekspertyzy PINB wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nakładając w niej obowiązek wykonania określonych w ekspertyzie robót. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. WINB uchylił decyzję PINB, wskazując, że w dotychczasowym postępowaniu pominięto kwestię prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB wydał decyzję z dnia [...] września 2016 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowej ścianki wraz z osadzonymi w niej drzwiami, która została uchylona decyzją WINB z [...] listopada 2016 r. Organ odwoławczy wskazał w niej na potrzebę uzyskania stanowiska Konserwatora Zabytków - z uwagi na wpisanie budynku do rejestru zabytków i zaktualizowania kręgu stron postępowania. Ponadto stwierdzono, iż niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy inwestorzy posiadali zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli na realizację robót oraz czy taka zgoda jest wiążąca dla ich następców prawnych.
We wskazanej na wstępie decyzji, wydanej przez PINB po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ ustalił, iż ścianka na spoczniku ostatniej kondygnacji budynku została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Pod względem wymagań konserwatorskich roboty te nie budzą zastrzeżeń (stanowisko MKZ). Organ wyjaśnił, iż w celu spełnienia wymagań techniczno-budowlanych niezbędne byłoby dokonanie "wymiany" ścianki z pustaków szklanych, co oznaczałoby całkowitą rozbiórkę istniejącej konstrukcji, a następnie wykonanie nowej ścianki z materiałów o odpowiednich parametrach. PINB wskazał, iż w postępowaniu naprawczym oprócz oceny prawidłowości wykonania robót pod względem technicznym weryfikuje się także inwestycję pod kątem posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowane. Przy czym ustalenie, iż inwestor nie posiada takiego prawa jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ podkreślił, iż w takiej sytuacji to na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania się takim prawem przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na jego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. W tym zakresie PINB wskazał, iż dołączone do akt sprawy oświadczenie (zgoda) z [...] sierpnia 2011 r. zostało podpisane jedynie przez część ówczesnych współwłaścicieli, co oznacza, iż inwestorzy nie dysponowali w dacie realizacji prac zgodą wszystkich pozostałych właścicieli, dodając, iż zgody takiej nie posiadają także obecnie.
Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził, że legalizacja robót w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa z uwagi na brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a inwestycja obejmuje części wspólne budynku.
Od powyższej decyzji J. i M.K. wnieśli odwołanie, podnosząc, iż nałożony na ich nakaz jest nieaktualny, gdyż w czerwcu 2016 r. zrealizowany został przez nich nakaz wynikający z decyzji PINB z dnia [...] maja 2016 r. obejmujący wymianę pustaków szklanych na zalecona REI 60, drzwi z certyfikatem EI 30 oraz zaimpregnowali odkryte elementy środkiem do poziomu NRO.
Na skutek rozpoznania odwołania WINB decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustalony przez PINB zakres robót, stanowiący roboty inne niż budowa obiektu, wyczerpuje pojęcie przebudowy, zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a p.b., natomiast wykonanie przebudowy bez pozwolenia na budowę wymagało podjęcia stosownych działań naprawczych przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 p.b.
WINB wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie istnieje przeszkoda prawna w legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych, wskazując, iż wykonanie objętych postępowaniem robót budowlanych nastąpiło na nieruchomości stanowiącej współwłasność, bez zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli, wobec czego należało uznać, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, iż co prawda inwestorzy złożyli do organu pismo z [...] sierpnia 2011r. stanowiące zgodę na wykonanie przedmiotowej ścianki, jednakże nie zostało ono podpisane przez wszystkich właścicieli lokali, a jedynie przez część. Mianowicie z treści aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2016r. wynika, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] stanowi współwłasność C.W. oraz jej synów M. i P. Natomiast z odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] września 2000r. wynika, że współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku byli Z. i J.M., a na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. sygn. akt [...] spadek po J.M. nabyli wdowa — Z.M. oraz syn B.M. W dacie zatem sporządzenia pisma z [...] sierpnia 2011 r. udziały własnościowe posiadali M.W. i P.W., którzy nie wyrazili zgody na wykonanie ścianki. Również obecnie nie wyrażają oni zgody na zalegalizowanie robót (oświadczenie z dnia [...] lipca 2011r. Brak zgody na legalizację robót został także w sposób jednoznaczny wyrażony przez B.M. w piśmie z dnia [...] stycznia 2017r., przy czym J.M. nie podpisał zgody zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011r. Tym samym zdaniem organu nie nastąpiło związanie jego następców prawnych jakąkolwiek zgodą na wykonanie przedmiotowej ścianki.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. WINB wyjaśnił, że przebudowa części budynku stanowiącego współwłasność, albo też zgoda na wykonanie określonego zakresu robót w części wspólnej, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaścicieli albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zauważył, iż z akt sprawy nie wynika, aby inwestorzy złożyli pozew do sądu powszechnego o wyrażenie zgody zastępczej w sprawie prawa do dysponowania rzeczoną nieruchomością wspólną. Zatem brak zgody wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z powyższym WINB stwierdził, że nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych przedmiotowych robót budowlanych nawet w przypadku ustalenia przez organ, że roboty te wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zostały zaakceptowane przez organ ochrony konserwatorskiej. Okoliczności wskazujące na brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane uprawniały PINB do wydania decyzji w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku z dnia 16 stycznia 2014r., w związku z czym podlegała ona wyjaśnieniu przez organ. Za okoliczność pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie WINB uznał to, że odwołujący wykonali roboty objęte decyzją PINB z dnia [...] maja 2016r., która została następnie uchylona decyzją WINB z dnia [...] czerwca 2016r. Organ odwoławczy dodał, iż bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne organu nadzoru budowlanego pozostawać musi ocena motywacji samowolnych działań inwestorów.
Na powyższą decyzję J. i M.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji, że:
- wydana została z naruszeniem art. 7 i 80 k.p.a. w zw. z art. 50 i 51 § 1 p.b. poprzez uznanie zaskarżonej decyzji jako rażąco przedwczesnej, wynikającej z nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego,
- brak jest wyczerpującego, wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez PINB, co przyczyniło się do wydania decyzji rażąco nieadekwatnej do okoliczności sprawy w warunkach przewlekłości postępowania,
- zinterpretowano wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji wadliwej w stosunku do skarżących.
Skarżący poinformowali także, iż złożony został do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o wydanie zastępczej zgody w imieniu pozostałych właścicieli części wspólnej budynku na wzniesienie przedmiotowej ściany i drzwi wejściowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i powołaną w niej argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymał on w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego wydaną w trybie postępowania naprawczego wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazującą skarżącym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa obecnie stanowisko, że właściwy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego jest uprawniony do badania, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych posiada prawo do dysponowania nieruchomością (por. np. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., II OSK 2566/14; z 31 marca 2015 r. II OSK 2079/13; z 22 sierpnia 2014 r. II OSK 490/13, ; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11). Słusznie zatem przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, po wydaniu przez Sąd wyroku z 16 stycznia 2014 r., II SA/Go 1007/13, organy nadzoru budowlanego podjęły badanie czy skarżący, którzy dokonali przebudowy nieruchomości wspólnej, mieli prawo dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Podzielając stanowisko organów o potrzebie zbadania przez organy prawa skarżących do dysponowania nieruchomością, Sąd uznał jednak, iż w okolicznościach sprawy, przedwczesne było przyjęcie przez organy, że brak wykazania przez skarżących posiadania prawa do dysponowania nieruchomością stanowi naruszenie prawa niedające się usunąć. Podkreślić w tym miejscu należy, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane tylko w takim przypadku, gdy nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć i wykonane roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Jeżeli chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to należy pamiętać, że tytuły prawne, z których prawo to wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Rzeczą organu administracji jest zatem każdorazowo rozważenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie budowlanej. W przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane wymagają co do zasady, jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu tej nieruchomości. W tzw. małych wspólnotach mieszkaniowych wymagane jest udzielenie zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków wspólnoty, a w razie braku takiej zgody zastąpić ją może orzeczenie sądu (art. 199 k.c. w zw. z art. 19 ustawy o własności lokali). W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że zakres i charakter samowolnych robót budowlanych uznanych jako przebudowa uzasadniał zakwalifikowanie ich do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a zatem wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli, ewentualnie zastąpionej orzeczeniem sądu. Jak już wskazano wyżej organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Natomiast złożenie do sądu powszechnego wniosku w trybie art. 199 k.c. niewątpliwie może stanowić zagadnienie wstępne, o jakim mowa jest w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji.
Należy w tym miejscu odwołać się do wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, iż nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2493/16). W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym należy zauważyć, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada ma możliwość nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Wobec braku zgody współwłaścicieli na przebudowę, organy administracji państwowej winny więc zobowiązać inwestora na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem wyznaczając odpowiedni termin do wystąpienia przez inwestora do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W razie wszczęcia takiego postępowania sądowego organ administracji władny jest postępowanie administracyjne zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro wydanie decyzji zależy w tym wypadku od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny (por. np. uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 801/11; wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 stycznia 2018 r. II SA/Bd 726/17).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podzielając przytoczone powyżej poglądy, stwierdza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zobowiązania skarżących na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem. Dopiero w sytuacji, gdyby skarżący z takiej możliwości nie skorzystali bądź sąd powszechny odmówiłby uwzględnienia ich wniosków, to organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Obowiązkiem organu jest zawsze doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, które pozwolą doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji, gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, można orzec nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, który jest rozwiązaniem ostatecznym. Nie można przy tym w okolicznościach sprawy przejść obojętnie nad skutkami ewentualnego wykonania wydanej przez organ decyzji doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, w sytuacji gdyby po wykonaniu decyzji wydane zostało rozstrzygnięcie sądu powszechnego zastępujące taką zgodę, a jak wynika ze skargi skarżący wystąpili do Sądu Rejonowego [...] o wydanie zastępczej zgody w imieniu pozostałych współwłaścicieli części wspólnej budynku na wzniesienie przedmiotowej ścianki i drzwi wejściowych.
Z powyższych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 100 § 1 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a..
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania, na które złożyły się uiszczona opłata od skargi oraz koszty dojazdu skarżących samochodem na rozprawę.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), w szczególności co do konieczności poprzedzenia wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązaniem inwestora na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem, a w przypadku takiego wystąpienia, rozważenia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpatrzenia przez sąd sporu między współwłaścicielami o wyrażenie zgody na dokonanie czynności.