II SA/Wr 217/11

II SA/Wr 217/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2011-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Halina Kremis
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 9,  art. 15 ust. 4,  art. 15 ust. 8,  art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Czernica z dnia 5 listopada 2010 r. nr XXXVIII/329/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gajków w zakresie § 5 ust. 5 we fragmencie: ,,w której wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z pracami ziemnymi należy poprzedzić zgłoszeniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków", § 7 ust. 8 pkt 7, § 7 ust. 9, § 18 ust. 3 pkt 1 i pkt 3, § 17 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 2U i 3U oraz załącznika graficznego w tym zakresie, § 19, § 21 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: ,,mieszkanie służbowe przeznaczone wyłącznie dla właściciela lub zarządcy terenu", § 26 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R oraz załącznika graficznego w tym zakresie, § 27 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 3ZL I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Czernica z dnia 5 listopada 2010 r. nr XXXVIII/329/2010; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 5 listopada 2010 r. Nr XXXVIII/329/2010 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr XXXVIII/356/2006 z dnia 26 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gajków, gmina Czernica, Rada Gminy Czernica uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Gajków, gmina Czernica.
W poszczególnych rozdziałach tego aktu zamieszczone zostały postanowienia dotyczące: ustaleń ogólnych (Rozdział 1), ustaleń dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2), ustaleń szczególnych dla terenów w liniach rozgraniczających (Rozdział 3).
Z treści uchwały, wynika, że jej integralną część stanowi załącznik nr 1 tj. rysunek planu w skali 1:2000.
Uchwała została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru, który w terminie określonym w art. 91 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo zakwestionowania niektórych postanowień kontrolowanego aktu.
W dniu 25 lutego 2011 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną na wstępie uchwałę w zakresie:
- § 7 ust. 5 we fragmencie: ,,w której wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z pracami ziemnymi należy poprzedzić zgłoszeniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków", § 7 ust. 8 pkt 7, § 7 ust. 9, § 18 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – zwana dalej ustawą) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.);
- § 17 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 2U i 3U oraz załącznika graficznego w tym zakresie, § 19, § 21 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: ,,mieszkanie służbowe przeznaczone wyłącznie dla właściciela lub zarządcy terenu", § 26 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R oraz załącznika graficznego w tym zakresie, § 27 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 3ZL, z powodu istotnego naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powołując się na te zarzuty Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych fragmentów uchwały Rady Gminy Czernica Nr XXXVIII/329/2010 oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Uzasadniając żądanie skargi organ nadzoru wyjaśnił m.in., że treścią § 7 ust. 5 uchwały ustalona została strefa ,,OW" obserwacji archeologicznej obejmująca cały obszar objęty planem. Zapisem tym nakazano ponadto wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z pracami ziemnymi poprzedzić zgłoszeniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W § 7 ust. 7 uchwały wymienione zostały obiekty i obszary ujęte w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Na mocy zaś § 7 ust. 8 pkt 7 uchwały Rada postanowiła, że w odniesieniu do obiektów wymienionych w ust. 7 wszelkie prace budowlane, a także zmiany funkcji obiektów należy uzgodnić z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W § 7 ust. 9 przedmiotowej uchwały dla wszystkich stanowisk archeologicznych znajdujących się na terenie objętym planem ustalono:
,,1) w obrębie stanowisk archeologicznych oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie wszelkie zamierzenia inwestycyjne wymagają przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych;
2) przed przystąpieniem do prowadzenia prac ziemnych należy zawiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków".
Na mocy § 18 uchwały określone zostały ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 5U. W § 18 ust. 3 pkt 1 zapisano, że wszelkie działania polegające na budowie, remoncie i przebudowie kościoła należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zaś w pkt 3 postanowiono, że wszelkie podejmowane działania na terenie należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
W ocenie Wojewody Dolnośląskiego wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie.
Powyższe upoważnienie nie obejmuje, możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością zgłaszania, zawiadamiania, czy uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę. Rada Gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała Rady Gminy.
W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy, z jednej strony, na organ administracji publicznej w zakresie wydawania pozwoleń odnośnie podejmowanych działań przy zabytku. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony, brak również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia, związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze obserwacji archeologicznej, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nadto należy zauważyć, że formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków, jest zgodnie z art. 36 ustawy pozwolenie, a nie uzgodnienie. Tym bardziej zaś brak podstaw do wprowadzania obowiązku zgłaszania czy zawiadamiania konserwatora o zamiarze przystąpienia do robót (prac ziemnych).
Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała Rady Gminy. Należy jeszcze podkreślić, że ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestrów. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie. Rada Gminy wprowadzając taki obowiązek również w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach strefy obserwacji archeologicznej przekroczyła zatem swoją kompetencję.
Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący.
Odnośnie zapisu § 7 ust. 9 pkt 1 uchwały trzeba jeszcze wskazać, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wedle art. 31 ust. 1a pkt 2) tejże ustawy, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzać może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Z powyższego wynika, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zmieszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków.
W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda Dolnośląski podał, że w jego ocenie przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały – poprzez naruszenie zasady zgodności postanowień planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wyjaśnił jednocześnie, że w §17 uchwały zostało określone przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami od 2U do 4U – podstawowe – zabudowa usługowa, uzupełniające – towarzysząca usługom zabudowa mieszkaniowa dla właścicieli terenu, zieleń urządzona. W studium tymczasem teren ten oznaczono jako 5.2M – tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej, głównie zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej o zbliżonym do zabudowy jednorodzinnej charakterze z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej i usług niekomercyjnych. Tym samym zmienione zostało wiodące przeznaczenie dla tego terenu z charakteru mieszkaniowego na usługowy.
Natomiast w § 19 uchwały Rada Gminy Czernica wprowadziła ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 6U, dla którego przewidziano przeznaczenie podstawowe – usługi handlu detalicznego lub hurtowego związane z artykułami i usługami cmentarnymi, a przeznaczenie uzupełaniające dla tego terenu to zieleń urządzona i parkingi. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernica obszar ten oznaczony jest symbolem 5.1MU – tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej oraz związanej z nieuciążliwą działalnością gospodarczą oraz zieleń. Plan eliminuje zatem dla tego terenu funkcję mieszkaniową.
Organ nadzoru wskazał również, że w § 21 uchwały Rada Gminy ustaliła dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1P,U, 2P,U przeznaczenie:
- podstawowe – tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej z zakresu: handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, rzemiosła, obsługi ludności lub przedsiębiorstw,
- uzupełniające – zieleń urządzona, mieszkanie służbowe przeznaczone wyłącznie dla właściciela lub zarządcy terenu.
Tymczasem w studium teren oznaczony w planie jako 1P,U leży w całości na obszarze oznaczonym symbolem 5.1P, natomiast teren oznaczony na planie jako 2P,U leży na terenie oznaczonym w studium symbolem 5.3P. Dla terenów oznaczonych symbolem P studium przewiduje przeznaczenie – tereny z przewagą skoncentrowanej aktywności gospodarczej, z wyłączeniem aktywności związanych z produkcją rolnicza i obsługą rolnictwa. Dla terenów tych w studium zapisano, że niedopuszczalne są funkcje mieszkaniowe.
Natomiast w § 26 uchwały zapisano ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami od 1R do 7R. Przeznaczenie podstawowe dla tych terenów to tereny rolnicze, natomiast przeznaczenie uzupełniające to łąki i pastwiska, zieleń nieurządzona.
Teren 1R w studium częściowo pokrywa się z terenem 5.1R, a częściowo także z terenem 5.1 ZL, dla którego studium przewiduje przeznaczenie – tereny z przewaga lasów i zalesień z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń służących, gospodarce leśnej i wędrówkom turystycznym.
Teren 2R w studium oznaczony jest jako 5.2M tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej, głównie zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej o zbliżonym do zabudowy jednorodzinnej charakterze z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej i usługi niekomercyjnych.
Tereny 3R, 4R i 5R leżą na terenie oznaczonym w studium symbolem 5.1 ZN, dla którego przewidziano przeznaczenie terenu z przewagą zieleni nieurządzonej oraz wód powierzchniowych z ograniczeniem intensywności uprawy łąk.
Teren 6R w studium oznaczony jest jako 5.2 MU – tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej oraz związanej z nieuciążliwą działalnością gospodarczą.
Ponadto Wojewoda Dolnośląski podał, że treścią § 27 przedmiotowej uchwały określono przeznaczenie terenów o symbolach od 1ZL do 4ZL – lasy, zalesienia, zadrzewienia. W studium natomiast terenowi oznaczonemu w planie jako 3ZL odpowiada 5.2 M – tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej, głównie zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej o zbliżonym do zabudowy jednorodzinnej charakterze z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej i usług niekomercyjnych.
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał też, że procedura uchwalania planu miejscowego jest ściśle wyznaczona przepisami ustawy, a naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Wyjaśnił przy tym, że uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada gminy określa polityką przestrzenną gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 8 ust. 4 powołanej poprzednio ustawy). Organ przedstawił też treść wyjaśnień, odnoszących się do powyższych zarzutów, złożonych przez Wójta Gminy Czernica w toku postępowania nadzorczego.
W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czernica wniósł o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym zarzutów niezgodności przedmiotowej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica.
Na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczyła, że podtrzymuje skargę.
W toku prowadzonych w sprawie czynności ocennych Sąd zwrócił też uwagę, że w § 13 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Czernica ustalając stawkę procentową o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowiła, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ,,MN", ,,MN, U", ,U", ,,P,U", ,,KS,U" stawka ta wynosi 15% (ust. 1), a dla pozostałych terenów 0% (ust. 2).
Ponadto w postanowieniach zawartych w: § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 19 ust. 4, § 20 ust. 4, § 22 ust. 4 Rada Gminy ustaliła ,,szczegółowe zasady i podział nieruchomości", dopuszczając w niektórych przypadkach scalanie gruntów i wtórny podział, a w § 18 ust. 4 w zakresie tych ustaleń wprowadziła zakaz podziału nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawowa zasada sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Kierując się tymi dyrektywami oraz treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, koniecznym jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Gminy Czernica z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gajków. Natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty Wojewody Dolnośląskiego dotyczą stwierdzenia nieważności § 7 we fragmencie: ,,w której wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z pracami ziemnymi należy poprzedzić zgłoszeniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów", § 7 ust. 8 pkt 7, § 7 ust. 9, § 18 ust. 3 pkt 1 i pkt 3, § 17 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 2U i 3U oraz załącznika graficznego w tym zakresie, § 19, § 21 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: ,,mieszkanie służbowe przeznaczone wyłącznie dla właściciela lub zarządcy terenu", § 26 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R oraz załącznika graficznego w tym zakresie, § 27 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 3ZL tej uchwały i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej.
Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest uchwała Rady gminy Czernica z dnia 5 listopada 2010 r. Nr XXXVIII/329/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gajków, gmina Czernica stwierdza, że w zaskarżonej uchwale przepis § 13 ust. 2, określający stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów objętych ustaleniami planu z wyjątkiem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ,,MN", ,,MN,U", ,,U", ,,P,U", ,,P", ,,KS,U", dla których przyjęto stawkę 15% w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych umożliwiających określenie stawki procentowej na podstawie której ustala się opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy w wysokości 0%.
Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym podkreślić należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być tak rozumiany, iż wymienione w nim ustalenia - także w pkt 12 należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy. Z przepisu tego wynika bowiem zasada sporządzania planu miejscowego, polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których ustalenia mogą dotyczyć. Z tego wynika, że nie można nie określić stawek renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10). Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił jednolite orzecznictwo tut. sądu w tym zakresie. Inaczej mówiąc, tylko w sytuacji wyjątkowej, ewentualnego zaistnienia/wykazania okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niespornych i niewątpliwych, a odnoszących się do terenu objętego planem, z powodu których nie określono stawek renty planistycznej, nie będziemy mieć do czynienia z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z dokumentacji planistycznej kontrolowanej uchwały nie wynikają natomiast jakiekolwiek okoliczności z powodu wystąpienia których określono w § 13 ust. 2 uchwały stawkę renty planistycznej w wysokości 0%, jak również brak jest okoliczności, które wzięte z urzędu pod uwagę dawałyby możliwość odstąpienia od określania stawki renty planistycznej. Reasumując, co do zasady prawidłowa wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale > 0 % i <= 30 %, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem (grunty pod wodami płynącymi, stojącymi).
Przedstawione stanowisko koresponduje z jedną z podstawowych zasad wyrażonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującą, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejście uchwały w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą zostać określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Przesądzenie przez ustawodawcę istnienia obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5 wyd. Warszawa 2009, s. 159 i 285). Zastosowanie bowiem stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej jeszcze ujmując problem, zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej takiej renty w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie/naliczenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykluczona jest zatem również stawka w wysokości 0%, gdy taka opłata może być ustalona (tak też NSA m.in. w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II OSK 703/06 ).
W tym miejscu w pełni zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 607/07, gdzie podkreślono, że ustalony w powyższy sposób przedział stawek procentowych normowany jest w akcie generalnym- akcie stanowienia prawa miejscowego dla wszystkich terenów objętych planem. Nadto, jak wskazuje się m.in. w kolejnym wyroku tut. Sądu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07 funkcjonalna wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej, a nie kwotowej, wskazuje na to, że zastosowana konstrukcja ma na celu proporcjonalne obciążenie wszystkich podmiotów uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego, czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej. Wykładnia taka nie może więc w żadnym razie prowadzić do wniosku, że zastosowanie stawki procentowej, a nie kwotowej, miało na celu umożliwienie zaniechania poboru opłat. Określenie dla niektórych terenów renty planistycznej 0% czyni zatem bezprzedmiotowym obowiązek ustalenia w formie decyzji administracyjnej renty planistycznej w przypadku zaistnienia sytuacji wskazanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej mówiąc, gdy opłata może być ustalona, musi być ona wyższa od zera i niższa - równa 30 % (tak też WSA we Wrocławiu w wyrokach z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 292/10, z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 230/08, z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07 ).
Zauważyć także należy, że ustalenie stawki procentowej w wysokości 0% stanowi ogólne zwolnienie przysługujące pewnej grupie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości. Przyjęcie takiego rozwiązania należy uznać za sprzeczne z przepisem bezwzględnie obowiązującym - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 100/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07).
Ustalenie stawki zerowej renty planistycznej nie mieście się również w granicach administracyjnego uznania wynikającego z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przeczy bowiem woli ustawodawcy, który wprowadził rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin publicznych. teza ta na gruncie zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyrażana była w orzecznictwie wielokrotnie – por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 410/05, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 325/06, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1041/06, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05.
Niedopuszczalność ustanowienia stawki zerowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynika także z tego, że organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie posiada kompetencji do przesądzania z góry, że wartość znajdujących się na obszarze objętych planem, dla których przewidziana została stawka 0% nie wzrośnie (tak m.in. WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1462/09 oraz z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/09). Podzielając przytoczony pogląd, powinno się wskazać, że plan miejscowy nie przesądza czy i w jakim stopniu wartość danej działki wzrosła. Kwestie te, w razie ewentualnego zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, oceniane są przez orzekający w indywidualnej sprawie organ, stosownie do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu. Stwierdzenie faktu, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nastąpił wzrost wartości konkretnej nieruchomości, odbywa się więc każdorazowo w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną (tak też w powoływanym już wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 607/07). Z przedstawionych w tym miejscu powodów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tych poglądów wyrażanych w judykaturze, w których przypisuje się organowi stanowiącemu gminy kompetencję do ustalenia w bezsporny sposób, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie zaistnieją przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na przykład, gdy nieruchomość nie może być przedmiotem obrotu prawnego). W takim przypadku wskazuje się na konieczność przeprowadzenia szczególnej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materialne planistycznym, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenu, w stosunku do którego stawka zerowa została uchwalona (tak też w wyroku NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10, wyrok w NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK311/10). Jak już wyżej wskazano, organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest organem właściwym do kontrolowania i poddawania analizie tego jaki był sposób faktycznego zagospodarowania każdej spośród nieruchomości położonych na obszarze dla którego przypisano stawkę 0%. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyposaża bowiem organu stanowiącego prawo miejscowe w niezbędne w takim przypadku instrumentarium prawne. Byłoby to także sprzeczne z przyjętym rozwiązaniem ustawowym, w którym ustalenie istnienia przesłanek do wymiaru renty planistycznej nie następuje na etapie stanowienia prawa lecz jego stosowania - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby do nie dających się pogodzić z zasadami logicznego rozumowania wniosków (zakaz stosowania wykładni ad absurdum) - w szczególności z punktu widzenia ewentualnej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne orzekające co do zgodności z prawem uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Trudno bowiem wskazać w jaki sposób sąd administracyjny miałby każdorazowo poddawać analizie prawidłowości ustaleń dotyczących sposobu faktycznego zagospodarowania każdej nieruchomości objętej planem, dla której przewidziano stawkę zerową. Reasumując, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. (II OSK 545/10) nie jest dopuszczalne, aby już rada gminy w chwili uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości.
Przy czym, w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić należy, że z przedłożonej dokumentacji nie wynika również aby przed uchwaleniem zaskarżonego planu Rada Miasta skontrolowała i podała analizie sposób faktycznego zagospodarowania każdej działki położonej na obszarze z zerową stawką procentową. Z przedłożonej prognozy skutków finansowych planu nie wynika również aby rada przed podjęciem uchwały zebrała i przeanalizowała materiał pozwalający na jednoznaczne ustalenia dlaczego dla terenów wskazanych w § 13 ust. 1 uchwały ustala się stawkę w wysokości 15 %, co w konsekwencji winno oznaczać, że wartość nieruchomości wzrasta, a dla pozostałych terenów ustala stawkę w wysokości 0%.
Ponadto z dokumentacji planistycznej nie wynika aby ustalenie stawki renty planistycznej w wysokości 0% dotyczyło wyłącznie terenów, które stanowią własność albo są w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan miejscowy uchwala lub zmienia (tak też NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10).
Odnosząc się jeszcze do szerokiego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy dodać, że o ile występują rozbieżności poglądów dotyczące dopuszczalności rezygnacji z pobrania jednorazowej opłaty poprzez zastosowanie stawki zerowej lub odstąpieniem od jej pobrania, na które zwrócono wyżej uwagę, o tyle orzecznictwo to jest jednolite i nie dopuszcza określania stawki 0% "dla pozostałych terenów" (vide § 13 ust. 2 uchwały). Użyte w tym przepisie nieostre sformułowanie, odwołujące się do niezdefiniowanej w uchwale kategorii "dla pozostałych terenów" skutkować może dowolną interpretacją treści tego przepisu niezgodną z intencją samego planu, co należy uznać za niedopuszczalne.
Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 13 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Gminy Czernica zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0%. Takie uregulowanie oznacza, że dla wszystkich obszarów planu za wyjątkiem terenów ,,MN,U", ,,U", ,,P,U", ,,P", ,,KS,U", nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów.
Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozważania, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 13 stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. Pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalne było również stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 13 ust. 2 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności planu za wyjątkiem terenów, dla których przyjęto stawkę 15%. Podkreślić bowiem należy, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to dezintegracji planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części (wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08).
Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem uchwały zarzuty podnoszone przez organ nadzoru w skardze, które Sąd, co do zasady podziela.
W okolicznościach istniejących w sprawie Sąd uznał też za właściwe zwrócić uwagę, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy zobligowana jest określić w planie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie mają charakter obowiązkowego elementu merytorycznego uchwały planistycznej.
Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz.2603 z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również oparta być na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenia procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. W ślad za przedstawionym wcześniej poglądem doktryny, stwierdzić zatem można, że rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie.
Należy też zwrócić uwagę na konieczność odróżnienia instytucji scalania i podziału nieruchomości od instytucji podziału nieruchomości pomimo, że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck 2009). Procedura scalania i podziału gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu który był objęty scaleniem. Scalenie i podział prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Podział nieruchomości nie jest natomiast poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości (w rozumieniu art. 46 k.c. lub art. 4 pkt 1 u.g.n.) i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej.
Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały - zwłaszcza do treści powoływanych w uzasadnieniu wyroku przepisów - wskazuje, że określone w nich zapisy nie stanową szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 147 § 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.
PM 26.08.2011 r.