II SA/Go 237/10

II SA/Go 237/10 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2010-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Szumilas
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 956/10 - Wyrok NSA z 2011-09-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 210, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art.7 ust.1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.7, art.107 § 3 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 44 poz 269
§ 4
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI1) z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny  spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art.19 ust.2
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...].
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2009r. S.M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawcy na rok 2009 płatności w wysokości 28 243,61 zł, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 21 338,79 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) w wysokości 6 904,82 zł. Powołując się na przepis art. 107 § 4 Kpa organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, bowiem uznał, iż w całości uwzględnia ona żądanie strony.
W odwołaniu od powyższej decyzji S.M. wniósł o uwzględnienie w zakresie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) powierzchni 11,64 ha (działki nr [...]), której omyłkowo nie wpisał w części VIII wniosku jako sposobu korzystania z działek "UPO", a tylko zaznaczono na załączniku graficznym nr [...]. Wniosek uzupełniał pracownik Ośrodka Doradztwa Rolniczego, na podstawie umowy na płatną usługę doradczą na wykonanie opracowania za wynagrodzeniem z dnia [...] maja 2009r.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, 107 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 z późn.zm.) w zw. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 z 2008 r. z późn.zm.), art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 18 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 15, art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str.18 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie organu I instancji było prawidłowe. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR organ I instancji oparł się na całości zgromadzonej dokumentacji oraz zastosował w sposób właściwy przepisy prawa.
Organ odwoławczy przedstawił stan prawny, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż art. 7 ust. 4 ww. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, iż wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. W art. 18 ust. 2 ustawy określono, iż wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Złożenie wniosku po 15 maja, jednakże nie później niż do 9 czerwca 2009 r. (15 maja + 25 dni termin liczony z uwzględnieniem art. 20 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004) stosowana jest redukcja z tytułu opóźnienia w wysokości 1% kwoty płatności za każdy dzień roboczy od kwoty płatności przypadającej na faktyczną powierzchnię tych działek.
Zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. Powyższe terminy nie podlegają przywróceniu. Art. 21 ww. rozporządzenia stanowi, iż poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z przedmiotowym rozporządzeniem po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty. Należy przy tym zauważyć, iż art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ma zastosowanie do płatności uzupełniających zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (....).
Organ odwoławczy wskazał, iż S.M. na żadnym etapie postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, nie informował o przesłankach wystąpienia siły wyższej oraz sytuacji wyjątkowych określonych w art. 72 ww. rozporządzenia.
Stwierdził, iż w dniu [...] maja 2009 r. S.M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, deklarując w sekcji VIII formularza wniosku, że ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działki o numerze [...] o powierzchni 11,64 ha. W ocenie organu odwoławczego S.M. ubiegając się o przyznanie uzupełniającej płatności do powierzchni upraw jako grupę upraw winien był we wniosku wpisać UPO, gdyż za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenie producenta rolnego, a zatem co do zasady to on ponosi za nie odpowiedzialność. Jeżeli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, S.M. omyłkowo jako grupę upraw wpisał "JPO" zamiast ‘UPO", to w opinii organu na nim spoczywał ciężar złożenia zmiany do wniosku w terminie wynikającym z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, tj. do dnia 31 maja 2009 r. nie później niż do 9 czerwca 2009 r. Termin ten nie podlega przywróceniu.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wywiódł, że uznając odwołanie S.M. obejmujące uzupełniającą płatność obszarową orzekłby ponad żądanie zawarte we wniosku oraz wbrew wskazanym w niniejszej decyzji przepisom prawa, bowiem rozpoznawany wniosek nie zawierał oświadczenia o domaganiu się dopłat z tytułu UPO. Wobec powyższego odwołanie S.M. nie mogło zostać pozytywnie rozpatrzone.
Z powyższą decyzją organu odwoławczego nie zgodził się S.M. i złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na to rozstrzygniecie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn.zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.".
Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 P.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy, a zgodnie z przepisem art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W wyniku kontroli legalności przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Sąd stwierdził uchybienia przepisom prawa procesowego, które mogą wpłynąć na wynik sprawy, zatem skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Na wstępie trzeba wskazać, iż podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051) – dalej jako "ustawa", określające m.in. zasady i tryb przyznawania rolnikom jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej (art. 7 ust. 1 i 2), w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2010r., czyli przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 36, poz. 197).
Przechodząc do oceny zasadności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:
1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;
2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Powyższe oznacza m.in., że grunty muszą być utrzymane zgodnie z wymaganymi normami, a to z kolei warunkuje możliwość uzyskania płatności lub jej wysokość.
W myśl art. 7 ust. 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawnionych na trwałych użytkach zielonych; 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek producenta rolnego. Organ administracji dysponuje funduszami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej a przeznaczonymi na pomoc dla rolników, którzy mogą otrzymać konkretne kwoty dofinansowania do posiadanych gruntów rolnych, składając na określonych w ww. ustawie zasadach wniosek o przyznanie dofinansowania do objętych tym wnioskiem gruntów. Sąd podziela stanowisko organu jako dysponenta funduszy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, zgodnie z którym nie jest on uprawniony do podejmowania czynności reglamentacyjnych w przedmiotowym zakresie z urzędu, również w zakresie modyfikacji złożonego wniosku. Jednakże nie tracąc z pola widzenia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy zważyć należało, iż rozróżnienia wymaga rozpatrzenie sprawy w sposób merytoryczne wykraczający poza granice zakreślone we wniosku potencjalnego beneficjenta płatności, od obowiązku właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w tym oceny treści i zakresu wniosku producenta rolnego.
Należy pamiętać, iż u podstaw postępowania administracyjnego leży określona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) dalej jako "K.p.a." - zasada prawdy materialnej. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wiąże się to z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 kpa, gdyż wyłącznie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Niedopełnienie przez organ obowiązku rzetelnego oraz wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesnym dokonywanie subsumcji normy prawa materialnego określającej prawa lub obowiązki strony stosunku administracyjnoprawnego. Naruszenie przepisów postępowania we wskazanym powyżej zakresie może bowiem doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Nie należy przy tym zapominać, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy,
z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej,
o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wobec tego zauważyć należy, iż przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosujemy "odpowiednio", ale z zastrzeżeniem. Nie oznacza to jednak, że przepisy kpa mogą być modyfikowane, a jedynie nie stosuje się ich w przypadkach inaczej uregulowanych przepisami Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania
i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Przepis art. 77 § 1 K.p.a. został zatem zastąpiony ww. art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Analizując powyższe przepisy należy dojść do wniosku, iż zasada prawdy materialnej jest uregulowana w omawianej ustawie inaczej niż w kpa. To na stronie podnoszącej określone argumenty i powołującej się na pewne okoliczności faktyczne ciąży obowiązek zgromadzenia i przestawienia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej w sprawach z zakresu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie są natomiast zwolnione z obowiązku rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście zasad praworządności i prawdy obiektywnej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt I SA/Lu 531/09, Legalis).
Zgodnie z § 4 obowiązującego do dnia 15 marca 2010r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 44, poz. 269), w przesłanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, materiale graficznym, o którym mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16), rolnik zaznacza obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa.
Z kolei w myśl ww. art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów, oraz, w stosownych przypadkach, umiejscowienie drzew oliwnych. Państwo członkowskie może zdecydować, że wniosek o pomoc ma zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o pomoc złożonego w poprzednim roku.
W świetle obowiązujących przepisów nie budzi wątpliwości, iż załączniki graficzne do wniosków o przyznanie płatności są ich obligatoryjnym i integralnym elementem. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się "Zakres kontroli wizualnej wniosku o przyznanie płatności na 2009r." (k. 10 akt administracyjnych), z którego wynika iż podczas przyjmowania wniosku o przyznanie płatności sprawdzeniu podlegają również załączniki graficzne do wniosku. Organ ma obowiązek dostarczyć materiał graficzny, aby rolnik zaznaczył obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa, a ich wypełnienie przez wnioskodawcę jest obowiązkowe.
W rozpatrywanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż w złożonym i podpisanym przez S.M. w pkt VIII formularza wniosku zadeklarował, iż ubiega się o przyznanie płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) do powierzchni 42,09 ha (działki rolne oznaczone jako A,B,C,D,E,F,H,I,J) oraz do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 19,37 ha (działki rolne oznaczone jako F1, H1, I1, J1). W szczególności dla działki rolnej oznaczonej symbolem "C" o powierzchni 11,64 ha, położona na działkach ewidencyjnych [...], jako grupę upraw wskazano "JPO" (poz. 3 rubryki 2-5 wniosku, str. 3). Jednocześnie na dołączonym do wniosku załączniku graficznym nr 2 działki ewidencyjne nr [...] oznaczono jako działkę rolną "C/C1 żyto" z opisem "C-JPO C1-UPO żyto".
Po weryfikacji przedmiotowego wniosku organ nie stwierdził nieprawidłowości i w dniu [...] listopada 2009 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Powyższą decyzją przyznano S.M. płatności w wysokości 28 243,61 zł, z tytułu:
– jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 21 338,79 zł,
– uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) w wysokości 6 904,82 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie art. 107 § 4 Kpa odstąpił od uzasadnienia, gdyż decyzja w całości uwzględnia żądanie strony.
W ocenie Sądu powyższa rozbieżność pomiędzy treścią rubryki VIII formularza wniosku i jego załącznika nr 2 w zakresie zgłoszonej grupy upraw w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w świetle wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego, w tym postępowania w przedmiotowej sprawie obligowała organ administracji publicznej do wyjaśnienia powstałych wątpliwości co do zakresu wnioskowanej pomocy. Skoro bowiem załączniki graficzne stanowią integralną
i niezbędną część wniosku o przyznanie płatności, są podpisane, podlegają kontroli organów w zakresie zgodności i nieprawidłowości, to tak istotna rozbieżność skutkować winna co najmniej bezzwłocznym wezwaniem wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień co do rzeczywistego zakresu jego wniosku. Nie może budzić wątpliwości, iż
w praworządnym państwie należytej staranności w rozpoznawaniu indywidualnej sprawy administracyjnej obywatela należy oczekiwać i wymagać od organu administracji publicznej zarówno w sytuacji gdy organ poweźmie wątpliwości, czy obywatel nie zgłosił wniosku w zakresie przewyższającym uprawnienie przysługujące mu na podstawie obowiązujących przepisów prawa, jak i wtedy, gdy zaistnieją wątpliwości czy na skutek swego oczywistego błędu (nieścisłości), które w prosty sposób można wyjaśnić bądź skorygować, obywatel może utracić przysługujące mu uprawnienie.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, iż pomimo powyższej rozbieżności organ bez podjęcia próby jej wyjaśnienia wydał decyzję przyznając w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] jedynie płatność obszarową. W tych okolicznościach uchylenie się przez organ pierwszej instancji od uzasadnienia decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 107 § 4 K.p.a. Nie można bowiem zasadnie twierdzić, iż decyzja zgodna była w całości z żądaniem wnioskodawcy.
Nie może umknąć uwadze Sądu, iż w niniejszej sprawie skarżący
w trakcie postępowania administracyjnego wskazywał jaki jest zakres jego żądania podnosząc, że na skutek pomyłki, w formularzu wniosku zabrakło, w przeznaczonej do tego kolumnie, deklaracji 11,64 ha gruntów rolnych (działki nr [...]) do pomocy finansowej w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej, a pozostała wyłącznie deklaracja tych gruntów do pomocy finansowej w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej. W ocenie Sądu wniosek o przyznanie płatności wraz z załącznikami graficznymi musi być rozpoznawany łącznie, podobnie jak kontrola wniosku pod względem kompletności i prawidłowości.
Analiza wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2009 r. prowadzi do stwierdzenia, iż jego zamiarem było zadeklarowanie spornej działki rolnej zarówno do przyznania płatności obszarowej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej (vide załącznik nr 2), co jednak nie znalazło właściwego odzwierciedlenia w treści formularza wniosku w rubryce VIII. W sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie podjął próby wyjaśnienia powyższej istotnej dla zakresu rozstrzygnięcia wątpliwości, niezasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż uwzględnienie odwołania strony skutkowałoby orzekaniem poza zakresem wniosku. Takie stanowisko zasługiwałoby na akceptację gdyby w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnioskodawca zgłosił po raz pierwszy nowe żądanie poza zakresem pierwotnego wniosku, tj. w sytuacji gdyby wniosek (jako całość) jednoznacznie precyzował zakres żądania wnioskodawcy. Jak wyżej wskazano sytuacja taka jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiła.
Pomimo nieścisłości we wniosku o przyznanie płatności organ I Instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji, co uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny, czy organ rozpoznając sprawę w ogóle dostrzegł powyższą rozbieżność i dokonał w tym zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego, czy też bezrefleksyjnie przyjął, iż zakres żądania strony jest bezsporny (na co wskazywałoby zastosowanie art. 107 § 4 K.p.a.). Jest ważne, iż załączniki graficzne do przedmiotowego wniosku zostały złożone wraz z tym wnioskiem. Jeśli bowiem załączniki złożono by na wezwanie organu do ich nadesłania, wówczas jest zrozumiałym, w świetle przedstawionych powyżej przepisów, że organ
w przypadku niezgodności obszaru zaznaczonego we wniosku, a tym w załącznikach, nie miałby uprawnień do interpretacji co do intencji wnioskodawcy i modyfikacji wniosku. W niniejszej sprawie jednak nieścisłości pojawiły się na etapie składania wniosku,
a mimo to organy nie wezwały do udzielenie przez wnioskodawcę informacji (doprecyzowania wniosku), choć w ocenie Sądu było to konieczne do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mimo ograniczonego w kwestii zbierania materiału dowodowego zakresu działania, organy nie są pozbawione możliwości działania. Już chociażby z powoływanego przez organ odwoławczy art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.UEL. 2004, Nr 141, poz. 18) wynika (z ust. 3) obowiązek "właściwych władz" do informowania rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku. Przepis ten brzmi: jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości.
Zamiast dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ I instancji podczas kontroli stwierdza poprawność załączników graficznych (na ostatniej stronie raportu kontroli administracyjnej wniosku obszarowego – k. 14 akt adm. pracownik Agencji potwierdził poprawność załączników własnoręcznym podpisem), a organ odwoławczy stwierdza w uzasadnieniu, iż organ I instancji wydał decyzję po weryfikacji wniosku
i braku stwierdzenia nieprawidłowości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, zabrakło przekonującego odniesienia się do jasno określonego przez producenta rolnego we wniosku celu - ubieganie się o dopłatę z tytułu Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Za niewystarczające należy uznać samo cytowanie przepisów prawa oraz fragmentów złożonego wniosku, czy pouczeń dotyczących sposobu jego wypełnienia.
Z uzasadnienia rozstrzygnięć organu II instancji nie wynika, czy organy wzięły pod uwagę przy wydawaniu decyzji wszystkie argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego i mimo to uznały je za niezasadne, czy też je po prostu pominęły. W omawianym postępowaniu organy administracji publicznej nie są zwolnione z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W przedmiotowej sprawie rozbieżność pomiędzy samym wnioskiem a jego załącznikiem powoduje, iż zachodzi konieczność podjęcia niezbędnych kroków koniecznych dla właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozpatrzenie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organu winny chociażby wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia ww. nieścisłości. Co prawda jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy na Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, ale w rozpatrywanej sprawie ww. uprawnienie wnioskodawcy pozostawało bezsporne. Organy mogły w zakresie przyznanych im uprawnień wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w ww. zakresie.
Mając na uwadze powyższe stanowisko producenta rolnego oraz treść art. 107 kpa, należy wskazać organom administracji, że decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne a także wyjaśnienie podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi więc o proste i przejrzyste odtworzenie procesu decyzyjnego prowadzącego do ostatecznego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł jak również przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno także w sposób jednoznaczny wskazywać jakie są ustalenia organu prowadzącego postępowanie.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie są zgodne z ustawowym wzorcem i nie realizują modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę.
Nie wystarczy bowiem, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał dlaczego przyznał określone płatności rolne, ale koniecznym jest również wnikliwe i dokładne oraz przekonywujące wyjaśnienie dlaczego płatności w oznaczonym, jak uważa skarżący- wnioskowanym zakresie, nie przyznał. Organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie, zwłaszcza w sytuacji gdy, chociażby tylko w ocenie subiektywnej strony nieuwzględniono jej żądania w ogóle, bądź jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie uwzględniono jedynie w części. W takiej sytuacji organy powinny przekonać wnioskodawcę w uzasadnieniu swojej decyzji, że jego stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1994 roku, sygn. akt III ARN 2/94). Uzasadnienie ma więc na celu, by adresat rozstrzygnięcia uznał decyzję za słuszną
i zgodną z prawem. Sąd stoi na stanowisku, że uzasadnienie zarówno faktyczne jak
i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej.
Uzasadnienie decyzji organu II instancji (organ I instancji odstąpił całkowicie od uzasadnienia rozstrzygnięcia) jest nieprzekonywujące i odbiega w sposób istotny od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co
w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ II instancji utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji, której brak uzasadnienia z uwagi na to, jak wskazał organ I instancji, iż decyzja pokrywa się całkowicie z wnioskiem S.M., co wobec powyższych uchybień mija się z prawdą.
Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Nie jest powinnością Sądu aby wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego
w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie orzekać w sprawie, nie mając oparcia w analizie całości materiału, dokonanej przez organ administracji.
Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej winien wnikliwie rozpoznać zgromadzony materiał dowodowy. W szczególności należy poddać ocenie rzeczywistą treść żądania S.M. zawartego we wniosku z dnia [...] maja 2009 r. wraz z załącznikami w spornym zakresie (przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego co do działek ewidencyjnych nr [...]). Wobec stwierdzonych uchybień w procedurze rozpoznawania przedmiotowego wniosku, w szczególności zaniechania wyjaśnienia istotnych wątpliwości na etapie składania i oceny wniosku, a także w związku
z treścią załącznika nr 2 do wniosku oraz odwołania, organ ARiMR winien na obecnym etapie postępowania uwzględnić fakt, iż wolą skarżącego było ubieganie się spornym wnioskiem o przyznanie dla ww. działek ewidencyjnych (nr [...]), ze względu na rodzaj upraw, zarówno płatności obszarowej (JPO), jak i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), co pośrednio wynika z jego treści.
Na podstawie przepisu art. 210 w zw. z art. 200 P.p.s.a. nie orzeczono
w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, wobec braku wniosku skarżącego w tym zakresie.