II SA/Go 236/24

II SA/Go 236/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 775
art. 97 PAR 1 PKT 1 I 4 ART 145 PAR 1 PKT 4, ART 28, ART 10 PAR 1, ART 30 PAR 5, ART 49       , ART 61 PAR 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 8, art 1025 par 2. art 1027
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1550
art. 64 . art 506 art 510 par 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. (winno być [...] r.) nr [...] Burmistrz [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie - wszczęte na wniosek z dnia [...] r. złożony przez inwestora –[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ustalenie warunków zabudowy na części działki nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...] dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym T. Z..
W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz podał, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej jako k.c.). Zgodnie z treścią obowiązujących regulacji prawnych wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć osoba mająca w tym interes, (art. 1025 § 1 k.c.). Może być nią każdy, który jest zainteresowany w wywołaniu skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Jednakże, organ administracji publicznej nie jest osobą, której praw dotyczy wynik postępowania, stąd też nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić o stwierdzenie nabycia spadku.
Zażalenie na powyższe postanowienia wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako strona, strona skarżąca, skarżący, inwestor). W zażaleniu tym strona podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza:
- przepisy prawa materialnego:
a) art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. przez jego zastosowanie i zawieszenie postępowania przez zawieszenie postępowania, podczas gdy organ administracji powinien ustalić krąg spadkobierców po zmarłych właścicielach działek sąsiednich
z terenem planowanej inwestycji i dalej procedować w sprawie;
b) art. 99 k.p.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie
i niepoczynienie niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, podczas gdy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy i wydaniem warunków zabudowy, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa.
- przepisy postepowania:
a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż to strona skarżąca winna wystąpić do sadu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym właścicielu dz. o nr ew. [...]— T. Z., podczas gdy to organ administracji powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego.
b) art. 8 k.p.a. przez brak przyczynienia się przez organ administracji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować odczucie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa
i przyczynienia się do słusznego interesu społecznego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów inwestor zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego jej rozpoznania.
Organ I instancji, w dniu [...] r. przekazał Kolegium pismo Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z dnia [...] r., z którego wynika, iż nie było do tej pory przeprowadzone żadne postępowanie spadkowe po zmarłym w dniu [...] r. w [...] T. Z..
Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3 oraz art. 144 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz oświadczył, że w rozpoznawanej sprawie ziściła się przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z wniosku strony w przedmiotowej sprawie albowiem chodzi tu o następstwo prawne po zmarłej osobie fizycznej, czyli T. Z., który był współwłaścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej (tu : działki nr [...] w [...]). Jednocześnie organ wyjaśnił, że gdy śmierć jednej z osób, które powinny być stroną postępowania administracyjnego, następuje przed wszczęciem tego postępowania ( co miało miejsce w tej sprawie), to do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie zastosowanie ma przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie - jak błędnie wskazał to organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia - przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
Kolegium stwierdziło, że organ administracji publicznej ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie własności przysługującym do nieruchomości, co następuje w innym (odrębnym) postępowaniu, prowadzonym przez inny organ (sąd). Dopiero gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (w rozpoznawanej sprawie - z chwilą ustalenia spadkobierców zmarłej strony postępowania), organ administracji publicznej jest zobligowany do podjęcia zawieszonego postępowanie z urzędu lub na żądanie strony (art. 97 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek inwestora, tj. śmierć jednej ze stron tego postępowania, obligująca do zajęcia stanowiska przez inny organ lub sąd (stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej stronie), ziściła się już na etapie postępowania przed organem I instancji. Wtedy już bowiem wyszło na jaw, że osoba, na której prawa, jako właściciela, będzie oddziaływać decyzja o warunkach zabudowy wydawana na wniosek inwestora dla działki przyległej do działki należącej do zmarłego w dniu [...] r. T. Z. - a co wynika z akt sprawy
ani organowi I instancji ani organowi II instancji nie są znani spadkobiercy tej osoby (wobec zaniechania przeprowadzenia przez spadkobierców stosownego postępowania w tym zakresie), zaś w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 30 § 5 k.p.a., jak też sprawa - wobec śmierci jednej ze stron postępowania - nie stała się bezprzedmiotowa.
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zawiesił z urzędu ww. postępowanie, do czego był zobligowany w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
O konieczności zawieszenia tego postępowania administracyjnego świadczy zasadność udziału w tym postępowaniu, ustalonych odrębnie, spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, co stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Kolegium przesądza o tym dyspozycja przepisu art. 61 § 4 k.p.a., w myśl którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Konsekwencją zaś nieustalenia (i tym samym braku zawiadomienia o postępowaniu) wszystkich stron tego postępowania jak i niebrania przez te strony, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, jest zaistnienie kwalifikowanej wady w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., którą dotknięte byłoby postępowanie i wydana w nim przez tut. Kolegium decyzja.
Do obowiązków organu - wynikających z konieczności ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym także następców prawnych osoby, która zmarła przed jego wszczęciem, a która pozostaje wpisana do stosownych dokumentów urzędowych (rejestrów) jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiedniej wobec nieruchomości inwestycyjnej, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. k.p.a., przy czym jest niewątpliwe, że żaden (w tym Kolegium) organ administracji publicznej nie jest powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych (art. 2 § 1 k.p.c.). Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną ponadto notariusz - na zasadach określonych w przepisach odrębnych - sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej, tj. takiej, na której planowana jest przedmiotowa w sprawie inwestycji a zmarłego przed wszczęciem niniejszego postępowania rozstrzyga zatem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia.
Kolegium wyjaśniło, że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (z chwilą ustalenia spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości i jego następców prawnych), organ administracji publicznej jest zobligowany do podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu lub na żądanie strony (art. 97 § 2 k.p.a.).
Jednocześnie na zasadzie art. 100 § 1 k.p.a. Kolegium wezwało inwestora do wystąpienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2024 r. do właściwego sądu o ustalenie spadkobierców po zmarłym T. Z..
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w [...] z dnia [...] roku wniósł inwestor, który zarzucił mu:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż to skarżąca winna wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym właścicielu działki
o numerze ewidencyjnym [...], tj. T. Z., podczas gdy to organ administracji powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącej;
b) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. przez brak przyczynienia się przez organ administracji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować odczucie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i przyczynienia się do słusznego interesu społecznego, w szczególności przez zwrócenie się do uczestników niniejszego postępowania administracyjnego w celu ustalenia kręgu spadkobierców po wskazanym zmarłym;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przez jego bezzasadne zastosowanie
i zawieszenie postępowania, podczas gdy organ administracji powinien ustalić krąg spadkobierców po zmarłych właścicielach działek sąsiednich z terenem planowanej inwestycji i procedować dalej;
b) art. 99 k.p.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie
i niepoczynienie niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, podczas gdy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy i wydaniem warunków zabudowy w niniejszej sprawie ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa,
w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi.
Na podstawie taki sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła
o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz postanowienia organu pierwszej instancji i o zasadzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy administracji publicznej powinny w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zmierzając do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji, gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Strona przytoczyła orzeczenie WSA
w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 519/17, który wskazał: "Organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są one spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie są zainteresowani rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego".
W kontekście powyższego stanowiska strona skarżąca wskazała, że zmarły T. Z. był jedynie współwłaścicielem działki nr ewid. [...], którą to miał na własność ze swoją żoną W. Z. (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska). Nie był więc jedyną osobą widniejącą jako właściciel wymienionej działki sąsiadującej, a oba organy administracyjne uznały W. Z. za stronę i doręczały jej korespondencję w toku niniejszego postępowania. Zdaniem strony tym bardziej dziwi fakt, iż obu organom administracyjnym nie udało się ustalić spadkobierców T. Z., mimo, że dysponowały one danymi osobowymi i adresowymi żony oraz dzieci zmarłego, którzy jako współwłaściciele działki nr [...], na której planowana jest wnioskowana inwestycja są stronami prowadzonego postępowania.
Skarżąca stwierdziła, że organy rozpoznające niniejszą sprawę winny podjąć się kontynuacji obowiązku ustalenia następców prawnych poprzez ponowne pozyskanie informacji w Sądzie Rejonowym czy też sprawdzenie ewidencji aktów poświadczenia dziedziczenia. Jeśli jednak i te ustalenia nie przyniosą oczekiwanego skutku, organ powinien ustalić w urządzeniach ewidencyjnych właściwego organu osobę bądź osoby opłacające podatek od nieruchomości o nr ewid. [...], w części
w jakiej obowiązek ten tyczył się zmarłego T. Z.. W zależności od poczynionych ustaleń organ winien rozważyć dalsze działania wyjaśniające, uwzględniając, że dopiero bezskuteczne wezwanie np. małżonka zmarłej, jej dzieci lub innych osób mogących mieć konieczną wiedzę do wskazania spadkobierców umożliwia wystąpienie przez organ do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5 k.p.a.). Skarżąca podniosła, że oba organy administracyjne czynności takich nie dokonały, a obowiązek ustalenia spadkobierców zmarłego
w całości przerzuciły na stronę.
Strona podała, że śmierć właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] nastąpiła jeszcze przed wszczęciem w dniu [...] r. postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, które zainicjowane zostało wnioskiem strony skarżącej z dnia [...]roku, co prowadzi do konstatacji, że T. Z. nie stał się stroną w niniejszym postępowaniu, wiec jego śmierć nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do aspektu zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, za które uznano ustalenie spadkobierców współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o nr ewid. [...], skarżąca przywołała wyrok WSA w Szczecinie
z dnia 9 sierpnia 2018 roku, sygn. akt: II SA/Sz 646/18, w którym wskazano, że "niewątpliwe śmierć strony nie może równocześnie stanowić zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kp.a. (...) ustalenie kręgu spadkobierców przez wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez sąd lub wydanie notarialnego poświadczenia dziedziczenia przez notariusza nie stanowi zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". Ponadto sąd ten wskazał, iż "organ dopuścił się naruszenia prawa, nakładając w pkt 2 postanowienia na skarżącą spółkę obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o określenie następców prawnych po zmarłej. W ocenie Sądu, takie działanie organu było niedopuszczalne, gdyż nie znajdowało oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przedmiotowy obowiązek nie wynika z brzmienia art. 97 § 1 pkt 1 i następne k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 99 k.p.a., organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszej prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, tożsamy obowiązek spoczywa na organie w razie zawieszenia postępowania w sprawie toczącej się przed nim na wniosek, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy ".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO między innymi podało, że organ administracji publicznej nie ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony (w tym na podstawie oświadczeń potencjalnych następców prawnych), bo dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Na podstawie więc tych tylko dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie
z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; określanej dalej jako p.p.s.a.) było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy na części działki nr ewid. [...] obręb [...] gmina [...] dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym T. Z..
Podstawę prawną zawieszenia postępowania, wskazaną przez organ odwoławczy stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy
i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym czy
w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11).
Za takie zagadnienie wstępne organ administracji w kontrolowanej sprawie uznał kwestię stwierdzenia nabycia spadku po T. Z.. Ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego odpisu aktu zgonu wynika bowiem, iż wyżej wymieniony - wskazany w rejestrze gruntów, jako współwłaściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], na której przewidziana jest inwestycja objęta wnioskiem skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy - zmarł [...]r., a więc przed złożeniem tego wniosku.
Sąd podziela powyższe stanowisko organu odwoławczego.
Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Niesporne
w sprawie było, że ze względu na rodzaj inwestycji (budowa elektrowni fotowoltaicznej), jej rozmiar ( do 1 MW) oraz związane z tym uciążliwości, co najmniej właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją miały przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu, w tym również właściciele działki [...]. W związku z tym postępowanie powinno się toczyć z ich udziałem, a jeżeli któryś z nich nie żyje, to
z udziałem jego następców prawnych.
Osoba zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie może mieć bowiem przymiotu strony, gdyż jej zdolność prawna wygasa z chwilą śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według art. 8 k.c. z chwilą śmierci osoby fizycznej jej zdolność prawna wygasa. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących.
W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć, ani też prowadzić postępowania; nie można też skierować decyzji do osoby zmarłej (por. wyrok NSA
z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1603/10). Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być kwestionowanie w trybie wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998/1/s.9).
Przy czym w związku z tym, iż sprawa została wszczęta [...] r. (data wpływu wniosku) - a więc przed wejściem w życie ustawy 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 – stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, nie miał zastosowanie art. 53 ust. 1 c w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub nieuzyskania danych pozwalających na ustalenie adresu właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w sposób określony w ust. 1b, zawiadomienia dokonuje się w sposób, o którym mowa w art. 49 k.p.a.
W przypadku śmierci strony dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1577/15). Zgodnie bowiem z treścią art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych lub notariusza. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2016 r. , I OSK 1577/15; z 25 listopada 2016 r. , II OSK 458/15, z 22 czerwca 2017 r., I OSK 2933/16, M. Fras (red.), M. Habdas (red.), K.c.. Komentarz. Tom VI., WKP 2019, t. 5 do art. 1027, J. Ciszewski (red.), K.c. Komentarz, WKP 2019, t. 2 do art. 1027).
Stąd w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64; wyrok NSA z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2933/14; wyrok NSA z 18 stycznia 2013 r.,
I OSK 1531/11, wyrok NSA z 10 października 2023 r., II OSK 62/21, wyrok NSA
z 28 lutego 2024 r., II OSK 1374/21). Ustalenie następstwa prawnego po dawnych właścicielach, którzy zmarli przed wszczęciem postępowania administracyjnego ma charakter zagadnienia wstępnego, które stanowi podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA
z 26 lutego 2020 r., I OSK 2119/19, wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2504/19). Dotyczy to również sytuacji śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej
w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1645/21).
Organ nie mógł zatem – wbrew oczekiwaniom skarżącej spółki - dokonać we własnym zakresie ustaleń, kto jest następcą prawnym zmarłej osoby. Wobec tego nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi określone w art. 6, art. 8 , art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 99 k.p.a. Tym bardziej, iż z akt sprawy wynika, iż organy podjęły czynności mające na celu, czy było prowadzone postępowanie spadkowe po T. Z.. Z Sądu Rejonowego w [...] (sąd spadku) uzyskano bowiem pismo z dnia [...] r., w którym wskazano, że nie zarejestrowano takiego postępowania. To, iż bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ nie ponowił zapytania nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, jeśli się zważy, że od uzyskania wspomnianej informacji upłynęło zaledwie nieco ponad 2 miesiące, a skarżąca nie wykazała, aby wspomniane postanowienie zapadło.
Podkreślić również należy, że powszechnie dostępny pod adresem https://rejestry-notarialne.pl Rejestr Spadkowy, prowadzony zgodnie z art. 95i ustawy Prawo o notariacie, nie wykazuje, aby wydano sądowe stwierdzenie nabycie spadku albo notarialne poświadczenie dziedziczenia po T. Z..
Organy nie miały też możliwości wystąpienia do właściwego organu lub sądu
o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie
z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej,
tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego, jak to wynika z art. 506 i art. 510 § 1 k.p.c. Organ administracji publicznej nie spełnia tych wymogów, wobec czego nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2000 r. sygn. akt IV CKN 470/00, LEX nr 52484 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r., l SA/Wa 1444/2006). Nie można więc uznać, że art. 100 § 1 k.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (por.
B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 385). W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt I CKN 471/01 (OSNC z 2004 r., nr 7-8, poz. 126), przyjęto, iż art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania.
W sytuacji zaś, w której z przepisów tych nie wynika - tak jak w rozpoznawanej sprawie – legitymacja organu administracji do samodzielnego wszczęcia postępowania stanowiącego kwestię prejudycjalną, organ prowadzący postępowanie zawieszając je musi jednocześnie wezwać stronę do wystąpienia do właściwego sądu lub organu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy to uczynił, prawidłowo kierując je do skarżącej spółki, jako podmiotu inicjującego postępowanie i zainteresowanego prowadzeniem postępowania administracyjnego oraz wydaniem decyzji kończącej sprawę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2022 r, II SA/Gd 552/22). Przy czym przepis art. 100 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku zamieszczenia wezwania skierowanego do strony o wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie w sentencji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 5 marca 2008 r., I OSK 311/07).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. podkreślić należy, iż zasadnie organ odwoławczy nie uczynił tego przepisu podstawą zawieszenia postępowania, w przeciwieństwie do organu I instancji. Dotyczy on bowiem obowiązku zawieszenia postępowania w razie śmierci strony, a więc przepis ten ma zastosowanie, gdy w toku postępowania (po jego wszczęciu) następuje śmierć strony lub jednej ze stron tego postępowania. Nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy osoba uprawniona materialnoprawnie do udziału w postępowaniu zmarła przed jego zgłoszeniem do organu administracji (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., II OSK 2442/20).
Brak było również podstaw do zastosowania przepisu art. 30 § 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Przepis ten pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych (łącząc to z ewentualnym obowiązkiem organu wystąpienia
o wyznaczenie przez sąd kuratora). Możliwość określona w tym przepisie dotyczy jednak tylko sytuacji śmierci strony w toku już prowadzonego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 957/15, wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., I OSK 148/11). Skoro zaś właściciel działki nr [...] zmarł przed wszczęciem postępowania, to nie nabył on przymiotu strony postępowania, a organ nie miał podstaw do podejmowania czynności opisanych
w tym przepisie, w szczególności wystąpienia do sądu o wyznaczenie kuratora spadku.
Z uwagi na powyższe, prawidłowe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że zaistniały podstawy do zawieszenia podstępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Stąd Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.