II SA/GO 225/24

II SA/Go 225/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Niedzielski
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 152
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 12 ust. 6, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Niedzielski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. F. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako kpa), po rozpatrzeniu wniosku A. F. Starosta [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] ustalającej warunki wyłączenia gruntów rolnych i naliczającej opłaty z sankcją na części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...].
W uzasadnieniu wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] maja 2023 r. organ wskazał, że dla nieruchomości oznaczonej nr [...] o całkowitej pow. 0,1524 ha, położonej w [...], gmina [...] M. W. uzyskał decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] ustalającą warunki wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha. Następnie w związku z w.w. decyzją Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] naliczającą opłaty. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] października 2020 r. kontroli nieruchomości objętej powyższymi decyzjami Starosta [...] wszczął postępowanie i wydal decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. znak; [...] ustalającą warunki wyłączenia gruntów rolnych i naliczającą opłaty z sankcją dla części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha. Decyzja ta została wydana na rzecz M. W. i stała się ostateczna dnia [...] stycznia 2020 r. Od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] A. złożyła w dniu [...] października 2022 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na wniosek A. F. z dnia [...] lutego 2023 r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r., na podstawie 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] uznając, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ wskazał, że w chwili wydania w.w. decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. nie posiadał informacji o zbyciu przez M. W. nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o całkowitej pow. 0,1524 ha na rzecz A. F. - Akt Notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Ponadto w akcie tym M. W. oświadcza, że stan prawny powyższej nieruchomości od momentu zawarcia umowy warunkowej - Repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., do chwili obecnej (czyli dnia podpisania umowy przeniesienia własności nieruchomości) nie uległ zmianie, a A. F. oświadcza, że znane jej są położenie, granice oraz stan prawny i faktyczny nieruchomości objętej aktem i nie wnosi do żadnych zastrzeżeń. Umowa przeniesienia własności nieruchomości - Akt Notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., działki nr [...] o pow. 0,1524, położonej w [...], została ujawniona w Bazie Danych Ewidencji Gruntów i Budynków w dniu [...] listopada 2020 r., natomiast w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości - w dniu [...] listopada 2020 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 kpa należy uznać, iż A. F. w dacie wydania powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. była stroną postępowania zakończonego jej wydaniem. Zgodnie z art. 12 pkt 4 ustawy 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, a zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. M. W. posiadał informację o przeprowadzonej kontroli i toczącym się postępowaniu a zatem organ stwierdził, że doszło do naruszenia prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest to okoliczność nowa, ale nie na tyle istotna dla sprawy, aby wpłynęła na treść rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] co uzasadnia pozostawienie jej w obrocie prawnym.
Od powyższej decyzji A. F. złożyła odwołanie wnosząc o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez dodatkowe rozstrzygnięcie o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2020 r. wydanej w sprawie [...] ustalającej warunki wyłączenia gruntów rolnych i naliczającej opłaty z sankcją na części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 2. wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...].11.2020 r. do dnia rozstrzygnięcia odwołania, 3. zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego związanych z postępowaniem. Alternatywnie, na podstawie art. 132 §1 k.p.a. - o zmianę zaskarżonej decyzji w trybie samokontroli. Ewentualnie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2) i pkt 4) kpa strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].11.2020 r. w całości, z uwagi na jej wydanie w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie (M. W., nie zaś A. F.), a także z rażącym naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający właścicielce nieruchomości odniesienie się do dowodów zgromadzonych w sprawie oraz aktywnego w niej uczestniczenia, co wprost narusza art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art, 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Ponadto na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.
Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie oraz 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 kap utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie rozważań Kolegium wyjaśniło, iż wznowienie postępowania jest instytucją prawną mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...].10.2022 r. A. F. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].11.2020r., znak [...] wskazując, że jako strona nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym w.w. decyzją ostateczną, pomimo tego że jako właścicielce nieruchomości przysługiwał jej status strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...].04.2023 r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej i naliczającej należność i opłaty za trwałe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej na części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha położonej w obrębie [...], gmina [...], zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].11.2020 r., znak [...].
Dalej Kolegium wyjaśniło, że pojęcie strony postępowania zawarte jest w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej organ wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024r., poz. 82 ze zm. - zwanej dalej również jako "u.o.g.r.l.) należy odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata wobec którego kieruje sankcję, a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10% (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1558/11). Kolegium jest zatem zdania, że stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.g.r.o.l. będzie sprawca takiego wyłączenia. Dodać dalej należy, że w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej obszaru należy również ustalić opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze tegoż gruntu. Nadto zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Z przepisu tego wynika, że z chwilą zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...].11.2020 r.. znak [...] organ I instancji za stronę postępowania uznał sprawcę trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie, tj. M. W. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia [...].11.2020 r. repertorium A nr [...] M. W. zbył działkę o nr ewid. [...] na rzecz A. F. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l.. w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, o czym zbywający obowiązany jest uprzedzić nabywcę. Skoro w powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2020 r. wskazano, że opłata roczna ma być uiszczana przez 10 lat, to w przekonaniu Kolegium, udział w postępowaniu w oparciu o art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. powinna brać także A. F. - obecna właścicielka działki o nr ewid. [...], legitymuje się ona interesem prawnym wynikającym z art. 12 ust. 4 u.o.r.o.l. Kolegium zauważyło, że roczna oplata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Zobowiązanym do jej corocznego uiszczania jest ten kto faktycznie korzysta z wyłączenia gruntu. Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. oplata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Stanem faktycznym uzasadniającym obowiązek uiszczenia tej opłaty jest więc użytkowanie gruntu na cele nierolne i nieleśne. Brak Jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla obciążania obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podmiotu, który utracił prawo do użytkowania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej na skutek zbycia tego prawa. Z chwilą przeniesienia prawa do użytkowania gruntu z mocy ustawy obowiązek zapłaty opłaty rocznej przechodzi na nabywcę tego prawa. Dalej Kolegium wskazało, że z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. wynika, iż przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Jak wynika z art. 1 u.o.g.r.l., jej celem jest uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 2 ust. I pkt 1 i 3, zawierający definicję pojęcia "grunt rolny", stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Realizując tak rozumianą ochronę gruntów rolnych, ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których jest dopuszczalna możliwość użytkowania gruntów rolnych w sposób inny niż rolny. Dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych została precyzyjnie zdefiniowana na potrzeby ustawy. Działanie takie wymaga legalizacji w formie decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu jest możliwe w dwóch wypadkach, o których mowa jest w art. 11 ust. 1 oraz w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., legalne wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II. III. Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV. IVa. IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2- 10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l., wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. W pierwszej z wymienionych sytuacji decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych o określonych parametrach wydawana jest na wniosek, natomiast drugim ze wspomnianych powyżej przypadków legalizacji wyłączenia gruntów z produkcji jest decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Przepis art. 28 został zamieszczony w rozdziale 7 tej ustawy zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". W ramach sprawowania kontroli, stwierdzając faktyczne i wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, na mocy art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), organ został upoważniony do zalegalizowania takiej sytuacji post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.). W niniejszej sprawie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku, działka nr [...], położona w miejscowości [...], przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczona symbolem MN. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].11.2020 r. wynika, że część działki nr [...] o pow. 0,0792 ha stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako grunty orne klasy Illb - objęte ochroną prawną. Natomiast pozostała część działki nr [...] o pow. 0,0732 ha, stanowi tereny mieszkaniowe - B, które nie są gruntami rolnymi. Jak wynika z akt sprawy dla tej nieruchomości Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...].07.2019r., znak: [...], którą m.in. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha odstąpił od naliczenia należności i opłat rocznych za grunty o pow. 500 m, a za pozostałą pow. 0,0262 ha wyznaczył należność i opłaty roczne w kwocie, tj. [...],00 zł (słownie: [...] złotych 00/100). W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...].10.2020 r. z lustracji gruntów będących własnością M. W. tj. działki o nr ewid. [...] o pow. 0,1524 ha położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Z ww. protokołu, wynika, że na części działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, teren działki jest uporządkowany i zagospodarowany, część działki na którą uzyskano zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej o pow. 0,0762 ha jest ogrodzona. Z protokołu wynika, że na pozostałej części działki o pow. 0,0762 ha został ściągnięty humus i tym samym stwierdzono, że grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej w zakresie całej powierzchni, tj. 0,1524 ha. Do protokołu z dnia [...].10.2020 r. zostały załączone wydruki zdjęć z przeprowadzonej lustracji. Kolegium wyjaśniło, że wyłączenie gruntu z produkcji jest faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w dotychczasowej rzeczywistości i ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Organ zauważył, że przepisy u.o.g.r.l. nie zawierają żadnych ograniczeń co do środków dowodowych, jakimi posługuje się organ w postępowaniu administracyjnym. Starosta [...] ustalił na podstawie danych wynikających z rejestru gruntów przeznaczenie poszczególnych użytków działki o nr ewid. [...], z kolei na podstawie przeprowadzonych oględzin z dnia [...].10.2020 r. dokonał m.in. ustaleń obszaru na jakim faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, jako przesłanek niezbędnych do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Przez działalność rolniczą, o której mowa w przepisach u.g.r.o.l. należy rozumieć działalnością rolniczą w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2024 r. poz.226 ze zm.), tj. działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb. a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost, wynoszą co najmniej: 1) miesiąc - w przypadku roślin. 2) 16 dni - w przypadku wysokointensywnego tuczu specjalizowanego gęsi lub kaczek, 3) 6 tygodni - w przypadku pozostałego drobiu rzeźnego. 4) 2 miesiące - w przypadku pozostałych zwierząt- licząc od dnia nabycia, Przepisy u.o.g.r.l. nie definiują pojęcia produkcji rolniczej, użytkowania rolniczego, a zatem - w ocenie Kolegium - należy się odnieść do powszechnie rozumianej treści tego pojęcia. Użytkowanie rolnicze gruntu można określić jak działalność rolniczą polegającą na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Użytkowanie rolnicze gruntu wiąże się z uprawą roślin oraz chowem i hodowlą zwierząt uprawą mechaniczną gruntu mającą na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych, tzn. płodów rolnych zbieranych z pól w celu wykorzystania ich do konsumpcji, przemysłu lub na paszę. Przez produkcję rolną można rozumieć proces przekształcenia zasobów w dobra, proces produkcyjny jaki należy przeprowadzić na gruncie rolniczym. aby uzyskać plony - zbiory, tj. zasiewy, pielęgnacja, zbiór. Natomiast nierolniczym użytkowaniem terenu będzie takie, na którym podejmowana działalność nie będzie miała wyżej opisanego charakteru rolniczego - produkcyjnego, ani użytkowania terenów, które nie będą spełniały charakteru pomocniczego względem prowadzonej produkcji rolniczej.
Kolegium wskazało, że zgodnie z definicją zamieszczoną w "Leksykonie ekologii i ochrony środowiska" na stronie internetowej https://www.ekologia.pl/wiedza/slowniki/ieksykon-ekologii-i-ochrony-środowiska/prochnica-glebowa, pojęcie próchnica glebowa, humus rozumiane jest jako wszystkie martwe szczątki organiczne, które podlegają rozkładowi w glebie oraz na jej powierzchni. Próchnica glebowa jest organiczną substancją bezpostaciową, składającą się z resztek martwych roślin i zwierząt. Stanowi 70-80% substancji organicznych znajdujących się w glebie. Ilość próchnicy glebowej jest wyznacznikiem żyzności gleby. Najważniejszymi funkcjami próchnicy glebowej w glebie są:- udział w tworzeniu gleb i kształtowaniu ich właściwości;- udział w procesach wymiany jonowej; - udział w biologicznym obiegu pierwiastków;- zdolność do zatrzymywania znacznych ilości wody;- dostarczanie roślinom pierwiastków odżywczych;- dostarczanie drobnoustrojom oraz faunie glebowej energii i węgla;- działanie ochronne dla wielu substancji biologicznie czynnych;- oddziaływanie na wzrost i rozwój roślin;- wpływ na rozpuszczalność i przemieszczanie się pierwiastków;- hamowanie rozwoju niektórych patogenów roślin. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 7 u.o.g.r.L, ilekroć w ustawie jest mowa o warstwie próchnicznej - rozumie się przez to wierzchnią warstwę gleby o zawartości powyżej 1.5% próchnicy glebowej; miąższość tej warstwy określa się w decyzji, o której mowa w art. 1 i ust. 1. Mając powyższe na względzie, w opinii Kolegium stwierdzić trzeba, że ściągnięcie humusu czyli składnika ziemi decydującego ojej żyzności oraz spełniającego funkcję, o których mowa we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszej decyzji, na części działki o nr ewid. [...] o powierzchni 0,0762 ha, skutkuje jej wyłączeniem z produkcji rolniczej poprzez uznanie, że doszło do rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu. Podsumowując powyższe rozważania, w przekonaniu Kolegium, zasadne było przez Starostę [...] stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2020 r. znak [...] ustalającej warunki wyłączenia gruntów rolnych i naliczającej opłaty z sankcją na części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha, bowiem zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Kolegium brak udziału A. F. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].11.2020 r. znak [...], nie zmieniłby sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić w razie, gdy nowa decyzja odpowiadała w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Tym samym jakkolwiek zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, to jednak pomimo tego w sprawie wydana zostałaby wyłącznie decyzja tego samego rodzaju.
Kolegium stwierdziło, że nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty odwołania. Ustalenie na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów, o którym mowa w art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. znajduje zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zobowiązującej do ustalenia kierunku rekultywacji i osoby zobowiązanej do przeprowadzenia rekultywacji, a nie w postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. W związku z tym, w ocenie Kolegium, wystarczające były ustalenia dokonane w toku oględzin przez Starostę [...]. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu argumentu dotyczącego zlokalizowania na terenie, którego dotyczy powyższa decyzja z dnia [...].11.2020 r. gazociągu będącego inwestycją celu publicznego Kolegium stwierdziło, że lokalizacja sieci gazowej, która przebiega pod ziemią nie wiąże się z ograniczeniem w użytkowaniu terenu rolnego uniemożlwiającym rolnicze korzystanie z tego gruntu, ponieważ grunt nadal będzie mógł być użytkowany na cele rolnicze, a ograniczenie w powyższym zakresie będzie wynikało jednie z konieczności zapewnienia strefy kontrolnej gazociągu.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2024 r. nr [...] A. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie należy uchylić decyzji organu pierwszej instancji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy z uwagi na braki zgromadzonego materiału dowodowego organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, z uwagi na brak udziału w postępowaniu M. W oraz pominięcie jako strony A. F., co winno prowadzić do uchylenia decyzji (vide orzeczenie NSA z 02.08.2022 r. U OSK 2434/19), 2) naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w sprawie została wydana decyzja z naruszeniem prawa, nie zaś z rażącym naruszeniem prawa, wskutek czego błędnie przeprowadzono postępowanie dowodowe i naruszono prawa skarżącej, w tym do bycia stroną, uczestniczenia w sprawie, wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, składania wniosków dowodowych, udzielania wyjaśnień, uczestniczenie w oględzinach itp., 3) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że A. F. może być obciążona opłatą oraz sankcją w postaci podwyższenia należności wynikającej z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy powołany powyżej przepis wprost stanowi, że za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ww. ustawy odpowiada sprawca - czyli w tym przypadku M. W., 4) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 3 i ust. 4 u.o.g.r.l poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż obowiązek zapłaty opłaty oraz sankcji w postaci podwyższonej należności wynikającej z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej ciąży na A. F., podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami (w szczególności rozpatrując ich treść w związku z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, który mówi o sprawcy) na nabywcy ciąży jedynie obowiązek uiszczania opłat rocznych (w normalnej wysokości - art. 12 ust. 3 i 4), natomiast wszelkie sankcje winny zostać pokryte przez sprawcę naruszeń, zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, 5) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie ocena odrolnienia gruntów może zostać dokonana na podstawie oględzin dokonanych przez dwóch pracowników Starostwa Powiatowego w [...], bez udziału stron, a więc w sposób oczywiście sprzeczny z powołanym powyżej przepisem, 6) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w toku postępowania, co doprowadziło do uniemożliwienia A. F. składania odpowiednich wniosków w toku postępowania, w tym o przeprowadzenie prawidłowych oględzin nieruchomości przez rzeczoznawców (nie zaś dwóch pracowników Starostwa Powiatowego w [...]), a ponadto podniesienia zarzutu, iż humus, który miał być usunięty, po wyrównaniu ziemi w istocie pozostał na działce (co było możliwe do empirycznego potwierdzenia w dniu oględzin, które jednakże zostały przeprowadzone bez obecności skarżącej), 7) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez uznanie M. W. za stronę postępowania i uznanie, że doręczenie mu decyzji realizuje obowiązki Starosty wynikające z art. 10 k.p.a., podczas gdy od momentu nabycia nieruchomości stroną była A. F. i to do niej winna być kierowana korespondencja, co prowadziło do wystąpienia przesłanki nieważności wynikającej z art. 156 §1 pkt 4) oraz było przyczyną wznowienia postępowania w trybie art. 149 §1 k.p.a. i powinno prowadzić do uchylenia decyzji, 8) naruszenie art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie: a) organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas gdy zarówno w toku pierwszego rozpoznania sprawy zakończonego decyzją z dnia [...].11.2020 r. znak [...], jak również po wznowieniu sprawy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób błędny (organ I instancji wydając decyzję z [...].05.2023 r. ograniczył się jedynie do oceny dowodów zgromadzonych we wcześniejszym postępowaniu), nie wyjaśniając kompleksowo sprawy, w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej zarówno poprzez uniemożliwienie skarżącej odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłowe zgromadzenie, w tym niewzięcie pod uwagę charakteru gruntów oraz wydanej wcześniej decyzji z [...].07.2019 r. w której wskazano, że połowa działki nie może podlegać odrolnieniu oraz odstąpiono od nałożenia opłat za 500 m2 drugiej połowy działki (co SKO zaznaczyło na stronie 9 decyzji), wydanie decyzji w oparciu o stanowisko dwóch pracowników Starostwa oraz sporządzoną nieprawidłowo dokumentację fotograficzną (która niczego nie dowodzi), nie zaś w oparciu o opinie rzeczoznawców zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (który wbrew stanowisku organu ma zastosowanie w sprawie) oraz prawidłowo sporządzoną dokumentację fotograficzną wraz z protokołem oraz pobraniem próbek gleby wraz z ich zbadaniem oraz dokonaniem oceny, czy z działki rzeczywiście wywieziono humus czy została ona jedynie wyrównana, b) działka nr [...] mogła być wyłączona z produkcji rolnej w całości, podczas gdy z decyzji SKO z [...].03.2024 r. (strona [...], akapit 4 i 5 od dołu) wprost wynika, że działka [...] podzielona jest na dwie części: pierwsza o pow. 0,0732 ha stanowiąca tereny mieszkaniowe - B (które nie podlegają wyłączeniu z produkcji rolnei oraz druga o powierzchni 0,0792 ha stanowiąca użytki rolne, wobec których Starosta [...] wydał decyzję z [...].07.2019 r. znak: [...], którą zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha i odstąpił od naliczenia należności i opłat rocznych za grunty o powierzchni 500 a za pozostałą pow. 0,0262 ha wyznaczył należności i opłaty roczne w kwocie [...] zł. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skoro część działki o powierzchni 0,0792 została według organu wyłączona z produkcji rolnej na mocy decyzji z [...].07.2019 r., natomiast część działki o powierzchni 0,0732 ha stanowiła tereny nie podlegające wyłączeniu - to nie było podstaw do wydawania jakichkolwiek kolejnych decyzji z uwagi na wyczerpanie całego terenu działki (0,0792 ha + 0,0732 ha = 0,1524 ha, tj. cała działka). Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych nieścisłości w treści decyzji z [...].03.2024 r. c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mogło nie odnieść się do argumentacji podnoszonej w treści odwołania z dnia [...].06.2023 r. w szczególności w sposób całkowity pominąć skutki nieuczestniczenia przez A. F. w postępowaniu dowodowym wraz z powołanym przez skarżącą stanowiskiem NSA z 02.08.2022 r. II OSK 2434/19 oraz powołanym stanowiskiem SN z 07.07.1994 r. sygn. akt III ARN 26/94, a także pominąć zarzuty dotyczące przeprowadzonych oględzin (zgodnie z art. 84 k.p.a.) oraz okoliczności, że ziemia na działce została jedynie wyrównana, a zatem humus nie został wywieziony (co wyklucza możliwość wydania decyzji o odrolnieniu), oraz nieodniesienie się do wniosku skarżącej o nałożenie na M. W. obowiązku rekultywacji terenu, pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie na skarżącej nie ciążył obowiązek wynikający z art. 41 k.p.a., d) prawidłowym postępowaniem było wyciągnięcie ze zgromadzonego materiału dowodowego sprzecznych wniosków dotyczących stanu faktycznego sprawy tj. że stroną postępowania o nałożenie opłaty związanej z odrolnieniem gruntów wraz z sankcją będzie sprawca takiego wyłączenia (a więc M. W.) - str. 8 drugi akapit od góry - oraz jednoczesne stwierdzenie, że w razie zbycia gruntów jedynie obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, a następnie skonstatowanie, że to A. F. powinna ponieść opłatę za odrolnienie gruntów, podczas gdy oczywistym jest (i wynika to nawet z treści decyzji SKO), że stroną postępowania o zapłatę opłaty za odrolnienie wraz z sankcją winien być M. W., natomiast stroną postępowania o zapłatę opłat rocznych winna być A. F. Organ natomiast na stronie 8 postanowienia łączy obie sprawy wskazując, że "Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla obciążania obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podmiotu, który utracił prawo do użytkowania gruntu (...)", podczas gdy nie to jest meritum niniejszego postępowania, lecz nałożona na skarżącą opłata za odrolnienie wraz z sankcją ustalona w punkcie I i II decyzji Starosty [...] z [...].11.2020 r. znak [...] (opłata roczna została ustalona w punkcie V ww. decyzji), e) nastąpiło usunięcie humusu z działki nr [...], podczas gdy jak wynika wprost z twierdzeń skarżącej (co już było podnoszone w treści odwołań i co organ celowo ignoruje) działka z uwagi na stan podłoża została wyrównana przed jej nabyciem przez A. F., jednakże żaden humus nie został z działki wywieziony, a warstwa próchnicza ziemi została równomiernie rozprowadzona w toku czynności zmierzających do wyrównania ziemi, f) powołanie się w treści decyzji na definicję próchnicy glebowej (humusu) zawarte w "Leksykonie ekologii i ochrony środowiska" zastąpi prawidłowe ustalenia dotyczące jakości gleby oraz fakt jej rzeczywistego usunięcia, podczas gdy na podstawie art. 84 k.p.a. organ winien zwrócić się do podmiotu profesjonalnego celem potwierdzenia ww. okoliczności, nie zaś bazować jedynie na ustaleniach nie posiadających uprawnień pracownic Starostwa Powiatowego w [...], 9) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie może być utrzymana w mocy decyzja, wobec której wprost stwierdzono (w decyzji z dnia [...].05.2023 r. wydanej przez Starostę [...] znak: [...]), iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, co w sposób oczywisty skutkować powinno jej uchyleniem, w szczególności zważywszy na kategoryczne stanowisko skarżącej (poparte stanowiskiem NSA z 02.08.2022 r. II OSK 2434/19), natomiast organ wbrew obowiązującym regulacjom pozostawił ją w obiegu prawnym, 10) naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie dowodu z opinii rzeczoznawców zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 11) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ w sposób kompleksowy odniósł się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu z dnia [...].06.2023 r., podczas gdy de facto organ w sposób lakoniczny odniósł się jedynie do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia dowodu z dwóch opinii rzeczoznawców (art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz do zarzutu dotyczącego posadowienia gazociągu na nieruchomości skarżącej. W pozostałym zakresie organ jedynie powtórzył błędy organu I instancji, 12) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów, w tym niedokonania oględzin nieruchomości, nieprzeprowadzenia badań gruntu, nie sporządzenia dwóch opinii rzeczoznawców zgodnie z art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Alternatywnie, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji uwzględniającej stanowisko skarżącej, w tym obciążanie sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej M. W. (jako sprawcy zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.), zobowiązanie sprawcy na podstawie art. 20 ust. 1 w.w. ustawy do rekultywacji wskazanych gruntów na jego własny koszt oraz naliczenie opłat w stosunku do A. F. w normalnej wysokości, bez stosowania wobec niej sankcji.
Na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z protokołu odbioru studni z [...].10.2020 r. na potwierdzenie okoliczności wykopania oraz odbioru studni na 8 dni przed oględzinami nieruchomości przeprowadzonymi przez pracownice Starostwa Powiatowego w [...], prac ziemnych wykonanych w związku z wykopaniem studni, znacznej ilości ziemi podlegającej wykopaniu, możliwości pomylenia przez pracownice Starostwa ziemi ze studni z dokonaniem usunięcia Humusu z działki.
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako -"p.p.s.a.") sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał, iż wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" .p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...], które wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym.
Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana została w art. 145-152 kpa. Ustawa (kpa) w art. 145 § 1 wymienia enumeratywnie przesłanki, które stanowią podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jedną z nich jest brak udziału strony, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).
W badanej sprawie nie jest sporne, że skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdzającej wyłączenie gruntów rolnych - części działki nr ewid. [...]- z produkcji rolniczej bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2020 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego skarżąca stała się właścicielką działki gruntu o nr ewid. [...], położonej w obrębie [...] gm. [...], tym samym stosownie do treści art. 28 kpa w zw. z 12 ust. 4 u.o.g.r.l. legitymowała się interesem prawnym do udziału w postępowaniu zakończonym inkryminowaną decyzją ostateczną. Ponieważ bezspornie skarżąca nie brała udziału w w.w. postępowaniu administracyjnym, w tym nie doręczono jej decyzji kończącej to postępowanie, ziściła zatem się przesłanka wznowieniowa o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wszczęcie postępowania wznowieniowego było zasadne i prawidłowe.
Zgodnie z art. 151 § 2 kpa w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W myśl art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Po myśli § 2 nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 151 § 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa.
Analiza sprawy dowodzi, że weryfikacja w trybie wznowieniowym przedmiotowej decyzji ostatecznej powinna doprowadzić organ do wniosku o potrzebie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym trybie, bowiem wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa materialnego.
Zauważyć należy, że w powyższej decyzji, na podstawie zgromadzonego w spawie materiał dowodowego, organ uznał że grunty rolne o pow. 0,0762 ha, stanowiące część działki o nr ewid. [...], sklasyfikowane jako grunty orne klasy IIIb – objęte ochroną prawną, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego zostały faktycznie wyłączone bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Wobec stwierdzenia, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło nielegalnie, wydanie zezwolenia, ustalenie należności (definicja należności- art. 3 pkt 12) i opłaty rocznej (definicja opłaty rocznej- art. 3 pkt 13) z tytułu wyłączenia tychże gruntów powinno nastąpić zgodnie z przepisami art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Wskazany przepis daje możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia. Otóż organ stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), winien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.). Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wydane na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określając prawa i obowiązki strony postępowania. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego, które obwarowane jest obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 u.o.g.r.l.
Stosownie do treści art. 28 ust. 1 w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W myśl ust. 2 w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z przytoczonych przepisów ustawy wynika zatem, że sankcją za nielegalne wyłączenie gruntów rolnych jest opłata ustalona w wysokości dwukrotności należności oraz podwyższona o 10 % opłata roczna.
Trzeba zwrócić uwagę, że z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika podstawa do pomniejszenia należności o której mowa w art.3 pkt 12 ustawy (która jest jednorazowa) o wartość rynkową gruntu. Podstawę do pomniejszenia należności o wartość rynkową gruntu stanowi natomiast art. 12 ust. 6 u.o.g.rl. l., jednakże przepis ten dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 11 ustawy, czyli decyzji zezwalającej na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu należność ustalona na podstawie art. 28 ust. 1 nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji ) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym dodatkiem jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1, czy też zwiększenie opłaty o 10%, jak przewidziano w art. 28 ust. 2 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1307/11, z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt 985/15, z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1039/20).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 i art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Ponieważ wskazana okoliczność umknęła uwadze organu, wyraził on w zaskarżonej decyzji błędne stanowisko, zgodnie z którym wznowienie postępowania nie dało podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej.
Wskazać przy tym należy, że jak stanowi art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. podwójna należność, o której mowa w tym przepisie, obciąża sprawcę wyłączenia, nie może być zatem w niniejszej sprawie mowy o naruszeniu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Jak wynika bowiem ze stanu faktycznego sprawy sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej był M. W.
Stosownie do treści art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro obowiązek wnoszenia opłat i należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej wynika bezpośrednio z przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej, a zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym (nabycie gruntu rolnego), to obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Brak jest przepisu upoważniającego do wydania decyzji o wymierzeniu przedmiotowej opłaty względem nabywcy gruntów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 sygn. akt II SA/Wr 729/11). Sąd to stanowisko podziela, przy czym dotyczy to również należności o której mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.
W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego.
W myśl art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Stosownie do treści art. 4 pkt 7 przez warstwę próchniczą - rozumie się wierzchnią warstwę gleby o zawartości powyżej 1,5% próchnicy glebowej; miąższość tej warstwy określa się w decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1.
Ustalenia co do wyłączenia z produkcji rolnej części działki nr [...] oparte zostały na oględzinach nieruchomości, które utrwalono w protokole z dnia [...] października 2020 r. Z treści protokołu wynika, że część działki na której posadowiony jest budynek mieszkalny jest ogrodzona, natomiast z pozostałej części działki ściągnięty jest humus. Z materiału fotograficznego załączonego do protokołu oględzin wynika, że na ogrodzonej części działki na której posadowiony jest budynek mieszkalny grunt porośnięty jest roślinnością, natomiast na pozostałej części działki widoczne są puste obszary ziemi, grunt porośnięty jest roślinnością w niewielkim stopniu, nadto na zdjęciach widoczna jest hałda ziemi. W ocenie Sądu ustalenia organu w zakresie wyłączenia danego gruntu z produkcji rolniczej mają oparcie w aktach sprawy. Zdjęcie humusu, czyli warstwy próchniczej gleby, która decyduje o jej żyzności i warunkuje wegetację roślinności, uniemożliwia wykorzystanie danego gruntu na cele rolnicze, czyli prowadzenie na nim uprawę roślin lub hodowlę zwierząt. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale fotograficznym, gdzie wyraźnie widoczny jest brak roślinności na części działki nr [...]. Nadto należy zwrócić uwagę, że ustaleń organu w powyższym zakresie nie kwestionował sprawca wyłączenia – M. W., skutkiem czego decyzja z dnia [...] listopad 2020 r. stała się ostateczna.
Podzielić należy stanowisko organu w kwestii wykładni art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Jak wynika z treści omawianego przepisu odnosi się on wprost do ograniczenia wartości użytkowej gruntów, a zatem znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących rekultywacji gruntów. W myśl art. 4 pkt 18 przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Zgodnie z ust. 2 w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;3)wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów rekultywacja gruntu stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, dlatego wbrew stanowisku skargi, w analizowanej sprawie organ nie był władny wypowiadać się w kwestii nałożenia obowiązku rekultywacji części działki nr [...], gdyż nie stanowiło to przedmiotu tej sprawy.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego wskazać należy, że treść przedłożonego pisma (Protokół odbioru studni głębinowej) nie podważa ustaleń wynikających z akt sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na moc dowodową przedłożonego pisma, które jest niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopią protokołu odbioru studni głębinowej. Odnosząc się jednak do treści przedłożonego pisma zwrócić trzeba uwagę, że fakt wykopania studni głębinowej na działce nr [...] (nie określono lokalizacji studni na działce) w żaden sposób nie podważa i nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami w zakresie usunięcia humusu z części działki nr [...].
Na koniec zauważyć należy, że przewidziany w procedurze administracyjnej nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania decyzji stwierdzającej wydanie ostatecznej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie orzeczenia o tej treści uregulowane jest natomiast w przepisach dotyczących postępowania nieważnościowego, które jest trybem odrębnym od postępowania wznowieniowego i którego regulacje znajdują się w przepisach art. 154- 159 kpa.
W tym stanie sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.