II SA/GO 223/05

II SA/Go 223/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2005-09-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Anna Juszczyk - Wiśniewska /sprawozdawca/
Ireneusz Fornalik
Maria Bohdanowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 120/06 - Wyrok NSA z 2007-01-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2005 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
II SA/Go 223/05
Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] znak [...], którą nakazał H. i K.S. :
- rozebrać parterowa przybudówkę do budynku warsztatu od strony działki nr ewid. [...] i usytuowaną na działce nr ewid. [...].
- uporządkować teren po rozbiórce
- zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu w/w obowiązków.
Podstawą decyzji był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a.
W uzasadnieniu podano, ze w dniu [...] lipca 2003r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne na wniosek I. i J.K. w sprawie w sprawie legalności przybudówki przyległej do budynku warsztatu od strony działki nr ewid. [...] i usytuowanej na działce nr ewid. [...]. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej ustalono m.in., że przybudówka została dobudowana po [...].01.1995r. w czasie obowiązywania ustawy z dnia [...].07.1994r. Prawo budowlane – na co inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę.
W świetle art. 48 ustawy możliwa jest legalizacja samowolnie wykonanej przybudówki po spełnieniu obowiązków określonych w ust. 3 tego artykułu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. nakazano inwestorowi wypełnienie obowiązków z art.48 ust.3 w terminie do 01.04.2004r.. W wyznaczonym terminie nie zostały spełnione obowiązki wobec czego zastosowano przepis art.48 ust. 1 na podstawie art. 48 ust.4 zgodnie z art.52 inwestor obiektu budowlanego jest zobowiązany dokonać nakazanej rozbiórki na swój koszt. Decyzja skarżącemu została doręczona 08.01.2004r. Od przedmiotowej decyzji złożone zostało odwołanie (22.04.2004r. data nadania).
W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę. Podano, że "przybudówka" stanowi dla skarżących "ekran ochronny, wyciszający przed uciążliwościami zakładu". Powstała pomiędzy szczytem warsztatu a murem ogrodzenia, a konstrukcja dachu została zawieszona pomiędzy tymi obiektami. Szczyt warsztatu, ani mur ogrodzeniowy nie podlega rozbiórce. Rozbiórce podlega tylko dach, który wycisza hałas. Podano ponadto, że w przypadku rozbiórki dalsze prowadzenie działalności będzie utrudnione z uwagi na "złośliwych i uciążliwych sąsiadów". Jednocześnie podważona została wiarygodność zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie ustalenia daty powstania przybudówki.
W dniu [...].06.2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że przy ocenie decyzji wzięto pod uwagę również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].01.2004r. nakazujące wstrzymanie robót i przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Pomimo popełnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchybień w postępowaniu dotyczącym postanowienia z dnia [...].01.2004r. ( tj. braku pouczenia o przysługującym zażaleniu, jak i zobowiązaniu do przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)uchybienia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Inwestor, pomimo, że w sprawie zachodziły przesłanki do legalizacji budowy nie spełnił nałożonych obowiązków , a tym samym nie skorzystał z przyznanego prawa do legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu – nie przedłożył żadnych dokumentów natomiast złożył oświadczenie o zamiarze dokonania rozbiórki. Niedotrzymanie przez stronę terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego stanowi przesłankę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Przez niedotrzymanie terminu inwestor stracił możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W odniesieniu do podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących dowodów na okoliczność ustalenia daty wykonania przedmiotowej przybudówki do warsztatu- organ II instancji podał, iż odnoszą się one do etapu postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...].01.2004r. wstrzymującym roboty i nakazującym przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Z uwagi jednak na błędne pouczenie zawarte w przedmiotowym postanowieniu organ odwoławczy zobowiązany był do oceny zgodności tych zarzutów w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...].04.2004r. kończącej postępowanie w sprawie dokonanej samowoli budowlanej. Ustalenie daty wykonania przybudówki dokonane zostało m.in. na podstawie dokonania porównania powierzchni zabudowy warsztatu ślusarskiego inwestora określonej w zaświadczeniu Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].01.1996r. w wielkości 77 m kw. Z ustaloną w przedmiotowym postępowaniu powierzchnią zabudowy wynoszącą 126,63 m kw.. Ponadto ustalenia te poparte zostały zgłoszeniem przez inwestora w dniu [...].12. 2000r. do opodatkowania powiększoną o 25,5 m kw. w stosunku do wcześniej wykazywanej, powierzchnię użytkową przeznaczoną do prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzja organu II instancji doręczona została stronie 04.06.2004r.
Skargę złożono 29.06.2004r. (data nadania). W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę, ewentualnie skierowanie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przytoczono ponownie argumenty z odwołania od decyzji, dodając, że zgłoszenia do opodatkowania dokonano z chwilą wniesienia do przybudówki maszyn, wcześniej miejsce to służyło do suszenia prania.
Podano również, że w czasie gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kazał zebrać dowody i oświadczenia świadczące, że przybudówka powstała przed 1995r. (oświadczenia od sąsiadów, murarzy itd.) strona stwierdziła, że wystarczą jej dowody które posiada. Po wydaniu postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego załatwienia formalności i legalności przybudówki na podstawie przepisów obowiązujących od 1995r. prawa budowlanego- ze względu na duże koszty legalizacji strona postanowiła przybudówkę rozebrać. Strona podała ponadto, że jest zainteresowana legalizacją obiektu ale na zasadach które obowiązywały przed ustawą z dnia 07.07.1994r. Podano ponadto, że obiekt pozwoli utrzymać zatrudnienie w ilości 5 osób.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że zebrane w sprawie dowody pozwoliły jednoznacznie ustalić, że obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę, a inwestor nie skorzystał z prawa zalegalizowania budowy. Z uwagi na powyższe niezbędnym było wydanie decyzji na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W dniu [...].08.2004r. skarżący złożyli dodatkowo "wyjaśnienia do skargi" w których podnieśli, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwoliły jednoznacznie określić daty wybudowania tzw. przybudówki. Wobec ustalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przybudówka powstała po 01.01.1995r. nałożone zostały wysokie kary, a tym samym "zmuszeni zostali do napisania oświadczenia o rozebraniu przybudówki" . Skarżący podał również, że po stronie urzędnika była zła wola i złośliwość, co uzasadnia tym, że aż dwukrotnie występował do świadka o potwierdzenie daty wybudowania przybudówki. Zakwestionowano wiarygodność zdjęć z powodu ręcznie wpisanej daty. Ponownie wskazano na okoliczność zwiększenia hałasu w przypadku rozebrania obiektu jak również konieczności zwolnienia 5 osób.
W dniu 03.11.2004r. skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 listopada 2004r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia [...].08.2005r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego sygn. akt II K 834/04 w szczególności zeznań świadków : J.W., Z.R., J.S. i A.S., którzy jednoznacznie stwierdzili, że przedmiotowa przybudówka została postawiona przed wejściem w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane. W dniu [...].11.2004r. i [...].08.2005r. uczestnicy postępowania – I. i J.K. – złożyli pisma w których podali, że przybudówka nie stanowi ekranu ochronnego, nie wycisza i nie zmniejsza uciążliwości zakładu skarżącego, gdyż maszyny oraz prace bezpośrednio zostały przybliżone do granicy między posesjami – skarżącego i uczestników. Wcześniej w miejscu przybudówki istniał pas zieleni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.
Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póz.zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc więc związany zarzutami i wnioskami danej skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu dostrzeżonych w toku sądowej kontroli legalności decyzji wszelkich naruszeń prawa, tudzież przepisów które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie i to niezależnie od żądań oraz zarzutów podniesionych w skardze.
W swoim postępowaniu sąd może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę nie może orzekać w zakresie szerszym niż rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej, nie może także zastąpić tych organów w rozstrzygnięciach sprawy administracyjnej, a ma jedynie dokonać kontroli zgodności z prawem merytorycznych orzeczeń tych organów i przeprowadzonego przez nie postępowania administracyjnego.
Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzje w całości lub w części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Organy administracji zarówno I jak i II instancji prawidłowo wskazują, że w przypadku gdy inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej dokonanej po 01.01.1995r. i nie wykonał nałożonych przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem obowiązków, pozbawia się możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji z art. 48 § 1 prawa budowlanego nakładającej obowiązek rozbiórki samowolnie postawionego lub stawianego obiekty.
Należy jednak zwrócić uwagę, że zanim organ administracji podejmie decyzję na podstawie art. 48 § 1 zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie o którym mowa w ust.2 i 3 przywołanego przepisu prawa budowlanego.
W przedmiotowym postępowaniu kwestią sporną w sprawie jest ustalenie daty "powstania" obiektu tj. czy wybudowany został przed 01.01.1995r. czy też po tej dacie.
Ustalenie daty powstania obiektu jest istotne w sprawie z tego względu, że wpływa na podstawę prawną postępowania, a ściślej wpływa na określenie pod rządami jakiej ustawy- tj. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane czy też ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane - należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Dopiero ustalenie, że obiekt powstał po 01.01.1995r. daje podstawy do zastosowania przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994r.
Po dokonaniu ustalenia, że do obiektu zastosowanie będą miały przepisy prawa budowlanego z 1994r. przed wydaniem decyzji z art. 48 § 1 tego prawa - jeżeli zachodzą przesłanki określone w ust. 2 art.48 prawa budowlanego –organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany podjąć czynności mające na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej.
Organ I instancji czynności takie przeprowadził, zakończył je wydaniem postanowienia z dnia [...].01.2004r. W trakcie tych czynności organ ustalił, że obiekt powstał po dniu 01.01.1995r. Ustalenia te uzasadnił w przedmiotowym postanowieniu. W postanowieniu tym jednak zawarto nieprawidłowe pouczenie o środkach odwoławczych. Z treści postanowienia wynika, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Skarżący przed wydaniem decyzji z dnia [...].04.2004r. organu I instancji złożył pismo z dnia [...] lutego 2004r. w którym nie zgodził się ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawionymi w powyższym postanowieniu.
Niewątpliwie pismo to zostało złożone po upływie siedmiodniowego terminu do złożenia zażalenia na postanowienie. Z uwagi jednak na fakt, że w postanowieniu nie było pouczenia o możliwości zaskarżenia, a wręcz stwierdzenie, że zażalenie nie przysługuje, strona nie może ponosić negatywnych skutków z błędnego pouczenia organu. Powyższe pismo winno zostać potraktowane jako zażalenie od postanowienia z dnia [...].01.2004r., a organ winien przywrócić termin do jego wniesienia. Strona ma prawo, aby w zakresie ustalenia daty powstania obiektu weryfikacji dokonał najpierw organ II instancji ewentualnie sąd administracyjny. Organ II instancji w postępowaniu odwoławczym dotyczącym już następnego etapu postępowania dotyczącego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wskazał, że od postanowienia z dnia [...].01.2004r. przysługuje zażalenie i wobec braku prawidłowego pouczenia ustosunkował się w tym zakresie w skarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego w odwołaniu od decyzji można zaskarżyć tylko postanowienia na które nie służy odwołanie. Tak więc w postępowaniu odwoławczym od decyzji mogą być rozpatrywane tylko te postanowienia na które nie przysługuje zażalenie. Natomiast nie ma takich podstaw co do postanowień na które służy zażalenie. W przeciwnym razie organ w postępowaniu odwoławczym mógłby wzruszać ostateczne rozstrzygnięcia wydane w sprawie.
Należy mieć na uwadze, że postanowienie o którym mowa zawierało również nieprawidłowości w zakresie nałożonych obowiązków na inwestora - co również zauważa organ odwoławczy. Organ stwierdza, że obowiązek przedstawienia zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbędny wobec żądania od inwestora uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów żądanych przez organ daje podstawę do uznania , że inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. W przeciwnym wypadku organ wydaje decyzję na podstawie art. 48 § 1 ustawy prawo budowlane. Z tego względu jest istotnym zbadanie prawidłowości nałożonych na inwestora obowiązków.
Z uwagi na powyższe zdaniem sądu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustalenie kiedy powstał obiekt winno dokonać się w pierwszej fazie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast postępowanie na etapie w którym organ wydaje decyzja na podstawie art. 48 § 1 w związku z art. 48 ust 4 prawa budowlanego winno ograniczyć się do stwierdzenia czy strona w wyznaczonym terminie wykonała nałożone na nią obowiązki.
Organ ma obowiązek zebrania w sprawie wszechstronnego materiału dowodowego, który następnie podlega ocenie. W przypadku gdy wyjaśnienia świadka są niepełne organ ma prawo, a wręcz obowiązek uzupełnienia tych wyjaśnień. Nie można wobec tego zgodzić się ze skarżącym, że organ I instancji wykazał "złą wolę" z uwagi na dwukrotne wystąpienie do świadka o złożenie wyjaśnień.
W przedmiotowej sprawie skład orzekający stanął na stanowisku, ze wobec nie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia (a za zażalenie należało uznać pismo skarżącego z [...] lutego 2004r.) – postanowienie z dnia [...].01.2004r. nie stało się ostateczne. Z tego też względu brak jest podstaw do przyjęcia, że zakończył się I etap postępowania w sprawie legalizacji obiektu. Bez zakończenia tego etapu nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia czy nałożone obowiązki zostały przez stronę wykonane i do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 § 1 w związku z art. 48 § 4 ustawy prawo budowlane należy w pełni przeprowadzić i zakończyć postępowanie dotyczące czynności o którym mowa w art.48 ust.2 i 3 ustawy prawo budowlane.
Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i atr.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono, gdyż skarżący pouczony o prawie zgłoszenia wniosku o przyznanie kosztów postępowania, oświadczył że się ich nie domaga.