IV SA/Po 51/25

IV SA/Po 51/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 15 marca 2022 r. nr XXX/334/2022 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia diet dla sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Wągrowcu (dalej również: skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXX/334/2022 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia diet dla sołtysów.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.) w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że Rada Miejska w Budzyniu, działając na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. podjęła uchwałę Nr XXX/334/2022 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia diet dla sołtysów.
W § 2 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, a tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącego takie uregulowanie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca zasady przyznawania i wysokość diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (sołtysów), jak i uchwała wprowadzająca w tym zakresie zmiany, należą do kategorii aktów prawa miejscowego. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Budzyniu wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym. Uchwała nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym, lecz zawiera normę o charakterze indywidualnym. Zdaniem organu zaskarżona uchwała to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz danego określonego układu organizacyjnego. Ponadto, organ nadzoru (Wojewoda Wielkopolski) nie miał żadnych zastrzeżeń co do trybu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Organ wniósł także o umorzenie postępowania w przypadku podjęcia nowej uchwały w sprawie diet dla sołtysów, uchylającej równocześnie zaskarżoną uchwałę i doręczenia jej Sądowi przed terminem rozprawy, z uwagi na bezprzedmiotowość dalszego postępowania.
Pismem z 26 lutego 2025 r. organ poinformował tutejszy Sąd o podjęciu nowej uchwały w sprawie ustalenia diet dla sołtysów. Wskazano także, że uchwała zostanie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 25 lutego 2025 r. i wejdzie w życie w dniu 12 marca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Jak jednak wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Ponieważ stosownie do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku "nieistotnego naruszenia prawa" organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (zob. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3294/18, z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1663/16, z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2154/13, z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 684/12 - niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147.).
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestie dotyczące organów jednostek pomocniczych są materią ustrojową, statutową jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1-3 oraz 35 ust. 1-3 u.s.g.), a więc sprawa określenia praw i obowiązków sołtysów i przewodniczących zarządu osiedla, organu wykonawczego jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 1-3 u.s.g.), nie możne zostać unormowana aktem kierownictwa wewnętrznego.
Przyjmuje się, że sprawy dotyczące zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy wymagają unormowania w drodze przepisów powszechnie obowiązujących o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 18.07.2023 r., III OSK 2003/22).
Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (sołtysów), mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy te mają charakter generalny. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje.
Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.
Sąd administracyjny posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały czyli orzeczenia o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Tym samym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie – tak jak w niniejszej sprawie – uchylenie przez organ zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi oraz podjęcie nowej uchwały. W tym zakresie wniosek organu o umorzenie postępowania okazał się bezzasadny.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.