II SA/Go 22/23

II SA/Go 22/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art.6 ust.2 pkt 1, art.59 ust.1, art.61 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
§3 ust.1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2023 poz 259
art.153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.24§1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. J.P. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] przy ul. [...]. Zgodnie z wnioskiem dwa budynki gospodarcze znajdujące się na przedmiotowej działce przeznaczone są do rozbiórki. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest jednokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z dachem stromym oraz budynkami gospodarczymi jednokondygnacyjnymi, przykrytymi dachami stromymi. Działka leży
w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów niezabudowanych, terenów leśnych, terenu cmentarza. Działki sąsiednie zabudowane są budynkami
o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych, przykrytymi głównie dachami stromymi. Występują również dachy płaskie. Dojazd do wnioskowanego terenu ma miejsce od ul. [...]. Przedmiotowa działka leży w sąsiedztwie czynnego cmentarza. Na podstawie informacji z rejestru gruntów z dnia [...] września 2020 r. ustalono, że przedmiotowy teren stanowi własność inwestora. Teren objęty wnioskiem leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po ustaleniu powyższych okoliczności, Prezydent wydał dnia [...] stycznia
2021 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez J.P. inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Określił w niej szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, tj.:
1) ustala się warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) nieprzekraczalne linie zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1:
- od strony ul. [...] - w odległości 6,0 m od granicy pasa drogowego (działki nr [...]),
- od strony ul. [...] - w odległości 4,0 m od granicy pasa drogowego (działki nr [...]),
b) projektowany budynek należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza,
c) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (łącznie istniejącej nieprzeznaczonej do rozbiórki oraz nowej) - od 21% do 25%,
d) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - od 25%,
e) szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego (od strony ul. [...]) - od 8 m do 15 m,
f) wysokość projektowanego budynku mieszkalnego - jedna kondygnacja nadziemna,
g) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu projektowanego budynku mieszkalnego - od 2,5 m do 4,5 m,
h) wysokość do kalenicy projektowanego budynku mieszkalnego - od 5 m do 6 m,
i) geometria dachu projektowanego budynku mieszkalnego - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 22° do 40°;
4. w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: a) poszczególne przyłącza infrastruktury technicznej, związane z obsługą obiektu należy wykonać na zasadach określonych w warunkach technicznych przyłączenia, wydanych przez właściwych dysponentów sieci, b) w przypadku kolizji z istniejącym uzbrojeniem projekt zagospodarowania terenu należy uzgodnić z właściwymi dysponentami sieci,
c) odprowadzenie ścieków bytowych z budynku - do sieci kanalizacji sanitarnej miejskiej, d) zaopatrzenie w wodę - z miejskiej sieci wodociągowej, e) odprowadzenie wód opadowych - zagospodarować na własnym terenie bez wpływu na tereny sąsiednie, f) na terenie inwestycji należy zapewnić nie mniej niż 2 miejsca postojowe/garażowe dla obsługi projektowanego budynku mieszkalnego, g) dojazd do terenu inwestycji od ul. [...] (działki nr [...]), zjazd na drogę gminną ul. [...] jedynie w przypadku likwidacji istniejącego zjazdu w pasie drogi wojewódzkiej ul. [...].
Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniósł J.P., wskutek którego decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52 poz. 315, dalej jako rozporządzenie z 1959 r.), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Kolegium przyjęło, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztw istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. W ocenie organu odwoławczego rozporządzenie z 1959 r. stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo jako promień od granic działki wynoszący 93 m (trzykrotna szerokość frontu działki nr [...], wynoszącego 31 m - od ul. [...]). Z prawidłowych ustaleń organu I instancji wynika, że linia istniejącej zabudowy jest zróżnicowana, nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy, jako przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich ze względu na różne odległości istniejących budynków od granic działek i od dróg publicznych - ulice [...]. Na działce nr [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co wynika z załączników graficznych do decyzji. Przy tym znajdujący się na tej działce budynek, w większej części, położony jest w odległości poniżej 50 m od granicy działki nr [...], na której zlokalizowany jest cmentarz. Pozostała zabudowa mieszkaniowa położona jest powyżej 50 m od cmentarza. Powołany wyżej przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. jednoznacznie zakazuje lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Nie ma przy tym znaczenia, że w odległości bliższej istnieje już inna zabudowa. Istniejący na tej działce budynek mieszkalny nie może stanowić linii zabudowy dla planowanej inwestycji, dlatego że główny wjazd ma się odbywać z drogi - działki nr [...]. Zdaniem Kolegium analiza wykazała spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, występują budynki jednokondygnacyjne o dachach stromych. Teren ma dostęp do drogi publicznej. Projektowane i istniejące uzbrojenie terenu - sieć wodociągowa i kanalizacyjna, sieć elektroenergetyczna, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze - teren stanowi działkę B-RVI (grunty rolne zabudowane), Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Organ I instancji dokonał uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tj. z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów oraz z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w pasie drogowym. Wbrew zarzutowi odwołania przepisy art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie wprowadzają wymogu uzgodnienia z organami sanitarnymi, ponieważ zastosowanie wprost ma przepis odrębny - powołany wyżej § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.
J.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 860/21, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i decyzję organu I instancji oraz orzekł o zwrocie skarżącemu od organu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Sądu, dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości prawidłowo ustalono i wyznaczono obszar analizowany, jednakże przyjęte w zaskarżonej decyzji wskaźniki zabudowy nie mają oparcia w przepisach ww. rozporządzenia, przy czym organ nie uzasadnił odstępstw w tym zakresie. Powyższe zastrzeżenia Sądu dotyczyły:
- nieprzekraczalnej linii zabudowy, która nie została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r.), lecz przyjęto odległości 4 m i 6 m od pasa drogowego, przy czym organ nie uzasadnił stanowiska
w tym względzie. Z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie wynika, jaki jest przebieg linii zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, a tym samym czy jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. Ogólne określenie terenu analizowanego jako zróżnicowanego pod względem zabudowy bez podania opisu przebiegu linii zabudowy na działkach sąsiednich, a w szczególności - bez wskazania odległości budynków względem pasa drogowego, nie jest wystraczającą przesłanką do odstąpienia od podstawowej zasady wyznaczenia linii zabudowy wynikającej z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, wymagane jest bowiem wykazanie, że ze względu na szczególne warunki zabudowy zachowanie zasady wynikającej z § 4 ust. 1 nie jest możliwe,
- wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (łącznie istniejącej nieprzeznaczonej do rozbiórki oraz nowej), który określono na - od 21% do 25%. Zdaniem Sądu z analizy urbanistycznej wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, nie podano jednak ilości budynków gospodarczych posadowionych na danej działce. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy strona wskazała, że dwa obiekty gospodarcze przeznaczone są rozbiórki. W tym stanie sprawy określając wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r.) należało wskazać konkretnie, które obiekty zostały uwzględnione przy ustaleniu danego parametru zabudowy, innymi słowy ile obiektów pozostanie na nieruchomości, aby zachowany został określony wskaźnik zabudowy,
- szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego (od strony ul. [...]) określono na - od 8 m do 15 m, przy czym średnia szerokość elewacji frontowej w terenie analizowanym wynosi 15 m. Przyjęty w decyzji minimalny wskaźnik szerokości elewacji frontowej (tj. 8 m) odbiega od zasady wyrażonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., który przewiduje tolerancję 20 %, jednocześnie wbrew wymogowi wynikającemu z § 6 ust. 2 nie uzasadniono odstępstwa w tym zakresie,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu projektowanego budynku mieszkalnego określono na - od 2,5 m do 4,5 m, natomiast wysokość do kalenicy określono na - od 5 m do 6 m, przy czym w analizie urbanistycznej podano, że budynki w obszarze analizowanym posiadają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu wynosi 2,5 do 4,5 m, wysokość do kalenicy wynos od 5 do 9 m, a zatem - podobnie jak powyżej w stosunku do linii zabudowy - nie wskazano wysokości budynków na nieruchomościach sąsiednich, a przez to nie wykazano, że nie istnieje możliwość określenia wysokości budynku zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., czyli jako przedłużenie górnej krawędzie frontowej lub gzymsu.
Sąd uznał też, że wyznaczenie strefy sanitarnej w odległości 50 m od cmentarza jest zgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Stosownie do treści § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przytoczony powyżej przepis ww. rozporządzenia z 1959 r. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dlatego wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać wynikające z jego treści ograniczenia w zabudowie nieruchomości.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 63 ust. 2, ust. 4, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku J.P. z dnia [...] września 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji poprzedzone zostało dokonaniem ponownej analizy warunków
i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego. I tak, organ ustalił, że przedmiotowa działka zabudowana jest jednokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z dachem stromym oraz budynkami gospodarczymi jednokondygnacyjnymi, przykrytymi dachami stromymi. Działka leży w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów niezabudowanych, terenów leśnych, terenu cmentarza. Działki sąsiednie zabudowane są budynkami o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych, przykrytymi głównie dachami stromymi. Występują również dachy płaskie. Dojazd do wnioskowanego terenu ma miejsce od
ul. [...]. Przedmiotowa działka leży w sąsiedztwie czynnego cmentarza. Na podstawie Informacji z rejestru gruntów z dnia [...] września 2020 r. ustalono, że przedmiotowy teren stanowi własność inwestora. Teren objęty wnioskiem leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie podlega procedurze związanej z wydaniem decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji leży poza granicami obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów chronionych wyznaczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wnioskowany teren nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część działki leży w zasięgu strefy sanitarnej do
50 m od granic istniejącego cmentarza.
Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2003 r. analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem
w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu przy szerokości frontu 31 m. Wyniki przeprowadzonej analizy - część tekstowa i graficzna stanowią załącznik nr 2 do decyzji. Przeprowadzona analiza wykazała, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji występujących w analizowanym obszarze, a istniejąca zabudowa sąsiednia pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Stosownie § 4 ww. rozporządzenia wyznaczono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy: w odległości 3 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Linię tą wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Działki nr [...] stanowią drogę wewnętrzną, wobec tego przepisy ustawy o drogach publicznych w tym przypadku nie obowiązują. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze jest zróżnicowany od wielkości minimalnej 7% do wielkości maksymalnej 54%. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 21%. Inwestor wniósł o wskaźnik zabudowy do 25%. Mając na uwadze § 5 ww. rozporządzenia oraz to, że na przedmiotowej działce wskaźnik zabudowy wynosi obecnie 26%, a także, że dwa budynki gospodarcze przeznaczone są do rozbiórki, wyznaczono wskaźnik zabudowy (łącznie istniejącej nieprzeznaczonej do rozbiórki: budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze, oraz nowej) na wielkość od 21% (średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze) do 25% (wielkość wnioskowana). Wskaźnik zabudowy na przedmiotowej nieruchomości po rozbiórce budynków wskazanych na załączniku graficznym wynosić będzie 15%. Szerokość elewacji frontowej budynków poddanych analizie wynosi od 6 m do 28 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15 m. Wyznaczono szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na poziomie średniego z tolerancją do 20%. Budynki poddane analizie mają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych. Przykryte są w większości dachami stromymi. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych do okapu wynoszą od 2,5 m do 4,5 m, wysokości do kalenicy wynoszą od 5 m do 9 m. Inwestor wniósł o wysokość projektowanego budynku do okapu 3 m i do kalenicy 5,5 m. Wysokości budynków na przedmiotowej nieruchomości oraz na sąsiednich są bardzo zróżnicowane, wobec powyższego wysokości te ustalono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia na poziomie występujących w najbliższym sąsiedztwie, gdyż sąsiednią działkę, zgodnie z orzecznictwem sądowym należy rozpatrywać rozszerzająco, do obszaru analizowanego a nie wyłącznie do bezpośrednio sąsiadującej działki budowlanej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Mając na uwadze powyższe wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu projektowanego budynku od 2,5 do 4,5 m oraz wysokość do kalenicy od 5 m do 6 m. Geometrię dachu ustalono jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej od 22°, zgodnie z wnioskiem, do 40°.
Następnie organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość leży w sąsiedztwie czynnego cmentarza. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odległości te, w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. (II OSK 557/12), dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy jak również nowej zabudowy od cmentarzy. Mając na uwadze powyższe oraz opinię "Z." Sp. z o. o. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], iż istniejące uzbrojenie wodociągowe i kanalizacyjne jest wystarczające dla realizacji wnioskowanego zamierzenia budowlanego, w ustaleniach decyzji zawarto zapis o sytuowaniu nowej zabudowy mieszkaniowej z zachowaniem odległości 50 m od granicy cmentarza. Przeprowadzona analiza wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wobec tego, zdaniem organu I instancji, nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał też, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymagało dokonania uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tj.
- z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych. Z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję, uzgodnienia tego dokonano
z Biurem Geodezji i Katastru Departamentu Rozwoju Miasta tut. Urzędu pismem z dnia [...] czerwca 2022 r.
- z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w pasie drogowym. Z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję, uzgodnienia tego dokonano z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu pismem z dnia [...] czerwca 2022 r.,
- z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym - celem uzgodnienia pod względem higienicznym i sanitarnym z uwagi na lokalizację inwestycji w sąsiedztwie cmentarza. Uzgodnienia dokonano Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r.
J.P. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja nie spełnia przesłanek ustawowych, podczas gdy w rzeczywistości wszystkie kryteria zostały łącznie spełnione,
- naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 8 k.p.a. wyrażające się tym, że decyzja organu l instancji pozostaje krzywdząca i niesprawiedliwa dla odwołującego, który nie otrzymał warunków zabudowy zgodnie ze złożonym projektem, w przeciwieństwie do właściciela sąsiadującej inwestycji należącej do Pana M.C., który posiadając mniej korzystne warunki techniczne i sanitarne, otrzymał decyzję pozytywną;
- naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ ustaleń faktycznych w oparciu o dokumentację urzędu, bez szczegółowego wskazania na jakich dokumentach organ oparł swoją decyzję, a nadto poprzez lakoniczne ograniczenie argumentacji odnośnie położenia cmentarza, w której organ ograniczył się do zacytowania przepisów i orzecznictwa, bez przygotowania własnych wniosków i ustaleń,
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez organ I instancji, że planowana inwestycja znajduje się w odległości 50 m do terenu cmentarza, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy tego nie potwierdzają.
Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., a następnie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, przyjmując promień od granic działki wynoszący 93 m (trzykrotna szerokość frontu działki nr [...]), wynoszącego 31 m od ul. [...]. Zdaniem Kolegium, analiza wykazała spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, występują budynki jednokondygnacyjne o dachach stromych. Teren ma dostęp do drogi publicznej. Projektowane i istniejące uzbrojenie terenu – sieć wodociągowa i kanalizacyjna, sieć elektroenergetyczna, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze - teren stanowi działkę B-RVI (grunty rolne zabudowane), Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane). Parametry planowanej inwestycji zostały ustalone na podstawie cech zabudowy istniejącej w przyjętym obszarze do analizy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ uznał, że organ i instancji ustalił linię zabudowy dla planowanej zabudowy działki stosownie do wymagań określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Ustalone w zaskarżonej decyzji warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego korespondują w ustaleniami sporządzonej analizy. Natomiast wyznaczona strefa sanitarna w odległości 50 m od cmentarza jest zgodna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jaki tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
W ocenie Kolegium dla bezpieczeństwa sanitarnego (w analizowanym przypadku planowanej budowy budynku mieszkalnego) istotna jest nie tylko odległość cmentarza od budynków mieszkalnych, lecz również istotna jest odległość budynków mieszkalnych od cmentarza. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza. Norma wynikająca z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia jest więc skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego aktu. W analizowanej sprawie, zdaniem Kolegium, bezsporne jest, że planowana inwestycja leży w zasięgu strefy oddziaływania istniejącego cmentarza - jego lokalizacja oznaczona jest na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odległość 50 m strefy buforowej określona w zaskarżonej decyzji wynika z przepisów obowiązującego prawa i znajduje oparcie w orzecznictwie administracyjnosądowym, tj. wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., który zapadł w niniejszej sprawie i uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym - postanowienie z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...].
W skardze do Sądu na decyzję Kolegium, J.P., działający przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który brał udział w ponownym rozpoznawaniu sprawy;
- ewentualnie w przypadku nie uznania ww. zarzutu za zasadny, skarżonej decyzji zarzucił:
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja nie spełnia przesłanek ustawowych, podczas gdy w rzeczywistości wszystkie kryteria zostały łącznie spełnione;
3) naruszenie art. 7a § 1 w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącego;
4) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ ustaleń faktycznych w oparciu o dokumentację urzędu, bez szczegółowego wskazania, na jakich dokumentach organ oparł swoją decyzję, a nadto poprzez lakoniczne ograniczenie argumentacji odnośnie położenia cmentarza, w której organ ograniczył
się do zacytowania przepisów i orzecznictwa, bez przygotowania własnych wniosków i ustaleń;
5) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 k.p.a. wyrażające się w tym, że decyzja organu I instancji pozostaje krzywdząca
i niesprawiedliwa dla odwołującego, który nie otrzymał warunków zabudowy zgodnie ze złożonym projektem, w przeciwieństwie do właściciela sąsiadującej inwestycji należącej do Pana M.C., który posiadając mniej korzystne warunki techniczne
i sanitarne, otrzymał decyzję pozytywną;
6) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ II instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i nie zbadanie przez organ z urzędu stanu prawnego nieruchomości sąsiadującej należącej do Pana M.C., i tym samy wydanie przy tym samym stanie prawnym i faktycznym, decyzji mniej korzystnej wobec skarżącego;
7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez organ I instancji, że planowana inwestycja znajduje się w odległości 50 metrów od terenu cmentarza, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy tego nie potwierdzają i w rzeczywistości planowana przez skarżącego inwestycja znajduje się w odległości 50 m od linii zabudowy cmentarza.
Na podstawie tak postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i lI instancji, ewentualnie o zmianę decyzji organu l instancji poprzez pozbawienie jej warunku dotyczącego sytuowania projektowanego budynku mieszkalnego w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od granicy istniejącego cmentarza oraz na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, iż w przepisach rozporządzenia
z 1959 r. ustawodawca zastosował nieostre wyrażenie, jakim jest "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych". Z treści przepisu nie wynika, od którego miejsca organ powinien ustalać odległość faktyczną zabudowań mieszkalnych - czy od granicy płotu cmentarza, czy też od linii zabudowy cmentarza. Organ II instancji w sposób dowolny
i nieprawidłowy ustalił nieprzekraczalne linie zabudowy, a tym samym, że planowana inwestycja znajdować się będzie w obrębie 50 m od cmentarza. Żaden z przepisów prawa nie formułuje definicji legalnej granic cmentarza. Tym samym brak jest wyraźnych wytycznych wskazujących, od którego miejsca należy wyznaczyć linię 50 m. Okoliczność ta jest o tyle istotna - albowiem zgodnie z twierdzeniami skarżącego pierwsze groby znajdują się w odległości co najmniej 30 m od ogrodzenia cmentarza. Ustalenia organu prowadzą do wniosku, że odległość ta liczona jest od ogrodzenia. Gdyby natomiast tę odległość 30 m doliczyć (od grobów do ogrodzenia), wówczas bez wątpienia planowana inwestycja nie znajdowała się w strefie sanitarnej i spełniałaby wszystkie warunki. Zdaniem skarżącego, kierując się chociażby zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą działania na korzyść społeczeństwa (obywatela) tę odległość należałoby wyznaczyć na jego korzyść.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...].
W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji
o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie
z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z
2003 r. Nr 164 poz. 1588). Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który brał udział w ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a zatem także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Zatem przepis ten przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (zob. wyroki NSA z dnia: 2 grudnia 2021 r., I OSK 905/20, 26 stycznia 2021 r., I OSK 2115/20, 7 listopada 2019 r., I OSK 570/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 860/21 r. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] maja 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. Wobec w/w wyroku poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., I OSK 920/10, CBOSA). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
W wskazanym wyroku z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 860/21, Sąd stwierdził, że organy poczyniły wadliwe ustalenia odnośnie wskaźników zabudowy. W ocenie Sądu w ponownym postępowaniu organy zastosowały się oceny prawnej i wskazań zawartych w tymże uzasadnieniu. Stosownie do § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. wyznaczono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy:
w odległości 3 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Linię tą wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Organ podał, że działki nr [...] stanowią drogę wewnętrzną, wobec tego przepisy ustawy
o drogach publicznych w tym przypadku nie obowiązują. Odnośnie wskaźnika zabudowy organ wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze jest zróżnicowany od wielkości minimalnej 7% do wielkości maksymalnej 54%. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 21%. Mając na uwadze, że aktualny wskaźnik zabudowy wynosi obecnie 26%,
a także, że dwa budynki gospodarcze przeznaczone są do rozbiórki, organ wyznaczył wskaźnik zabudowy (łącznie istniejącej nieprzeznaczonej do rozbiórki: budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze, oraz nowej) na wielkość od 21% (średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze) do 25% (wielkość wnioskowana). Nie budzi również wątpliwości ustalenie szerokości elewacji frontowej. Organ wskazał, że budynki poddane analizie mają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych. Z uwagi na fakt, że wysokości budynków na przedmiotowej nieruchomości oraz na sąsiednich są bardzo zróżnicowane, wobec powyższego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu projektowanego budynku oraz wysokość do kalenicy ustalono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. na poziomie występujących w najbliższym sąsiedztwie. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez stronę skarżąca.
Jak już wyżej wskazano Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany oceną prawną przyjętą w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 860/21, w którym stwierdzono, że wyznaczenie strefy sanitarnej w odległości 50 m od cmentarza jest zgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959 r., Nr 52 poz. 315). Stosownie do treści § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przytoczony powyżej przepis rozporządzenia z 1959 r. Sąd uznał w powyższym wyroku za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dlatego wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać wynikające z jego treści ograniczenia w zabudowie nieruchomości.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie jest uzasadniony zarzut skargi, że wyznaczając odległość projektowanego budynku mieszkalnego od istniejącego cmentarza organ powinien uwzględnić odległość planowanej inwestycji od grobów (miejsc grzebania zwłok), a nie od granic cmentarza (ogrodzenia). Wskazać trzeba, że w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia
25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze prawodawca posłużył się określeniem "cmentarz", na oznaczenie sposobu ustalania odległości strefy, w której wyklucza się oznaczonego rodzaju zabudowę, w tym zabudowę mieszkalną. W innych przepisach powyższego rozporządzenia posłużono się kilkukrotnie pojęciem "teren cmentarza", w żadnym zaś przypadku prawodawca nie posługuje się w nim określeniem "strefy lokalizacji grobów" (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2022 r., II OSK 1085/19, CBOSA). Przeciwko stanowisku strony skarżącej przemawia w sposób jednoznaczny cel regulacji zawartej w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1959 r., jakim jest zachowanie przepisów sanitarnych i wykluczenie szkodliwego oddziaływania cmentarzy na otoczenie. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 7a w zw. z art. 81a § 1 k.p.a.
Należy dodać, że w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 860/21 tut. Sąd wskazał również, że "kontroli sądowej podlegała zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., która oparta została na ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stan faktyczny i prawny nieruchomości sąsiedniej nie był przedmiotem analizy w niniejszej sprawie". Zdaniem Sądu nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej, że obowiązkiem organu było zbadanie stanu prawnego nieruchomości sąsiadującej, należącej do M.C. i uwzględnienie faktu uzyskania przez niego "korzystniejszej" decyzji. Zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej. W ocenie Sądu nie może to uzasadniać wydania kolejnej decyzji niezgodnej z prawem. Zważyć również trzeba, że wykazanie istnienia utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. należy do strony (A.Wróbel, w: A.Wróbel, M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2023), czego strona skarżąca w niniejszej sprawie nie udowodniła. Nie można zatem mówić również o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu zarzuty skargi okazały się niezasadne.
W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.