II SA/GO 218/24

II SA/Go 218/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 132, art. 135, art. 139, art. 154
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G Sp. z o. o. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej G Sp. z o. o. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 154 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 146, dalej jako - ustawa o świadczeniach), w związku z art. 107 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako - kpa), po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] (dalej jako - Odwołująca się lub Skarżąca) od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], które prowadzone było w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2024 - 2029, w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze: województwo [...], kod: [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] oddalił odwołanie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie ogłoszenia konkursów ofert, na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2024 - 2029, w rodzaju programy zdrowotne - w zakresach profilaktyczne programy zdrowotne, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] ogłosił m.in. postępowanie w trybie konkursu ofert, na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze: województwa [...], kod: [...]. Postępowanie to prowadzone było pod numerem: [...]. Wydając to zarządzenie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] działał z upoważnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert wskazano, że wartość zamówienia wynosiła nie więcej niż [...] zł, na okres rozliczeniowy od dnia [...] kwietnia 2024 r. do dnia [...] grudnia 2024 r., zaś maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogą zostać zawarte po przeprowadzeniu postępowania, określona została na maksymalnie [...] umowy. Wskazano również okres obowiązywania umów: od [...] kwietnia 2024 roku do [...] marca 2029 roku. Postępowanie konkursowe prowadzone było w oparciu o przepisy: 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 146), 2) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 991 ze zm.). 3) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 916 ze zm.), 4) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016, poz. 1372 ze zm.), 5) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1858), 6) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 ,r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1194 ze zm.), 7) zarządzenia nr 111/2022/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2022 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju programy zdrowotne - w zakresach: profilaktyczne programy zdrowotne (ze zm.), 8) zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.). Postępowanie konkursowe prowadziła Komisja konkursowa, która została powołana Zarządzeniem Nr [...]Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia konkursów ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2024 - 2029, w rodzaju programy zdrowotne - w zakresach profilaktyczne programy zdrowotne. W ramach ogłoszonego postępowania oferty złożyli: G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], ul. [...] (oferta nr [...]); L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], ul. [...] (oferta nr [...]); L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], ul. [...] (oferta nr [...]); M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], al. [...] (oferta nr [...]); M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...], ul. [...] (oferta nr [...]); N. s.c. L. S., W. K. z siedzibą w [...], ul. [...] ([...]). W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa ustaliła, że wszystkie oferty spełniają warunki bezwzględnie wymagane, w konsekwencji nie odrzucono żadnej z ofert. Do części niejawnej postępowania konkursowego Komisja zakwalifikowała wszystkie zgłoszone oferty. W części niejawnej Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami: L. Sp. z o.o., L. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., L. Spółka z o.o., S. s.c. L. S., W. K..
W dniu [...] lutego 2024 r. Komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe poprzez dokonanie wyboru oferty złożonej przez: L. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o., M. Spółka z o.o., N. s.c. L. S., W. K.
Od powyższego rozstrzygnięcia konkursu ofert odwołanie wniosła G. Sp. z o.o. zaskarżając je w całości. Odwołująca się nie sprecyzowała zarzutu wobec zakończonego postępowania konkursowego, a jedynie wniosła o udostępnieniu jej punktacji wszystkich wybranych oferentów oraz punktacji przyznanej G. Sp. z o.o. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy oświadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ww. ustawy. w myśl art. 154 ustawy oświadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust, 2). Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Funduszu (ust 3). Decyzja Prezesa Funduszu jest ostateczna. Świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego (ust. 4). Stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-4, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust 1, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust 6a). W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku Prezes Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (ust 7). Szczegółowe warunki wymagane od oferentów oraz warunki udzielania świadczeń, objętych przedmiotem postępowania, ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 916 ze zm.) oraz w zarządzeniu nr 111/2022/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2022 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju programy zdrowotne - w zakresach: profilaktyczne programy zdrowotne (ze zm.), natomiast kryteria oceny ofert określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej jako - rozporządzenie). Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości. 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny- udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Stosownie do treści art. 148 ust. 1 w.w. ustawy oraz § 3 pkt 13 rozporządzenia oceny ofert dokonywano według następujących kryteriów (w nawiasach podano liczbę punktów możliwą do uzyskania przez oferentów): l. Jakość: 1. PERSONEL: 1.1. PRO_2 Wszyscy lekarze specjaliści w dziedzinie radiologii i diagnostyki obrazowej lub radiologii, lub rentgenodiagnostyki lub radiodiagnostyki:- tak (25 punktów),- nie (0 punktów). 1.2. PRO_2 Dokonywanie przez każdego z lekarzy oceny co najmniej 5000 mammografii skryningowych w okresie 12 miesięcy poprzedzającym o 2 miesiące miesiąc obejmujący termin złożenia oferty;- tak (10 punktów),- nie (0 punktów). 1.3. PRO_2 Posiadanie przez każdego z techników elektroradiologii szkolenia w zakresie kontroli jakości w mammografu prowadzonego przez Wojewódzkie Ośrodki Koordynujące w oparciu o program zatwierdzony przez Centralny Ośrodek Koordynujący lub prowadzonego przez Centralny Ośrodek Koordynujący lub prowadzonego przez Polskie Lekarskie Towarzystwo Radiologiczne lub przez inną jednostkę prowadzącą szkolenia akredytowane przez Polskie Lekarskie Towarzystwo Radiologiczne, lub zgodnie z programem zatwierdzonym przez Polskie Lekarskie Towarzystwo Radiologiczne:- tak (8 punktów),- nie (0 punktów). 2. SPRZĘT, APARATURA MEDYCZNA, POMIESZCZENIA 2.1 PRO_2 Aparat mammograficzny cyfrowy (DR) o parametrach nic niższych skryningowej obu piersi:- tak (10 punktów),- nie (0 punktów). II. Kompleksowość: I. KOMPLEKSOWOŚĆ: 1.1. PRO--- 2 realizacja etapu pogłębionej diagnostyki w programie profilaktyki raka piersi - tak (12 pkt), - nie (0 pkt). III. Cena: obliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 17 do rozporządzenia. Część Wspólna - I. Jakość - Wyniki kontroli inne nieprawidłowości. II. Jakość – pozostałe warunki. III Dostępność. IV. Ciągłość. V. Inne.
Za kryteria pozacenowe oferent maksymalnie mógł uzyskać 94 punkty i 10 punktów za kryterium "cena".
Następnie organ podał ilość punktów przyznanych oferentom w ramach poszczególnych kryteriów oceny oferty. i tak:
N. s.c. L. S., W. K.: Kryterium Jakość - maksymalna ilość punktów [...]; oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium Kompleksowość - maksymalna suma punktów: [...]; oferent uzyskał [...] punktów; Kryterium dostępność - maksymalna suma punktów: [...]; oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium ciągłość maksymalna suma punktów: [...]; oferent uzyskał [...] punktów; Kryterium inne - maksymalna suma punktów: [...]; oferent [...], Kryterium cena - maksymalna suma punktów: [...]; oferent uzyskał [...] punktów.
M. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent [...]; Kryterium dostępność - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał [...]punktów; Kryterium inne - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium cena - oferent uzyskał [...] punktów.
L. Spółka z o.o. Kryterium jakość - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent [...]; Kryterium dostępność - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał [...] punktów; Kryterium inne - oferent [...]; Kryterium cena - oferent uzyskał [...] punktów.
L. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent [...]; Kryterium dostępność - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał [...] punktów; Kryterium inne - oferent uzyski [...] punkty, Kryterium cena - oferent uzyskał [...] punktów.
M. Spółka z o.o. spółka komandytowa: Kryterium jakość - oferent uzyskał [...]; Kryterium Kompleksowość - oferent [...]; Kryterium dostępność -; oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium ciągłość - oferent [...]; Kryterium inne - oferent [...]; Kryterium cena - oferent uzyskał [...] punktów, ponieważ zaproponował cenę niższą od ceny, która została wskazana przez Zamawiającego - jako cena oczekiwana.
G. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał [...]; Kryterium Kompleksowość - oferent [...]; Kryterium dostępność - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium ciągłość - oferent [...]. Kryterium inne - oferent uzyskał [...] punkty; Kryterium cena - oferent uzyskał [...] punktów.
W rezultacie ranking otwarcia ofert przedstawiał się następująco:
N. s.c. L. S., W. K. - liczba punktów - [...], M. Spółka z o.o. - liczba punktów - [...], L. Spółka z o.o. - liczba punktów - [...], L. Spółka z o.o.: - liczba punktów - [...], M. Spółka z o.o. spółka komandytowa - liczba punktów [...], G. Spółka z o.o.: liczba punktów - [...]
Komisja skorzystała z przysługującego jej prawa do przeprowadzenia negocjacji. W części niejawnej postępowania Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje, z następującymi oferentami: L. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o., M. Sp. z o.o., N. s.c. L. S., W. K.. Żaden z oferentów, z którymi Komisja przeprowadziła negocjacje nie zdecydował się na obniżenie ceny o [...] %, w stosunku do ceny oczekiwanej, za co można było uzyskać dodatkowe [...] punktów. W ocenie Organu, komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Organ przytoczył treść art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz wskazał, że przepis ten kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania po czym ustalenie, że narażenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony (2). Obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ustawy jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest zatem związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego wyniku naruszenia przepisów prawa (3).
Organ zaznaczył, że w ramach postępowania administracyjnego dokonano kontroli całego postępowania konkursowego. Zdaniem organu ocena ofert przeprowadzona przez Komisję konkursową została przeprowadzona w zakresie określonym przez art. 148 ust. 1 ustawy oraz w oparciu o zasady szczegółowo określone w rozporządzeniu. W ocenie organu Komisja konkursowa prowadząc postępowanie nie naruszyła zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również nie naruszyła zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W postępowaniu nie naruszono także zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców, jak również nie dokonano ich zmiany w toku postępowania. Wszelkie dokumenty związane z postępowaniem udostępniane były oferentom na takich samych zasadach.
W ramach zakończonego postępowania konkursowego największą liczbę punków rankingujących uzyskali kolejno – N. s.c. L. S., W. K., M. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o. - i to ci oferenci zostali wskazani w rozstrzygnięciu do zawarcia umowy z Zamawiającym
Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 68 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ustawy o świadczeniach poprzez bezzasadne ograniczenie liczby umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogą zostać zawarte po przeprowadzeniu postępowania konkursowego.
2. Naruszenie przepisów postępowania: art. 5 ust. 7a w zw. z art. 148 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach w zw. z załącznikiem nr 13, tabela 1, pkt. 2, Lp. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania konkursowego, polegające na nieprawidłowym rozumieniu kryterium kompleksowości, co doprowadziło do błędnego nie przyznania Skarżącej punktacji za powyższe kryterium;
3. Naruszenie przepisów postępowania art. 5 ust. 2 a w zw. z art. 148 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania konkursowego, polegające na nieprawidłowym rozumieniu kryterium ciągłości, co doprowadziło do błędnego nie przyznania Skarżącej punktacji za powyższe kryterium.
W uzasadnieniu skargi - odnośnie pierwszego zarzutu - Skarżąca wskazała, że zgodnie z warunkami postępowania, ograniczona została liczba świadczeniodawców, z którymi mogły zostać zawarte umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, do maksymalnie [...]. Ograniczenie takie pozostaje, w okolicznościach niniejszej sprawy, w jawnej sprzeczności z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 15 u.ś.o.z.f.p. W myśl art. 68 ust. 2 Konstytucji RP obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.ś.o.z.f.p. świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. Jak czytamy w załączniku nr 4 do zarządzenia Nr 111/2022/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2022 roku, celem realizacji programu jest obniżenie wskaźnika umieralności z powodu raka piersi do poziomu osiągniętego w przodujących w tym zakresie krajach Unii Europejskiej oraz podniesienie wiedzy kobiet na temat profilaktyki raka sutka i wprowadzenie na terenie całego kraju postępowania diagnostycznego. Cytując za stroną internetową Serwisu Ministerstwa Zdrowia i Narodowego Funduszu Zdrowia (https://pacjent.gov.pl/program-profilaktyczny/profilaktyka-raka- piersi), rak piersi to jeden z czołowych zabójców kobiet w Polsce. Nie ulega wątpliwości, że ilość wykonywanych profilaktycznych badań mammograficznych odgrywa kluczową rolę w diagnozowaniu raka piersi. Zgodnie z europejskimi wytycznymi opracowanymi przez Komisję Europejską, akceptowalny poziom zgłaszalności na badania wynosi co najmniej 70%, zaś pożądany poziom to 75% pacjentek uprawnionych do badania. W Polsce wyniki te są dalekie od zadowalających. Jak czytamy w oficjalnych danych publikowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, na dzień 1.02.2024 r. w województwie [...], którego dotyczyło postępowanie konkursowe, przebadano jedynie [...]% populacji. Jest to wskaźnik rażąco niski, niesatysfakcjonujący i poddający w zasadniczą wątpliwości skuteczność realizowania swoich działań przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W kontekście powyższego, ograniczenie przez Organ ilości możliwych świadczeniodawców do wyłącznie czterech jest niczym nieuzasadnione i nie powinno mieć miejsca. Co więcej, w ocenie Skarżącej, warunki postępowania winny każdorazowo uwzględniać całokształt okoliczności dotyczących świadczeń, które będą realizowane, w tym podstawowe cele i założenia danego programu zdrowotnego. Ograniczenie świadczeniodawców w sytuacji, w' której mamy do czynienia z drastycznym obniżeniem się ilości badanych pacjentek, stanowi nic innego, jak działanie niepożądane z punktu widzenia zarówno obowiązków Organu, jak i (przede wszystkim) szkodliwe dla świadczeniobiorców - pacjentek. Podstawowym zadaniem Funduszu jest zabezpieczenie ubezpieczonym dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego komisja konkursowa, negocjując liczbę planowanych do udzielenia świadczeń, powinna uwzględniać nie tylko zdolność każdego podmiotu do realizacji zamawianej puli świadczeń, ale także zobowiązana jest zagwarantować do nich dostęp ubezpieczonym na całym obszarze, którego dotyczy zamówienie. Zdaniem Skarżącej, Organ, ograniczając ilość świadczeniodawców, nie wziął pod uwagę kwestii dostępności świadczeń na terenie objętym postępowaniem oraz dotychczasowego odsetka przebadanych pacjentek.
Organ naruszył także art. 5 ust. 7a w zw. z art. 148 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach w zw. z załącznikiem nr 13, tabela 1, pkt. 2, Lp. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania konkursowego, polegające na błędnym rozumieniu kryterium kompleksowości. Zgodnie z pkt. VIII formularza ofertowego w rozdziale 1.1. dotyczącym kompleksowości, w pkt. 1.1.1.1 wskazano ,,realizacja etapu pogłębionej diagnostyki w programie profilaktyki raka piersi" Skarżąca odpowiedziała twierdząco, ponieważ realizuje etap pogłębionej diagnostyki i ma podpisaną umowę z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Jednakże, odpowiedź Skarżącej została przez Organ skorygowana i zmieniona na negatywną. Jak czytamy w piśmie od Organu z dnia [...] lutego 2024 r. (str. [...]), "oferent na obszarze, na który zostało ogłoszone postępowanie nie realizuje etapu pogłębionej diagnostyki w programie profilaktyki raka piersi, zatem warunek kompleksowości udzielania świadczeń nie będzie spełniony Zdaniem Skarżącej, Organ niezasadnie skorygował udzieloną przez Skarżącą odpowiedź i nie przyznał [...] punktów za kryterium kompleksowości. Podkreślić należy, że ani w formularzu ofertowym, ani w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie ma mowy o tym, aby etap pogłębionej diagnostyki miał być realizowany na obszarze, na którym zostało ogłoszone postępowanie. Organ nie jest natomiast uprawniony do kreowania jakichkolwiek wymogów odnoszących się do poszczególnych kryteriów. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby spełnienie kryterium kompleksowości odnosiło się do wybranego obszaru, to stosowny zapis znajdowałby się w Ustawie lub wydanym na jej podstawie wspomnianym Rozporządzeniu. Jeśli takiego zapisu nie ma, brak jest podstawy do interpretowania powyższego przepisu w sposób, w jaki uczynił to Narodowy Fundusz Zdrowia. W związku z powyższym, ocena kryterium kompleksowości dokonana została przez Organ nieprawidłowo, co czyni zaskarżoną decyzję błędną.
Organ naruszył art. 148 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania konkursowego, polegające na błędnym rozumieniu kryterium ciągłości. Jak wynika z akt postępowania. Skarżącej przyznano [...] punktów na osiem możliwych, ponieważ Skarżąca wcześniej na przedmiotowym terenie nie realizowała umowy w ramach określonego zakresu świadczeń z Narodowym Funduszem Zdrowia. Takie rozumienie przedmiotowego kryterium jest ze wszech miar nieprawidłowe i sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2023 roku w sprawie II GSK 1203/20, wytyczne w zakresie spełniania kryterium ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w aspekcie przedmiotowo - podmiotowym, należy rozumieć jako prawo do oceny ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia, który to czynnik powinien zostać zmierzony wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia. Ocena ofert w ramach kryterium ciągłości powinna uwzględniać zarówno możliwość kontynuowania przez dotychczasowego świadczeniodawcę świadczeń jak i gwarancję udzielania świadczeń w sposób zapewniający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przez cały czas trwania umowy. Tak rozumiana ciągłość oznacza możliwość wyboru zarówno oferty świadczeniodawcy, który kontynuował będzie udzielanie świadczeń na podstawie poprzednio zawartej umowy, jak i oferty świadczeniodawcy, który wprawdzie dotychczas nie był związany umową z NFZ, ale przedstawił ofertę zapewniającą nieprzerwaną, systematyczną realizację świadczeń. Skarżąca powołała się również na stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 roku w sprawie II GSK 1202/20 oraz z dnia 3 października 2018 roku w sprawie II GSK 3024/16. Zdaniem Skarżącej w postępowaniu konkursowym przedstawiła ona ofertę zapewniającą nieprzerwaną, systematyczną realizację świadczeń. Fakt, że na danym obszarze Skarżąca nie realizowała dotychczas świadczeń, w żadnym razie nie zmienia powyższego. Rozumienie kryterium ciągłości przez Organ jest nieprawidłowe, sprzeczne z intencją ustawodawcy oraz naruszające zasadę równego traktowania oferentów. Odwołując się do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach Skarżąca wskazała, że jej interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Organ zasad prowadzenia postępowania, albowiem wobec nie przyznania punktów za powyżej wspomniane kryteria oraz w związku z niezasadnym ograniczeniem liczby świadczeniodawców, oferta Skarżącej nie została wybrana. Gdyby Organ prowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami prawa, oferta Skarżącej zostałaby wybrana.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że oferenci biorący udział w postępowaniu konkursowym, które prowadzone było pod nr [...], złożyli w swoich ofertach oświadczenia, o zastrzeżeniu tajemnicą przedsiębiorcy części danych zawartych w tych ofertach.
Na wstępie Organ zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie każde naruszenie zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez komisję konkursową, stanowi naruszenie interesu prawnego oferenta. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne] dojść może wówczas gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp sygn. akt: II SA/Go 627/17). Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W tezie wyroku z dnia 29 września 2020 r. (sygn. akt: II GSK 535/20) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się, wyznaczającego zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego, może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy, a posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, te oferent pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy.
Organ nie zgodził się z zarzutem Skarżącej, że w postępowaniu konkursowym doszło do niezgodnego z prawem ograniczenia liczby świadczeniodawców, z którymi zostanie zawarta umowa. Aktem prawnym który ustala warunki i zakres świadczeń przysługujących obywatelom, jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stanowi ona podstawę powierzenia organom NFZ obowiązków, w zakresie: ■ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ■ sprawowania nadzoru i kontroli nad realizacją świadczeń oraz ich finansowaniem. W konsekwencji, ustawa ta określa zadania władz publicznych, w zakresie zapewnienia obywatelom równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Z uwagi na fakt, że Narodowy Fundusz Zdrowia dysponuje ograniczonymi zasobami finansowymi, podlegając w tym zakresie rygorom ustawy o finansach publicznych, ustawodawca w przepisie art. 132 ust. 5 ustawy określił, że wysokość łącznych zobowiązań Funduszu wynikających z zawartych ze świadczeniodawcami umów. nie może przekroczyć wysokości kosztów przewidzianych na ten cel w planie finansowym Funduszu. W konsekwencji, w przepisie art. 139 ust. 3 pkt 2 i 5 ustawy - ustawodawca wyraźnie wskazał, że ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera m.in. wskazanie wartości zamówienia oraz maksymalnej liczby umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, zgodnie z planem finansowym Funduszu i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej. Należy podkreślić, że zakończone postępowanie konkursowe ogłoszone zostało na podstawie Planu zakupu świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze województwa [...] na 2024 rok (opublikowany na BIP), który sporządzono na podstawie przepisu art. 132b ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z przepisem art. 132b ust. 2 pkt 2 ustawy - w części szczegółowej Planu określa się w szczególności obszary terytorialne, dla których przeprowadza się postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oraz maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która zostanie zawarta na danym obszarze, w danym zakresie lub rodzaju świadczeń. W ocenie Organu, Zamawiający wskazując w ogłoszeniu konkursu ofert, że zamierza podpisać umowy z maksymalnie [...] oferentami, nie naruszył obowiązujących przepisów prawa, gdyż wskazana liczba umów jest zgodna z Planem zakupu i wraz z badaniami, które będą realizowane w pracowniach stacjonarnych, zabezpieczy zapotrzebowanie na przedmiotowe badania. Organ wskazal, że oprócz badań mammograficznych w pracowni mobilnej ([...] umowy), na terenie województwa [...] - w Planie zakupu na 2024 rok - przewidziano zakontraktowanie 6 stacjonarnych pracowni. Zatem, łącznie dla terenu województwa [...] zaplanowano podpisanie [...] umów na badania mammograficzne, w tym [...] umów na pracownie stacjonarne oraz [...] umów na pracownie mobilne. Jednocześnie należy podkreślić, że badania mammograficzne nie mają charakteru limitowego, co oznacza, ze w ramach zawartych umów Fundusz sfinansuje każdą liczbę wykonanych świadczeń. W konsekwencji. Fundusz nie ogranicza pacjentkom dostępności do przedmiotowych badań.
Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowej interpretacji przez organ kryterium kompleksowości Organ wyjaśnił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącej, że kryterium kompleksowości nie musi być spełnione w granicach obszaru kontraktowania, tj. w analizowanym postępowaniu konkursowym - w granicach województwa [...]. W kryterium kompleksowości Fundusz promuje tych oferentów, którzy w ramach jednego zakresu świadczeń realizują świadczenia w sposób kompleksowy - na obszarze kontraktowania. Należy podkreślić, że ocena ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ust. 1 ustawy, oceniana jest dla obszaru kontraktowania. Zatem, warunki wymagane w ramach każdego z kryteriów, muszą być spełnione dla obszaru kontraktowania. Zakontraktowane świadczenia będą realizowane na terenie obszaru kontraktowania (województwa [...]). daniem organu przedstawione przez Skarżącą twierdzenie, że warunek kompleksowości nie musi być spełniony dla obszaru kontraktowania, stanowi swoiste wypaczenie rozumienia celu i zasad kontraktowania. Zapewnienie przez Skarżącą etapu pogłębionej diagnostyki w programie profilaktyki raka piersi - na terenie województwa [...], oznacza, że w ramach proponowanej przez skarżącego "kompleksowości", pacjent z województwa [...] będzie musiał jechać (500 - 600 km) do województwa [...], w celu wykonania u Skarżącą pogłębionej diagnostyki. Celem Zamawiającego, który ogłasza postępowanie konkursowe dla obszaru województwa [...], jest - przede wszystkim - zabezpieczenie świadczeń dla jego mieszkańców, które będą dostępne w obszarze kontraktowania (ich zamieszkania). Dodatkowe punkty za kompleksowość może uzyskać jedynie oferent, który zapewnia etap pogłębionej diagnostyki - na obszarze kontraktowania. Na marginesie, gdyby przyjąć punkt widzenia Skarżącej to w ramach kryterium kompleksowości oferenci mogli by wskazywać pogłębioną diagnostykę, która np. realizowana będzie w [...] (ok. 900 km) lub [...] (ok. 800 km). Tak rozumiane zapewnienie "kompleksowości", stanowi fikcję, bowiem w rzeczywistości nie zapewnia pogłębionej diagnostyki - w sposób dostępny pacjentom z województwa [...].
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, który dotyczył nieprawidłowego prowadzenia postępowania konkursowego, ze względu na błędne rozumienie kryterium ciągłości, co doprowadziło do nie przyznania Skarżącej punktacji za powyższe kryterium, organ wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2a ustawy pod pojęciem ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, należy rozumieć organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Kryterium to, uwzględnia dobro pacjentów, którego znaczenie nakazuje w ograniczonym zakresie uprzywilejowanie świadczeniodawców, zainteresowanych zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, już świadczących te usługi. Kryterium to nie dyskryminuje przy tym oferentów działających na rynku usług medycznych. Szansą na wejście nowych podmiotów na rynek medyczny, jest obniżenie ceny i podwyższenie jakości udzielanego świadczenia. W przeciwnym przypadku, zważając na dobro, jakim jest zdrowie pacjenta, nie ma potrzeby zmiany oferenta. Kryterium ciągłości nie jest kryterium wyłącznym, decydującym o wyborze oferty, lecz preferencją usprawiedliwioną dobrem pacjentów. Kryterium to premiuje oferty świadczeniodawców realizujących już umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej, zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Zmiana taka zaburza realizowane procesy leczenia i wywołuje niepotrzebny stres u pacjentów. Przyznanie dodatkowych punktów za realizację umowy o udzielanie świadczeń ze względu na spełnienie kryterium ciągłości, a więc u dotychczasowego świadczeniodawcy, znajduje swoje uzasadnienie w Konstytucji RP i w wynikającym z art. 68 prawie do ochrony zdrowia. Uwzględniając wynikające żart. 32 Konstytucji RP, prawo do równego traktowania przez władze publiczne, ustawodawca gwarantuje pacjentom możliwość kontynuacji leczenia u dotychczasowego świadczeniodawcy, o ile zostanie wybrany do zawarcia umowy. Ocena kryterium ciągłości wymaga zatem wyłącznie ustalenia, czy w dniu złożenia oferty (w toczącym się postępowaniu) zainteresowany zawarciem umowy o świadczenie opieki zdrowotnej realizował takie świadczenia na podstawie umowy (uprzednio już zawartej) (por. wyroki NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 5488/16, z dnia 22 października 2018 r., sygn. II GSK 1217/18 i z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. II GSK 1756/18 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 770/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1073/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 984/17, a także powołane w tych wyrokach orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem organu kryterium ciągłości należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz, ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki , zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Zatem, oferta nowego świadczeniodawcy powinna być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany, w tym przerwanie procesów leczenia pacjentów u dotychczasowego świadczeniodawcy. Kryterium "ciągłość" wpływa nie tylko na bezpieczeństwo realizacji świadczeń, ale także na jakość ich udzielania. Tak sformułowane kryterium zmusza bowiem nowych świadczeniodawców do przedstawienia ofert lepszych w pozostałych kryteriach (w tym np. jakości) od oferty świadczeniodawcy już realizującego umowę. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, sposób w jaki komisja konkursowa zastosowała kryterium "ciągłość", jest zgodny z intencją ustawodawcy.
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2023. poz. 259, dalej jako - p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Tytułem wstępu wskazać należy, że tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm.), którego art. 132 ust. 1 stanowi, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 i art. 132c. Stosownie do art. 139 ust. 1 tej ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (jak miało miejsce w niniejszej sprawie) albo rokowań.
W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy, zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców.
Zgodnie z art. 142 ust. 1 ww. ustawy, postępowanie konkursowe składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). Z kolei w części niejawnej konkursu ofert, komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). W myśl art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według następujących kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny udzielanych świadczeń. Postępowanie konkursowe kończy się z chwilą ogłoszenia przez komisję konkursową jego rozstrzygnięcia, co wynika z art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach.
Stosownie do art. 154 ust. 1 - 4 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja Prezesa Funduszu jest ostateczna, a świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Dodać w tym miejscu trzeba, iż postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie odwołania nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest jego następnym etapem. Wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, który nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia konkursu ofert w drodze decyzji. Kompetencje tego organu zostały ograniczone wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń (postępowania konkursowego) nie doszło do naruszenia jego zasad, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Stosownie bowiem do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania.
Istotą interesu prawnego jest z kolei jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić określone uprawnienia podlegające skonkretyzowaniu w postępowaniu. Szczególną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny, a ponadto powinien on być realny, czyli musi istnieć w dacie stosowania danych norm. Do uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy może zatem dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa, z którego one wynikają, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 1 i 2 ustawy), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy. Do postępowania tego mają też zastosowanie przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 139 ust. 9 ustawy w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zarządzenia wykonawcze Prezesa NFZ wydane na podstawie upoważnienia z art. 146 ustawy.
Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego jakie zarzuty zostaną podniesione w odwołaniu, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego w znaczeniu materialnym, poprzez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ winien zatem dokonać kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania konkursowego poprzez błędne rozumienie kryteriów kompleksowości oraz kryterium ciągłości (art. 148 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy). Zauważyć należy, że w załączniku nr 13 do w.w. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. przy ocenie kryterium "kompleksowości" nie wskazano warunku, że realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców musi odnosić się do obszaru, którego dotyczy postępowanie. W tym samym załączniku nr 13 w kryterium - "ciągłość" - przy ocenie spełnienia tego kryterium w pkt 1, 2 i 3 wyraźnie określono, że realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców musi odnosić się do obszaru, którego dotyczy postępowanie (tabela nr 2 I.p. IV warunek 1,2 i 3). Przy kryterium "ciągłości" wyraźnie zatem wskazano na jakim obszarze musi być realizowany proces leczenia. Jak wyżej zauważono takiego sformułowania jak w kryterium "ciągłości" nie ma natomiast w kryterium "kompleksowości". Nie ulega wątpliwości, że gdyby prawodawca chciał aby przy kryterium "kompleksowości" wprowadzić wymóg realizacji procesu leczenia na obszarze którego dotyczy postępowanie to inaczej sformułowałby to kryterium, a mianowicie wyraźnie by to określił, tak jak uczynił to przy kryterium "ciągłości". Skoro jednak przy kryterium "kompleksowości" brak jest sformułowania, że proces leczenia musi być realizowany na obszarze, którego dotyczy postępowanie (odmiennie niż przy kryterium "ciągłości udzielania świadczeń") to oznacza, że nie ma takiego wymogu przy tym kryterium. W ocenie sądu istnienie takiego wymogu nie można domniemywać w sytuacji gdy nie został on określony w samej treści kryterium (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 1994/18). Tym samym błędne jest stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przy ocenie spełnienia kryterium kompleksowości należy brać pod uwagę realizację przez oferentów określonych świadczeń na obszarze województwa [...]. W konsekwencji, skoro skarżąca wskazała w ofercie, że realizuje etap pogłębionej profilaktyki w programie raka piersi, to tym samym spełniła kryterium kompleksowości, w związku z czym za spełnienie tego kryterium winna otrzymać [...] punktów.
W ocenie sądu nie może budzić wątpliwości, iż sformułowanie - "obszar, którego dotyczy postępowanie" - które użyte zostało w rozporządzeniu przy opisie kryterium ciągłości (załącznik nr 13), należy odnosić do obszaru terytorialnego postępowania, a nie jak twierdzi skarżąca do przedmiotu świadczeń, czyli zakresu przedmiotowego postępowania. Interpretacja omawianego kryterium przedstawiona w skardze pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy posługuje się jednoznacznie brzmiącym określeniem stanowiąc, że ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera w szczególności określenie obszaru terytorialnego, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasady poprawnej legislacji wymagają, aby na tle ustalonego stanu prawnego określone pojęcia rozumieć i interpretować w ten sam sposób. Za prezentowanym tu stanowiskiem przemawia również przywołana powyżej argumentacja odnosząca się do jednoznacznie brzmiących zapisów rozporządzenia dotyczących wymogu spełnienia warunku ciągłości, gdzie mowa jest o realizacji leczenia w ramach obszaru którego dotyczy postępowanie (tabela nr 2 I.p. IV warunek 1,2 i 3). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z przywołanym w skardze orzecznictwem sądowym, w którym przedmiotem sporu były kwestie związane z zapewnieniem kontynuacji procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przez cały czas trwania umowy, a nie kwestia obszaru terytorialnego realizacji umowy.
W ocenie Sądu w badanej sprawie doszło do naruszenia art. 135 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez bezkrytyczne przyjęcie oświadczeń oferentów w zakresie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do elementów ofert podlegających kwalifikacji punktowej, co w obecnym stanie sprawy uniemożliwia dokonanie właściwej analizy i ewentualnie postawienie zarzutów co do oceny wniosków przyjętych przez komisję konkursową.
Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Z kolei art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach stanowi, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert.
Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 z późn. zm., dalej – u.z.n.k.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W realiach niniejszej sprawy wszyscy oferenci wypełniając załącznik nr [...] jako tajemnicę przedsiębiorcy określili większość danych stanowiących elementy złożonych przez nich ofert. Organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że w takim zakresie w jakim podmioty zastrzegły tajemnicę przedsiębiorcy oferty zostały wyłączone spod możliwości zaznajomienia się z nimi, nadto w takiej formie akta sprawy zostały przekazane do Sądu wraz ze skargą na decyzję o oddaleniu odwołania. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie wyjaśnił jednak w decyzji, dlaczego uwzględnił wskazane zastrzeżenia oraz nie uzasadnił przesłanek jakimi kierował się przyjmując, że zastrzeżenia dotyczące wyłączenia jawności ofert stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto w całości uwzględniając wnioski oferentów co do utajnienia informacji zawartych w odpowiedziach ankietowych, organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zasadności tych wniosków.
W ocenie sądu nie jest wystarczające, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w ofertach zostały utajnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, bo tak zdecydował sam przedsiębiorca. Uregulowania z art. 135 ustawy o świadczeniach służą zapewnieniu transparentności w postępowaniach o zawarcie umów o świadczenie usług zdrowotnych z NFZ, który to podmiot wykorzystuje na ten cel znaczne środki publiczne (vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, CBOSA).
O ile zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu, iż strona ma możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach, co zostało przewidziane przez ustawodawcę, to jednak okoliczności w tym zakresie nie pozostają poza całkowitą kontrolą organu. Nie zmienia tego również fakt, że załącznik nr [...] do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej umożliwiał zastrzeżenie w praktyce wszystkich elementów składowych ofert. Nie można bowiem tego zarządzenia wraz z załącznikiem interpretować w ten sposób, że prowadzi do podważenia zasady jawności określonej w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1294/21, dostępny na CBOS).
Rolą organu w toku badania ofert jest ustalenie, czy zastrzeżone informacje jako tajemnica przedsiębiorstwa, w świetle art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w istocie tak należy zakwalifikować. Tymczasem organ takich ustaleń nie poczynił, uchylając się od tego obowiązku i opierając swoją decyzję wyłącznie na woli oferenta.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wyrażony w wyroku z 2 listopada 2016 r. (II SA/Bk 563/16, dostępny na CBOSA), zgodnie z którym skoro o wyborze oferty, jak stanowi art. 148 ustawy, decydują w szczególności takie czynniki jak: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, które na podstawie wewnętrznej i zewnętrznej oceny, może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją oraz cena i liczba oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów, to elementy te jako bezpośrednio pozwalające ocenić spełnienie wskazanych kryteriów powinny - w myśl zasady wyrażonej w art. 135 ust. 1 ustawy - objęte być domniemaniem jawności. Przedsiębiorca przystępując do konkursu ofert w przedmiocie udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej powinien mieć świadomość, iż dane te mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta. Tajemnica przedsiębiorcy, wskazana w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, dotyczy w tym świetle przede wszystkim wszelkich pozostałych informacji odpowiadających materialnie tajemnicy przedsiębiorca, zastrzeżonych jako takie przez przedsiębiorcę.
Wskazać należy, że jednym z gwarantów poprawności postępowania w sprawie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wynikająca z ustawy zasada jawności wynikająca wprost z art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach - w odniesieniu do ofert i umów. Zastrzeżenie informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa winno zostać zweryfikowane przez organ, nie można bowiem przyjmować bezkrytycznie zastrzeżenia informacji dokonanego przez potencjalnego świadczeniodawcę, gdyż mogłoby to doprowadzić do utajnienia niemal wszystkich informacji zawartych w ofercie, a to podważałoby zasadę jawności określoną w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach (podobnie wyrok NSA: z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 290/18, z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 130/17, z 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2394/15, CBOSA).
Powyższe stanowisko, iż zastrzeżenie informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa winno być zweryfikowane przez organ znajduje ugruntowane potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 2028/18, z 7 marca 2019 r. II GSK 130/17, z 10 kwietnia 2018 r., II GSK 290/18, z 25 maja 2017 r., II GSK 2394/15, z 17 listopada 2015 r., I OSK 2130/14, z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13).
Wobec powyższego, zdaniem sądu, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto błędna interpretacja art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy oświadczeniach nie pozwala na przeprowadzenie sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz prawidłowości postępowania konkursowego. Akta sprawy, które w istotnej części objęte zostały tajemnicą przedsiębiorcy i w takiej formie przekazane zostały wraz ze skargą do Sądu, nie pozwalają na weryfikację twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji.
Nie podlegał uwzględnieniu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 68 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, a polegający na bezzasadnym ograniczeniu liczby umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym zakresie argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę należy ocenić jako prawidłową, znajduje ona bowiem oparcie w stanie prawnym sprawy. W szczególności wskazać należy, że zgłoszony w tym zakresie zarzut nie dotyczy zachowania zasad w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, lecz zmierza do podważenia prawidłowości ustaleń planu finansowego Funduszu, które to kwestie nie mieszczą się w ramach zarzutów postępowania odwoławczego (art. 152, art. 154 ustawy o świadczeniach).
Powyższe okoliczności spowodowały, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ( punkt II wyroku).