II SA/Go 215/14

II SA/Go 215/14 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2014-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1985/14 - Wyrok NSA z 2015-01-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 595
art. 76 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 171 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 11 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości na okres 25 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1595 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu nr XXXVIII/214/13 z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości na okres do 25 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy.
Organ nadzoru wskazał, że mocą badanej uchwały Rada Powiatu wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres do 25 lat części działki ewidencyjnej numer [...] o pow. 7,0230 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], z przeznaczeniem pod m.in. budowę stacji paliw i hotelu. Kwestionowanym aktem Rada Powiatu wyraziła również zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy. Opisaną nieruchomość Rada Powiatu oznaczyła jako stanowiącą własność Powiatu.
Zdaniem organu nadzoru uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 12 pkt 8 lit.a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1595 ze zm. – dalej "usp") oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm. – dalej "ugn"). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów do wyłącznej właściwości rady powiatu przekazano podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Organ stwierdził, że wskazany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest jednym z szeregu przepisów regulujących gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości i jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę kompetencji zarządu powiatu odnośnie gospodarowania tym mieniem. Zatem uprawnienie rady powiatu odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących powiatowy zasób nieruchomości, do którego w myśl art. 25a ustawy o gospodarce nieruchomościami należą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu.
Tymczasem nieruchomość, o której traktuje badana uchwała, nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu, w rezultacie czego, Rada Powiatu nie miała kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych w art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym, w tym do wyrażenia zgody na jego dzierżawę.
W postępowaniu nadzorczym organ nadzoru ustalił, że umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę sprzedał Powiatowi, reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu, wskazaną wyżej nieruchomość. Uprzednio zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. Wojewoda na zasadzie art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. powyższe zarządzenie zostało przez Wojewodę uchylone, natomiast kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu, tylko na rzecz Gminy. Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], uchylił wpis prawa własności nieruchomości w dziale II księgi wieczystej nr [...] na rzecz Powiatu oraz wniosek o dokonanie tego wpisu oddalił.
Wobec powyższego organ nadzorczy uznał, że nieruchomość, o której traktuje badana uchwała, nie stanowi mienia Powiatu, w tym w szczególności nie wchodzi w skład powiatowego zasobu nieruchomości. W rezultacie Rada Powiatu nie miała kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, w tym w szczególności do wyrażenia zgody na jego dzierżawę. Powiat nie legitymuje się innym uprawnieniem do rozporządzania nieruchomością w sposób przewidziany w uchwale.
Na zakończenie organ dodał, że z racji, iż nieruchomość której dotyczy kwestionowana uchwała stanowi własność Skarbu Państwa, istotnie narusza prawo § 1 pkt 2 uchwały wyrażający zgodę Rady Powiatu na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu i dzierżawy nieruchomości. Uprawnienie rady powiatu płynące z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizuje się bowiem wyłącznie wobec nieruchomości stanowiących mienie powiatu, w tym jego zasób nieruchomości.
Powiat wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 usp w związku z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego w związku z art. 58 § 1 oraz art. 103 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960r. Kodeks cywilny, poprzez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 usp czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] lutego 2013 r., w sytuacji, gdy wobec braku przepisów szczególnych wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności lub bezskuteczności przedmiotowej umowy sprzedaży mógłby być sąd powszechny działający w oparciu o przepisy postępowania cywilnego.
Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 5 usp, poprzez brak zawieszenia postępowania nadzorczego pomimo wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pozostającego poza zakresem właściwości organu nadzoru, a jednocześnie rozstrzygnięcie przez ten organ we własnym zakresie zagadnienia pomimo braku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 100 § 2 kpa; naruszenie art. 58 § 1 kc oraz art. 103 § 2 kc w związku z art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, poprzez nie tylko nieuprawnione, ale również merytorycznie błędne przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta przez Powiat dnia [...] lutego 2013 r. nie wywołuje skutków prawnych, natomiast właścicielem spornej nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, w sytuacji, gdy wskazana umowa pozostaje ważna i skuteczna, zaś właścicielem nieruchomości na mocy tej umowy stał się Powiat; naruszenie art. 79 ust. 1 usp w związku z art. 12 pkt 8 lit. "a" usp oraz art. 37 ust. 4 ugn poprzez wadliwe przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu nr XXXVIII/214/13 z dnia 26 listopada 2013 r. narusza istotnie wskazane przepisy, podczas gdy nie zostały one naruszone, zaś stanowisko Wojewody bazuje tylko i wyłącznie na ocenie stanu własnościowego nieruchomości, co jest zagadnieniem ściśle cywilnoprawnym i wykracza poza zakres kompetencji Wojewody jako organu nadzoru; naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku z art. 79 ust. 5 usp poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia 6 dni po dacie doręczenia do Starostwa Powiatowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło skarżącemu Powiatowi wzięcie czynnego udziału w postępowaniu oraz jakiekolwiek wypowiedzenie się co do przedmiotu sprawy przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wskazując na rażące naruszenie przytoczonych powyżej przepisów, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu w całości, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie w skardze Powiat zawarł oświadczenie, że zaprzecza wszelkim twierdzeniom Wojewody, z wyłączeniem tych, które w sposób wyraźny i jednoznaczny zostały lub zostaną przez skarżącego potwierdzone, a także, że zastrzega sobie prawo zgłoszenia dalszych twierdzeń, wniosków, zarzutów lub dowodów, o ile okaże się to konieczne w toku dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że umową sprzedaży objętą aktem notarialnym z [...] lutego 2013r., sporządzonym przed asesorem notarialnym K.P., zastępcą notariusza M.L. (nr repertorium [...]), Powiat nabył od Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], dla której prowadzona jest m.in. księga wieczysta numer [...]. W ślad za powyższym w dniu [...] marca 2013 r. Sąd Rejonowy ujawnił (wpisał) w księdze wieczystej numer [...] Powiat jako właściciela nieruchomości. Skarżący zarzucił, że całość swoich ustaleń i wniosków Wojewoda oparł na twierdzeniu, że nieruchomość nie stanowi własności Powiatu, lecz pozostaje własnością Skarbu Państwa. Wskazał też, że postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nie przesądza kwestii ważności czy skuteczności umowy, wobec czego zdaniem strony przyjąć należy, że Wojewoda samodzielnie rozstrzygnął tę kwestię w postępowaniu nadzorczym, przy czym procedurą nadzorczą przewidzianą w art. 76 i nast. usp nie są objęte czynności cywilnoprawne podejmowane przez Powiat. Przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie ustalenia nieważności czy bezskuteczności umowy było ewidentnie bezprawne. Niedopuszczalnym jest bowiem, aby organ nadzoru samodzielnie rozstrzygał cywilnoprawną kwestię własności nieruchomości, gdyż w ten sposób radykalnie wykracza on poza zakres swoich kompetencji. Akceptacja działania Wojewody w tym zakresie stanowiłaby zaprzeczenie wszelkich podziałów kompetencyjnych, jakie funkcjonują w polskim systemie (porządku) prawnym.
Reasumując skarżący wskazał, że skoro Wojewoda kategorycznie nie był uprawniony do dokonywania w niniejszej sprawie oceny ważności umowy (jako czynności cywilnoprawnej) oraz do przesądzania we własnym zakresie cywilnoprawnej kwestii prawa własności nieruchomości, to nie mógł z powołaniem
się na te jedynie okoliczności stwierdzić nieważności uchwały. Natomiast uwzględniając okoliczność, że organ ten nie zgłosił żadnych innych zarzutów pod adresem kontrolowanej uchwały, to płynie stąd wniosek, że gdyby nie zajmował się wykraczającą poza zakres kompetencji cywilnoprawną kwestią własności nieruchomości, to nie miałby żadnych innych podstaw do zakwestionowania uchwały.
Z ostrożności procesowej Powiat wskazał, że zdecydowanie nie podziela stanowiska Wojewody, jakoby zakwestionowana umowa sprzedaży miała być nieważna z uwagi na brak zgody Wojewody na zbycie nieruchomości na rzecz skarżącego. Zgoda taka została bowiem udzielona przez Wojewodę zarządzeniem nr [...] z [...] listopada 2011 r., zaś w czasie jej obowiązywania sporządzono protokół rokowań, co skutkowało nabyciem przez Powiat roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa o nabycie nieruchomości (art. 28 ust. 3 ugn). Jednocześnie nieprawidłowy jest pogląd, że przedmiotowa zgoda mogła być skutecznie odwołana (cofnięta) w drodze zarządzenia Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. W ocenie Powiatu zgoda przewidziana w art. 1 ust. 2 ugn (wyrażana przez wojewodę w formie zarządzenia) ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli organu właściciela nieruchomości, zatem może być odwołana z zachowaniem reguł właściwych dla odwoływania cywilnoprawnych oświadczeń woli, co w okolicznościach sprawy prowadzi do wniosku, że zarządzenie z 2011 roku nie zostało skutecznie odwołane w drodze zarządzenia z 2012 roku. Wobec tego zgoda Wojewody pozostawała w obrocie prawnym w dacie sporządzenia aktu notarialnego, co oznacza, że umowa została ważnie i skutecznie zawarta, zaś twierdzenia sformułowane w tym zakresie w rozstrzygnięciu nadzorczym są bezpodstawne i bezzasadne.
Strona skarżąca zarzuciła również organowi bezprawne pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, ponieważ Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze już po 6 dniach od daty doręczenia do Starostwa Powiatowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Pozbawiło to możliwości dokonania przez stronę jakiejkolwiek czynności w sprawie, w tym zwłaszcza zajęcia merytorycznego stanowiska na piśmie.
W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oparł na ustaleniu, że Powiat nie nabył spornej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży, ale nie poczynił tych ustaleń samodzielnie, a w oparciu o treść postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2013r., sygn. akt [...]. Organ stwierdził, że ustalenia dokonane przez Sąd są dla niego wiążące. nadto organ stwierdził, że co do zasady brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednak sam w sobie nie musi przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. To do sądu administracyjnego należy ocena, czy omawiana okoliczność pozbawiła stronę możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014r. pełnomocnik Powiatu wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 131 p.p.s.a.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. organ wniósł o oddalenie wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W myśl art. 76 ust. 1 ustawy o z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2013 r. poz. 595) – dalej usp, nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Stosownie do treści art. 77 nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Przepis art. 79 ust. 1 usp stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.
W myśl ust. 4 art. 79 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Z celami nadzoru są powiązane bardzo ściśle kryteria nadzoru. Problematyka kryteriów nadzoru budziła w doktrynie prawa komunalnego wiele kontrowersji. Zgodność panowała co do kwestii, że badanie legalności działania organów samorządowych powinno stanowić w zasadzie jedyną możliwość ingerencji organów nadzorczych w sferę samodzielności samorządowej.
W miarę rozrostu funkcji administracji publicznej zarówno w ustawodawstwie, jak i w doktrynie poszczególnych państw zaczęto dopuszczać możliwość sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym według kryterium celowości. Początkowo było to źródłem krytyki, lecz obecnie wydaje się, że kwestia dopuszczalności kryteriów celowości nadzoru została powszechnie zaakceptowana. Jednak sposób zastosowania tych kryteriów został ściśle prawnie obwarowany. Wiązało się to z przyjętym w większości ustawodawstw podziałem zadań samorządu na własne i zlecone. Nadzór w sprawach własnych (samorządowych) jest sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium legalności. W sprawach zleconych na podstawie zarówno kryterium legalności, jak i celowości.
Pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo "po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany oraz ewentualnie tryb jego zastosowania". Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące.
Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków.
Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2).
Zakres swobody działania organów samorządowych w poważnej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być znacznie ograniczona.
Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów.
Należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że upoważnienie do działań nadzorczych może być zawarte tylko w ustawie lub w akcie prawnym równorzędnym. Samoistną podstawą wykonywania nadzoru nie może być akt wykonawczy do ustawy (vide: Bogdan Dolnicki Komentarz do art.77 ustawy o samorządzie powiatowym, LEX).
W doktrynie wskazuje się, że celem nadzoru, poza czuwaniem nad przestrzeganiem prawa, jest ochrona jednostek samorządowych przed błędami, zaniedbaniem i nadużyciami reprezentantów tych jednostek (Bogdan Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz ABC Wolter Kluwer 2007, s. 520).
Nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną (odpowiednio - powiatu) i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego (odpowiednio - powiatowego) samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna (odpowiednio – powiatowa). Nie ma znaczenia czy chodzi o działalności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego (P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, str. 870 – 871).
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru posiadał kompetencje do nadzoru także czynności organów Powiatu podjęte w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych.
Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58 – 60 oraz art. 69a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu z zastrzeżeniem art. 17 (art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy z dnia [...] lutego 2013 r. ).
W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że starosta, dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn. Z art. 11 ust. 1 ugn wynika, że ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź z ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody innego organu administracji rządowej ( art. 11 ust. 2 ugn, G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik, red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Lexis Nexis 2012, s. 107 -109).
Starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowych nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości.
Należy zwrócić uwagę, że do aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2013 r. Repertorium A nr [...] załączono zarządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawający do aktu nie przedłożyli asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o uchyleniu zarządzenia z dnia [...] listopada 2011 r., ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformowali asesora notarialnego. Przedłożenie zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. nr [...], pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (DZ. U z 2008 r. Nr 189 poz. 1158).
W ramach czynności nadzorczych wojewoda jako organ nadzoru ma kompetencje, by samodzielnie, przesłankowo, na potrzeby postępowania nadzorczego, oceniać prawną skuteczność podjętych aktów prawnych, mających charakter cywilnoprawny.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 ugn, ma być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 kc) i jako taka jest nieważna (wyrok SN z 28 września 2000 r., IV CKN 108/00, OSNC 2001/3/40).
Wnioski skarżącego zgłoszone w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. podlegały oddaleniu. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 125 § 1 p.p.s.a., skutkujące możliwością zawieszenia postępowania sądowego, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od wyniku postępowań przed Naczelnym sądem Administracyjnym w sprawach o sygn. akt I OSK 3043/13 oraz o sygn. akt I OSK 44/14, nadto przed Sądem Najwyższym w sprawie sygn. akt II CSK 721/13 oraz II CSK 722/13.
Treść wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach sygn. akt II SA/Go 537/13 oraz II SA/Go 538/13 jest Sądowi znana z urzędu, dlatego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów.
Należy wskazać, że w sprawach sygn. akt II SA/Go 537/13 oraz II SA/Go 538/13, których stany faktyczne i prawne były analogiczne ze sprawą aktualnie rozpatrywaną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokami z dnia 10 pażdziernika 2013r. uwzględnił skargę Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] marca 2013r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie, wynajmowanie nieruchomości na okres 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów (sprawa sygn. II SA/Go 537/13) oraz skargę Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, najmu położonej w jednostce ewidencyjnej [...] (II SA/Go 538/13) oraz uchylił powyżej wskazane rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody. Na skutek wniesionych skarg kasacyjnych od powyższych wyroków Sądu pierwszej instancji, sprawę rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokami z dnia 27 marca 2014 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawie sygn. akt II SA/Go 537/13 i skargę oddalił ( sygn. akt I OSK 3043/13) oraz uchylił wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Go 538/13 i skargę oddalił (sygn. akt I OSK 44/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w wyrokach Sądu pierwszej instancji, co do braku kompetencji organu nadzoru do oceny ważności umowy sprzedaży nieruchomości, uznając że w ramach czynności nadzorczych wojewoda jest władny taką ocenę przeprowadzić. Rozpatrując sprawę Sąd uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które chociaż nie było w niniejszej sprawie wiążące, jednak wyrażone zostało na tle sprawy o takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Mając powyższe na uwadze skarga została oddalona.