II SA/Ol 514/04

II SA/Ol 514/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak
Alicja Jaszczak-Sikora
Janina Kosowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Janina Kosowska (spr.) Alicja Jaszczak-Sikora Hanna Raszkowska Lech Bartłomiej Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi R. K. i M. O. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 3) zasądza od Wojewody na rzecz R. K. i M. O. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 kwietnia 2004 r. Starosta O., po rozpatrzeniu wniosku D. K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w miejscu istniejącego garażu przeznaczonego do rozbiórki na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w M. oraz wskazał warunki, jakie należy zachować przy wykonywaniu robót budowlanych. Organ administracyjny odstąpił jednocześnie od uzasadnienia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 107 § 4 kpa.
Odwołania od decyzji Starosty O. wnieśli odrębnie R. K. oraz M. O. Odwołujący się, podnosząc iż są współwłaścicielami działki nr "[...]", stwierdzili, iż nie wyrażają zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego na tej działce. W związku z powyższym, wnieśli o wstrzymanie pozwolenia na przeprowadzenie planowanej inwestycji do czasu dokonania pełnego geodezyjnego podziału działki.
W wyniku rozpatrzenia odwołań, Wojewoda, decyzją z dnia 19 czerwca 2004 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przedłożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na planowaną rozbudowę. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż organowi rozstrzygającemu sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przysługuje prawo badania zakresu uprawnień płynących z posiadanego przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Weryfikowanie oświadczenia i wyjaśnianie, czy inwestor faktycznie posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę wykracza tym samym poza zakres jego uprawnień i może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym.
W skardze z dnia 16 lipca 2004 r., działający w imieniu R. K. i M. O. pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest, czy D. K. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem czy spełniła wszystkie wymogi niezbędne do wydania pozwolenia na budowę. Pełnomocnik wskazał, iż pomimo wykazania przez inwestora w oświadczeniu z dnia 7 kwietnia 2004 r.,
że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie zwracał się on w rzeczywistości o wyrażanie takiej zgody przez skarżących, którzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się dopiero w dniu doręczenia im tej decyzji. Zauważył, że organ II instancji przy ocenie materiału dowodowego pominął, z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § l kpa, zawarte w odwołaniu oświadczenie M. O., podważające wiarygodność wskazanego wyżej oświadczenia inwestora. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny, brak zgody chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na budowę jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Wydanie w tych warunkach pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Pełnomocnik skarżących, kwestionując zasadność stanowiska organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył ponadto, iż ignorowanie przez organ administracji wyraźnego oświadczenia współwłaściciela nieruchomości o braku zgody na rozbudowę obiektu budowlanego na tej nieruchomości i wydanie decyzji wbrew temu oświadczeniu doprowadziło ponadto do nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności, co stanowi naruszenie przepisu art. 64 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto, iż w dniu 11 sierpnia 2004 r. zawiadomił Prokuraturę Rejonową w O. o popełnieniu przestępstwa przez D. K. w związku z podejrzeniem oświadczenia nieprawdy w złożonym przy wniosku o pozwolenie na budowę oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2004 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze, dodał, iż oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, stanowi środek dowodowy tożsamy co do zasady z tym, o jakim mowa w art. 75 § 2 kpa. Oświadczeniu temu przysługuje domniemanie prawdziwości, lecz jego wiarygodność może zostać podważona przeciwdowodem. Dla poparcia swojego stanowiska pełnomocnik powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90. Mając na uwadze powyższe podniósł, że skoro oświadczenia złożone przez skarżących w odwołaniach wyraźnie wykazały, iż oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywiście
sprzeczne ze stanem faktycznym to powinny być uznane za dowód w rozumieniu art. 75 § l kpa. Ignorując je, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien wyjaśnić
dlaczego odmówił tym dowodom wiarygodności. Pełnomocnik zauważył ponadto, iż fakt powiadomienia przez organ odwoławczy Prokuratury Rejonowej w O. o popełnieniu przestępstwa przez inwestora potwierdza tylko argumentację skarżących, iż oświadczeniu inwestora należało odmówić wiarygodności. Dodał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił także na jakiej podstawie ograniczył przysługujące skarżącym prawo własności. Wskazał, iż powierzchnia gruntów objętych współwłasnością zajęta pod sporną budowę jest znacznie większa niż powierzchnia jaką zajmował garaż, który podlega rozbiórce i na miejscu którego ma powstać kilkukondygnacyjny budynek połączony z już istniejącym budynkiem mieszkalnym. Zauważył ponadto, iż rozmiary nowej budowli utrudniaj ą skarżącym swobodny dostęp do drogi publicznej, a taras projektowanego budynku zachodzi na część dotychczas użytkowanej przez nich nieruchomości.
W toku rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 7 stycznia 2004 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, iż skarżący i inwestor są współwłaścicielami spornej nieruchomości w częściach ułamkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności.
W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jej wynik. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd stwierdził bowiem, że organ ten nie ocenił wszystkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozpatrzenia.
Wskazać należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.), stanowiącymi materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na
podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28). Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4). Zarówno wskazany wniosek, jak i oświadczenie, powinny odpowiadać wzorom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, póz. 1127). Jeśli inwestor spełni wszystkie wymogi, określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. l powołanej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).
Z powołanego wyżej przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie przez inwestora, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 11 powołanej ustawy, tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z oświadczeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r., prawo inwestora do spornej nieruchomości wynika z tytułu współwłasności. Fakt ten nie jest przez skarżących kwestionowany. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast, czy inwestor, jako współwłaściciel nieruchomości w częściach ułamkowych, posiadał zgodę pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości na realizację planowanej inwestycji.
Zagadnienie to w rozpoznawanej sprawie jest istotne bowiem budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim zaś przypadku dla realizacji zamierzonej inwestycji potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli lub rozstrzygnięcie sądu zastępujące tę zgodę (art. 199 Kc). Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością i wyklucza tym samym możliwość udzielenia pozwolenia na budowę.
Zauważyć natomiast należy, że w rozpoznawanej sprawie, w odwołaniach od decyzji organu I instancji skarżący, twierdząc, iż takiej zgody nie wyrazili, poddali w wątpliwość prawdziwość znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia inwestora o prawie do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższy zarzut nakładał zatem na organ odwoławczy obowiązek dokonania oceny, czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w szczególności czy zostały złożone przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia (w formie ustnej lub pisemnej) o wyrażeniu zgody na planowaną inwestycję. Załączone do akt sprawy oświadczenie z dnia 7 kwietnia 2004 r. w części dotyczącej kwestii zgody nie zostało wypełnione. Organy nie wezwały inwestora do uzupełnienia tego oświadczenia złożonego na druku według wzoru określonego powołanymi przepisami wykonawczymi.
W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 i 77 § l kpa, to organy administracji publicznej zobowiązane są natomiast do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w określonym wyżej zakresie, naruszył zatem powołane przepisy proceduralne, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ odwoławczy, z naruszeniem powołanego przepisu, nie odniósł się do podniesionej w odwołaniach kwestii braku zgody i nie wyraził stanowiska co do dowodów w postaci, zawartych w odwołaniach, oświadczeń skarżących o braku udzielenia zgody na wykonywanie robót budowlanych, objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę.
W sytuacji bowiem powzięcia wątpliwości we wskazanym zakresie organ odwoławczy władny jest do zażądania od inwestora złożenia dowodów, potwierdzających fakt, że pozostali współwłaściciele wyrażają zgodę na realizację planowanej inwestycji. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym i jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu administracji publicznej. Skoro natomiast brak zgody jednego ze współwłaścicieli na budowę oznacza brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązkiem organu jest wyjaśnić pojawiające się w toku postępowania wątpliwości w tej kwestii.
W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie.
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, a ponadto, zgodnie z art. 152 powołanej ustawy, orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.