II SA/Go 213/24

II SA/Go 213/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 291 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. Dowódca [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.), art. 122 ust. 1, art. 291 ust. 2, 13, art. 470 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r., o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305, dalej jako u.o.o.), oraz § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 września 2023 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2117, dalej jako rozporządzenie), odmówił A. O. przyznania zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż A. O. w dniu [...] grudnia 2023 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania: [...] do miejsca pełnienia służby - [...] i z powrotem począwszy od dnia [...] listopada 2023r.
Organ podał, iż zgodnie z art.291 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych -żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Natomiast zgodnie z ust. 13 pkt 1 lit b, należności określone w ust. 2 nie przysługują jeżeli przez okres miesiąca kalendarzowego żołnierz zawodowy wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w której jest on zameldowany na pobyt stały.
Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że wnioskodawca od dnia [...] października 2021 r. zajmuje miejsce w kwaterze internatowej w [...], co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia [...] grudnia 2023 r. wydanym przez Agencję Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...] - dołączonym do wniosku. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że żołnierz zajmuje miejsce w kwaterze internatowej, co w konsekwencji zastosowania art. 291 ust. 13 pkt 1 lit. b ust. 2 u.o.o. uniemożliwia przyznanie żołnierzowi wnioskowanego świadczenia.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie wnosząc o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeknięcie co do istoty sprawy w kwestii zwrotu kosztów codziennych dojazdów o którym mowa w art. 291 ust. 2 i 8 u.o.o. na korzyść wnioskodawcy;
- przyznanie na rzecz wnioskodawcy kwoty w wysokości 20.580,80 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy pięćset osiemdziesiąt złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby za okres od [...] października 2021 r. do dnia [...] lutego 2024 r. z wyłączeniem okresów pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa tj. za łączny okres 20 miesięcy;
- przyznanie wnioskodawcy zwrot kosztów codziennych dojazdów od dnia[...]marca 2024 r.
Odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 291 ust. 13 pkt 1 lit. b u.o.o., które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tj. uznanie, że zajmowanie miejsca w kwaterze internatowej uniemożliwia przyznanie żołnierzowi wnioskowanego świadczenia, podczas gdy:
a. wspomniany przepis określa, że świadczenie jest nienależne jeżeli żołnierz wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w której jest on zameldowany na pobyt stały. Natomiast sam wnioskodawca nie posiada ani lokalu mieszkalnego, ani domu w miejscowości wykonywania zadań. Odwołujący się zamieszkuje i jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] od ponad [...] lat;.
2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a,, oraz 80 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej oceny materiału dowodowego oraz nie wskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, podczas gdy:
a. organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony oraz organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czego nie uczynił pomimo przedłożenia wszelkich wymaganych dowodów określonych w § 3 rozporządzenia;
3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że prawo do zakwaterowania w kwaterze internatowej, która de facto jest pokojem w kilkuosobowym mieszkaniu jest tym samym, co posiadanie lokalu mieszkalnego, co stanowi błąd w ustaleniach faktycznych, podczas gdy:
a. na podstawie ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, zaś miejsce w kwaterze internatowej to miejsce w lokalu mieszkalnym pełniącym funkcję internatu, przeznaczonego do zamieszkiwania przez żołnierza lub większą izbę żołnierzy zawodowych lub pracowników cywilnych wojska (w praktyce to niewielki pokój za wspólną kuchnią i łazienką), gdzie jestem użytkownikiem, a nie posiadaczem.
W uzasadnieniu swojego odwołania, skarżący podając, że jego miejscem zamieszkania jest miejscowość [...], co potwierdza załączony przez niego do odwołania PIT za [...],[...] i [...] rok, pisemne oświadczenie oraz odpis Aktu notarialnego - umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu. Szeroko opisał swoje przywiązanie do wskazanego powyżej miejsca zamieszkania, podnosząc że tam jest jego centrum życiowe, którego nie zamierza zmieniać. Dodatkowo przywołał szereg orzeczeń dotyczących ustalenia miejsca zamieszkania, czy też możliwości wypłaty wnioskowanego świadczenia żołnierzowi, który został zakwaterowany w służbowym pokoju noclegowym. Organowi I instancji zarzucił, że ten rozpatrując negatywnie jego wniosek odniósł się wyłącznie do art. 291 ust. 13 pkt 1 lit.bu.o.o., uznając że zajmowanie miejsca w kwaterze internatowej wyklucza zwrot kosztów codziennych dojazdów, podczas gdy w ww. przepisie mowa jest o posiadaniu domu lub samodzielnego lokalu mieszkalnego albo zameldowaniu na pobyt stały.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2024 r., Dowódca [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , art. 291 ust. 2u.o.o., art. 1a ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1623, dalej jako u.z.S.Z.), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki wypłaty wnioskowanego świadczenia zostały zawarte w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny oraz w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 291 ust. 2 u.o.o. żołnierzowi zawodowemu niekorzystającemu z prawa do dodatku za rozłąkę, zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
Miejscowością pobliską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 u.z.S.Z. jest miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem wypłaca się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego skierowany do dowódcy jednostki wojskowej, o którym mowa w art. 470 ustawy o obronie Ojczyzny, który przyznaje zwrot kosztów decyzją wydaną na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby w jednostce wojskowej.
Zgodnie z powołanymi powyżej regulacjami prawnymi, prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, przysługuje żołnierzowi niekorzystającemu z prawa do dodatku za rozłąkę, zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 u.z.S.Z.
Organ za bezsporne uznał w sprawie niekorzystanie przez skarżącego z prawa do dodatku za rozłąkę. Jednakże wskazał, iż zgodnie z ustaleniami organu I instancji, zamieszkuje on w miejscu pełnienia służby od dnia [...] stycznia 2022 r., co wynika z dołączonego do wniosku odwołującego się zaświadczenia Oddziału Regionalnego w [...], znak pisma [...] z dnia [...] grudnia 2023 r.
Zdaniem organu odwoławczego prowadzona w uzasadnieniu odwołania polemika zgodnie, z którą sam fakt zakwaterowania w miejscu pełnienia służby, żołnierza zamieszkującego poza miejscem pełnienia służby lub zamieszkującego w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu u.z.S.Z. - nie jest przeszkodą w przyznaniu mu prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Powołany przez odwołującego się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10.12.2014 r., w sprawie sygn. akt. II SA/BD 1234/14 dotyczy zakwaterowania w służbowym pokoju noclegowym, a nie w kwaterze internatowej, jak to ma miejsce w przypadku odwołującego się (fakt ten odwołujący się całkowicie pomija w treści swojego odwołania cytując wskazane orzeczenie wybiórczo, tak aby dostosować jego treść do stawianych przez siebie w odwołaniu tez).
Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt. 10 u.z.S.Z. ilekroć w ustawie jest mowa o "służbowym pokoju noclegowym" - należy przez to rozumieć wydzielone pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi, znajdujące się w budynku położonym na terenie zamkniętym. Jeżeli zaś mowa o kwaterze internatowej - to należy przez to rozumieć lokal mieszkalny pełniący funkcję internatu, przeznaczony do zamieszkiwania przez żołnierza lub większą liczbę żołnierzy zawodowych lub pracowników cywilnych wojska (tak art. 1a ust.1pkt. 8 u.z.S.Z.). Dalej organ zauważył, iż zgodnie art. 1a ust. 1 pkt. 1 u.z.S.Z. ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu mieszkalnym - należy przez to rozumieć samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali będący w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, zwanej dalej "Agencją", a ilekroć w ustawie jest mowa o zamieszkiwaniu - należy przez to rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego.
Mając na uwadze treść powołanych powyżej przepisów oraz dołączone do wniosku odwołującego zaświadczenie zgodnie, z którym zostało mu przyznane prawo do zamieszkiwania w kwaterze internatowej, organ odwoławczy ustalił, że strona od dnia [...] października 2021 r. zamieszkuje w miejscu pełnienia służby. Mając na uwadze powyższe organ uznał za chybione zarzuty skarżącego dotyczące przepisów prawa materialnego tj. art. 291 ust. 13 pkt 1 lit. b u.o.o., jak i powołanych w zarzutach odwołania przepisów k.p.a.. Organ l instancji uznając, że wnioskowane świadczenie jest świadczeniem nienależnym, mając na względzie słusznie nie badał już szczegółowych żądań wniosku dotyczących okresów wypłaty wnioskowanego świadczenia czy długości trasy, gdyż zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że bez znaczenia dla sprawy są dowody o długości pełnienia służby poza granicami kraju w [...],[...], jak i świadectwa pracy z dnia [...] lipca 2017 r., [...] listopada 2019 r., [...] września 2020 r., czy wyciąg z Rozkazu Personalnego Nr [...] Rektora-Komendanta, które zostały powołane przez odwołującego w odwołaniu.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Skarżący zarzucił organowi:
1. naruszenie art. 291 ust. 13 pkt 1 lit. b u.o.o., które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że zajmowanie miejsca w kwaterze internatowej, czy Internacie uniemożliwia przyznanie żołnierzowi wnioskowanego świadczenia i jest tożsame z pojęciem zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, podczas gdy: a. wspomniany przepis określa, że świadczenie jest nienależne jeżeli żołnierz wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w której jest on zameldowany na pobyt stały. Natomiast sam wnioskodawca nie posiada ani lokalu mieszkalnego, ani domu w miejscowości wykonywania zadań. Odwołujący się zamieszkuje i jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] od ponad [...] lat;
2. naruszenie art. 291 ust. 2 u.o.o. w zw. z art. la ust. 1 pkt 1,5 i 8 u.z.S.Z. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, że skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, podczas gdy: a. internat, czy miejsce w kwaterze internatowej nie jest lokalem mieszkalnym o którym mowa w ww. przepisach, a samo pojęcie zgodnie z przyjętą definicją odnosi się tylko do lokalu mieszkalnego tj. ilekroć mowa o zamieszkiwaniu - należy przez to rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1a ust. 1 pkt 5 u.z.S.Z. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tym samym uznając, że zamieszkiwać można również w internacie, czy w mając miejsce w kwaterze internatowej, podczas gdy: a. ilekroć w ustawie jest mowa o zamieszkiwaniu - należy przez to rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego.
4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 i 2 u.z.S.Z. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, że przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego jest tym samym świadczeniem, co przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, podczas gdy:
a. w przypadku takiej wykładni przepisu żołnierzowi, któremu przydzielono miejsce w kwaterze internatowej, czy internacie nie można by przyznać świadczenia rozłąkowego, czy zwrotu kosztów codziennych dojazdów co prowadzi do sprzeczności z art. 291 ust. 1 i 2 u.o.o.,a ponadto miejsce w kwaterze internatowej, czy internacie nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym o którym mowa w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali;
b. korzystanie z miejsca w internacie, czy kwaterze internatowej ogranicza się do korzystania z dwuosobowego pomieszczenia, w którym są dwa łóżka i jedna szafa, co uniemożliwia zamieszkiwanie poprzez chociażby przywiezienie swoich rzeczy poza służbowymi, czy prowadzenia gospodarstwa domowego i życia rodzinnego, pozostałe pokoje a nawet połowa pomieszczenia jest wyłączona z możliwości użytkowania korzystającego, dzieląc go z obcą osobą; c. uznając, że miejsce w kwaterze internatowej jest samodzielnym lokalem prowadzi do absurdalnego, pozbawionego zasad logicznego rozumowania wniosku, że miejsce w internacie również jest lokalem mieszkalnym:
5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 rozporządzenia w zw. z art. 295 oraz 291 ust. 2 i 13 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię tj. stosując wykładnię literalną, systemową i celowościową organ błędnie uznał, że świadczenie jest nienależne z uwagi na posiadanie lokalu mieszkalnego, czy zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, co jest również sprzeczne z intencją racjonalnego prawodawcy.
6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 75 i 77 k.p.a. w zw. art. 79a k.p.a., oraz 80 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej oceny materiału dowodowego oraz nie wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, jak i pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę (w szczególności oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, że te przejazdy faktycznie się odbywają) oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło nieprawidłowej subsumpcji stanu prawnego ze stanem faktycznym, podczas gdy: a. organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony oraz organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czego nie uczynił pomimo przedłożenia wszelkich wymaganych dowodów określonych w § 3 rozporządzenia; b. organ nie wypowiedział się co do złożonych dowodów w szczególności, oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, że te przejazdy faktycznie się odbywają, czy zaświadczenia z AMW, które wskazuje, że w okresie od [...] października 2021 r. do [...] stycznia 2022r. skarżący zajmował miejsce w internacie (gdzie miał lepsze warunki, niż teraz bo posiadał jeden pokój cały dla siebie), a od [...] stycznia 2022 r. zajmuje miejsce w kwaterze (do której został przeniesiony, niejako z urzędu z uwagi na remont budynku internatu); c. organ uznał, że miejsce w internacie jest lokalem mieszkalnym, tak jak miejsce w kwaterze internatowej i niczym się do nie różni od kwatery, czy lokalu mieszkalnego określonych w art. 21 ust 1 i 2 u.z.S.Z.,
7.naruszył art. 6 i 7 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że prawo do zakwaterowania w kwaterze internatowej, która de facto jest pokojem w kilkuosobowym mieszkaniu jest tym samym, co posiadanie lokalu mieszkalnego, co stanowi błąd w ustaleniach faktycznych, podczas gdy na podstawie ustawy o własności lokali lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, zaś miejsce w kwaterze internatowej to miejsce w lokalu mieszkalny pełniących funkcję internatu, przeznaczonego do zamieszkiwania przez żołnierza lub większą liczbę żołnierzy zawodowych lub pracowników cywilnych wojska (w praktyce to niewielki pokój ze wspólna kuchnią i łazienką), gdzie jest użytkownikiem, a nie posiadaczem.
Skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i tym samym w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy, poprzez: a. przyznanie na rzecz wnioskodawcy kwoty w wysokości 20.580,80 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy pięćset osiemdziesiąt złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby za okres od [...] października 2021 r. do dnia [...] lutego 2024 r. z wyłączeniem okresów pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa tj. za łączny okres 20 miesięcy; b. przyznania wnioskodawcy zwrot kosztów codziennych dojazdów od dnia [...] marca 2024 r.;
2. związanie organu oceną prawną w trybie art. 153 p.p.s.a. celem zapobiegania "sytuacjom patologicznym" gdy np. sprawa powtórnie, a niekiedy nawet wielokrotnie, wraca do sądu z powodu niezastosowania się przez organ do jego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niewykonywania wyroku sądu oraz innych naruszeń prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, WK 2016, op.cit, t. 5 do art. 145a i powołane tamże piśmiennictwo):
3. z ostrożności procesowej, tylko i wyłącznie w przypadku braku podzielania poglądu skarżącego wniósł on o przeprowadzenie rozprawy celem lepszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem skarżącego organ dokonał niewłaściwej subsumpcji stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. Przede wszystkim wskazał, że miejsce w internacie, czy kwaterze internatowej nie jest lokalem mieszkalnym. Nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów. W orzecznictwie przyjmuje się, że lokalem nie jest pomieszczenie (por. postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r.). Ponadto wskazał, że sam zwrot kosztów codziennych dojazdów nawet nie pokrywa kosztów faktycznie ponoszonych przez skarżącego, prawo do jego przyznania stanowi zamknięty katalog przesłanek, którego nie można dowolnie rozszerzać, co uczynił organ II instancji. Osoby, które dojeżdżają do pracy np. z Łodzi do Warszawy (2h), z Wałbrzycha do Wrocławia (1,5h lub 2h - w zależności od miejsca), z Koszalina do Dziwnowa (2h) mają również możliwość przejściowego zakwaterowania w tych miejscach ze względu na wzmożona pracę, ćwiczenia, czy inne formy szkoleniowe, ale tam nie zamieszkują. Skarżący zauważył, że świadczenie to stanowi dochód pracownika i jest od niego odliczany podatek, na co wskazuję poniżej. Korzystanie z kwatery czasowej przez funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości jest świadczeniem spełnionym w interesie pracodawcy (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. II FSK 742/18). O ile zatem pracodawca jest organizatorem pracy i ma zapewnić warunki techniczno-organizacyjne wykonywania pracy, to obowiązek ten nie rozciąga się na zapewnienie pracownikowi zakwaterowania, transportu. Wydatki te będą stanowić przychód, podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym na zasadach określonych w art. 32 u.p.d.o.f. (wyrok NSA z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II FSK 3221/18). Sam fakt zakwaterowania żołnierza nie wskazuje, że żołnierz będzie używał kwatery cały czas. Przeciwnie jest z lokalem mieszkalnym, gdzie ponosi się opłaty jak za najem lokalu mieszkalnego. Realizacja uprawnienia żołnierza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić mu zamieszkiwanie w miejscowości pełnienia służby na stałe, a ponadto stworzyć warunki do niezbędne do założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego. Podobne rozwiązania są w ustawie o Policji czy Służbie Więziennej, gdzie np. przewidziano, że przepisy ustawy przewidują również sytuację, gdzie w miejscu poprzedniego pełnienia służby przyznano mu lokal mieszkalny i z tego prawa nie rezygnuje, a w nowym miejscu pełnienia służby - kwaterę tymczasową. Zatem skoro ustawodawca zdecydował się na przyznanie tego rodzaju uprawnień żołnierzom, w celu realizacji ustawowych zadań tej formacji, to przyjąć należy, że korzystanie z miejsca w internacie, czy kwaterze internatowej jest świadczeniem spełnionym w interesie pracodawcy i nie pozbawia żołnierza uprawnienia do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby (zwłaszcza, że te przejazdy się odbywają), tym bardziej że rozkaz personalny ma władczy charakter, jest on wykonaniem polecenia służbowego dot. realizacji zadań we wskazanej jednostce wojskowej. W przypadku ćwiczeń, szkoleń trwających czasami nawet 13 h dziennie, czy nawet bieżących zdań z uwagi na braki kadrowe należy uznać za pracę uciążliwą i łagodzenie tych niedogodności jest obowiązkiem pracodawcy, a nie przywilejem (podobnie wypowiadał się już NSA w 2016 r., sygn. akt II FSK 1970/14). Należy podkreślić, że stosunek łączący żołnierzy zawodowych jest stosunkiem służbowym a nie pracy, ale nie wpływa to na formę opodatkowania. Ponadto należy zaważyć, że TK w wyroku w sprawie K 7/13 wprost wskazał, że świadczenie przez pracodawcę na rzecz pracownika kosztów dojazdu do pracy w sposób wręcz oczywisty po ich akceptacji i zgodzie jako składnik umowy o pracę stanowi element wynagrodzenia za pracę. Zdaniem skarżącego korzystanie z jednej z form zakwaterowania w postaci miejsca w kwaterze internatowej, czy miejsca w internacie nie pozbawia żołnierza uprawnienia do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, w szczególności jeśli te koszty faktycznie ponosi. Pogląd wyrażony został wyrażony w oparciu o ugruntowanie orzecznictwo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak poniżej. W pierwszej kolejności wskazuję, że przyznane żołnierzowi prawo do zwrotu kosztów jest uprawnieniem. Zatem wykładnia zmierzająca do ograniczenia tego prawa musi być oparta na wyraźnych przesłankach. Organ nie ma kompetencji do oceny konstytucyjności prawa podstawowego i dokonywania w drodze "zabiegów interpretacyjnych" zmiany zakresu jego normowania i zastosowania (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2020 r. II SA/Go 161/20).
Zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, o których mowa w art. 291 ust. 2 u.o.o. ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem ceny biletów za przejazd komunikacją miejską i metropolitalną, wykonywanych przez przewoźników: 1) kolejowych - w klasie drugiej pociągu osobowego, 2) autobusowych, jeżeli brak jest połączenia kolejowego - na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją kolejową lub| przystankiem autobusowym a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową lub przystankiem autobusowym i z powrotem. Zwrot kosztów, o których mowa w ust. 5, ustala się w wysokości równowartości ceny biletu jednorazowego za przejazd na trasie, o której mowa w ust. 1, w drugiej klasie pociągu według taryfy pospiesznej albo autobusem zwykłym lub pospiesznym, jeżeli brak jest połączenia kolejowego między miejscem pełnienia służby lub miejscowością pobliską a miejscem zamieszkania członków rodziny żołnierza zawodowego. Należności określone nie przysługują jeżeli przez okres miesiąca kalendarzowego żołnierz zawodowy: a) nie wykonywał zadań służbowych z powodu choroby lub zwolnienia z wykonywania zadań służbowych, lub zwolnienia od zajęć służbowych w razie I konieczność sprawowania osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny albo wykorzystywania urlopu zdrowotnego, okolicznościowego, szkoleniowego, macierzyńskiego, wychowawczego, wypoczynkowego lub bezpłatnego, b) wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w której jest on zameldowany na pobyt stały, c) otrzymał świadczenie mieszkaniowe, d) pełnił służbę poza granicami państwa, e) przebywał na praktyce zawodowej: 2) za miesiąc kalendarzowy, w którym żołnierz zawodowy nie wykonywał zadań służbowych z nieusprawiedliwionych przyczyn, określonych w art. 487. Żołnierz zawodowy jest obowiązany poinformować pisemnie dowódcę jednostki wojskowej o zmianie stanu rodzinnego albo miejsca zamieszkania stałego, albo pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące, swojego lub członków rodziny, mających wpływ na prawo do przyznanych należności oraz o przyznaniu świadczenia mieszkaniowego. W praktyce żołnierze zawodowi często zmieniają miejsca zameldowania, posiadają różne nieruchomości w wielu miejscowościach, ale mają tylko jeden domicyl, dojeżdżając z tej miejscowości. Organ nie bada tego, gdzie faktycznie żołnierz posiada miejsce zamieszkania i czy faktycznie jest tym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. i o którym mowa w u.o.o., a przyjmuje oświadczenie o miejscu zamieszkania i zaświadczenie właściwego organu.
Stosownie zaś do przepisów wykonawczych do ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obecnie ustawa o obronie Ojczyzny) wystarczy, że w każdym miesiącu jednokrotnie dojedzie się z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, aby spełnione były warunki określone przepisami prawa do wypłaty żołnierzowi zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Żaden przepis nie uzależnia wypłacania tego świadczenia od odbywania codziennych dojazdów. Gdyby takie przepisy istniały, to żołnierz, który tylko jeden raz w miesiącu nie dojeżdżałby z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie miałby wypłaconego zwrotu kosztów codziennych dojazdów (Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014r. II SA/Bd 1234/14). Zdaniem skarżącego przysługuje mu zwrot kosztów codziennych dojazdów z uwagi, na fakt, że miejsce mojego zamieszkania nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisów u.o.o. Zaś organ nie bada tego, jak zachowa się dany podmiot i czy on faktycznie będzie korzystał z przydzielonego miejsca w internacie, czy kwaterze internatowej, czy też będzie codziennie dojeżdżał do miejsca pełnienia służby. Uprawniony nie ma obowiązku dojeżdżać samodzielnie, bez udziału osób trzecich, które partycypują w kosztach. Na gruncie u.z.S.Z. należy według skarżącego zwrócić uwagę na dwie definicje tj.: • zajmowanie lokalu - należy przez to rozumieć posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu albo umowy użyczenia, oraz; • zamieszkiwaniu - należy przez to rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego. Wprawdzie zgodnie z art. la ust. 1 pkt 5 u.z.S.Z. przez zamieszkiwanie należy rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego, to jednak dokonując wykładni art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy należy również mieć na uwadze treść art. 25 kodeksu cywilnego, według którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkiwanie to nie miejsce zamieszkania. W u.z.S.Z. celowo nie posłużono się kategorią "miejsce zamieszkania", lecz wyłącznie "zamieszkiwania". Jednocześnie wskazał, że sam fakt zakwaterowania w miejscu pełnienia służby, żołnierza zamieszkującego poza miejscem pełnienia służby lub niemieszkającego w miejscowości, która jest miejscowością pobliską w rozumieniu u.z.S.Z. nie jest przeszkodą w przyznaniu żołnierzowi określonego w art. 68 ust. 2 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Posiadanie lokalu mieszkalnego wiąże się z zapłatą czynszu, rachunków i większym komfortem oraz możliwością zamieszkania wspólnie z najbliższymi, zaś miejsce w internacie, czy kwaterze internatowej uniemożliwia wspólne zamieszkiwanie, a jedynie użytkowanie pokoju oraz części wspólnych (kuchnia, łazienka), jest to forma zakwaterowania przejściowego, niepowodująca zmiany miejsca zamieszkania żołnierza. Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu może okazać się ustalenie miejsca zamieszkania strony. Ustalenie miejsca zamieszkania odbywa się poprzez ustalenie dwóch kwestii: faktycznego przebywania w danym miejscu, oraz zamiaru przebywania w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu.
Przebywanie w danej miejscowości, aby stanowiło podstawę uznania jej za miejsce zamieszkania, powinno być trwałe, lecz nie musi mieć charakteru ciągłego. Skarżący wskazał, iż do roku [...] r. jego miejsce zamieszkania nie budzi wątpliwości tj. do momentu zdania egzaminu maturalnego, w latach [...] studiował na Uniwersytecie [...] dojeżdżając na zajęcia pociągiem. Następnie pracował we [...] codziennie dojeżdżając do pracy 2,5 h w jedną stronę. We [...], czy obecnie w [...] tylko pracuje i czasem się prześpi. Obecnie dojazd na trasie z miejscowości [...] do miejscowości [...] zajmuje skarżącemu niespełna 2h na trasie S[...], co daje mu swobodną możliwość codziennego powrotu do domu, a w trakcie szkolenia czy pracy po godzinach ma gdzie się przespać i nie musi już zrywać się rano i dojeżdżać po 12h pracy. Dodatkowo wskazał, że każdorazowo dowódca kierując go na urlop wyznacza jako miejsce przebywania [...]. W [...] mieszka wspólnie z matką, płaci rachunki, za media, odpady, prąd, gaz, czy wodę. W tym miejscu również zakupiłem lokal mieszkalny, który po spłacie kredytu stanie się jego własnością.
Skarżący podniósł także, iż w rozliczeniu podatku dochodowego wskazuje od zawsze jako miejsce zamieszkania [...], a od przyszłego roku zaczyna aplikację w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...], co również wskazuje na silny związek z tym miejscem. Oddaje tam także krew.
Odnosząc się do określonego w art. 291 ust. 8 u.o.o. sposobu ustalania zwrotu kosztów codziennych dojazdów skarżący podał, iż na trasie [...]-[...] najkrótszy dojazd wynosi 268 km ([...]) i jest to odległość najkrótsza w myśl ww. przepisu. Na trasie jest kilku przewoźników w zależności od odcinka przejazdu pomiędzy województwem [...], a [...]. Cena biletu miesięcznego na trasie; [...]-[...] wynosi 437,10 zł, [...] - [...] wynosi 515,00 zł. [...]-[...] wynosi 419,95 zł. 437,10 zł + 515,00 zł + 419,95 zł = 1372,05 zł, 1372,05*75% = 1.029,04 zł, 20 miesięcy x 1.029,04 zł = 20.580,80 zł. Bez znaczenie pozostaje również fakt, że przejazdy odbywają się w godzinach od 6:00 - 11:06, gdyż jest to tylko sposób przeliczenia wysokości ryczałtu. Skarżący oświadczył, iż koszty te faktycznie poniósł w latach ubiegłych, podając dalej szczegółowo okresy za które w jego ocenie wnioskowane świadczenie mu przysługuje i okresy wyłączone.
Skarżący dodał, że jego roszczenie nie jest przedawnione świadczenie bowiem stało się wymagalne w dniu objęcia obowiązków na stanowisku służbowym, a zgodnie z art. 124 ust. 1 u.o.o. roszczenia wynikające z przepisów ustawy przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym stały się wymagalne, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik reprezentujący organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślił, iż mimo starań odmiennej oceny stanu faktycznego w sprawie przez skarżącego, zdaniem organu skarżący zamieszkuje w miejscu pełnienia służby. Zakwestionował także prawidłowość przytaczanego na gruncie rozpoznawanej sprawy wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 1234/14, który odnosił się do zakwaterowania w służbowym pokoju noclegowym, a nie kwatery internatowej. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, nie badała dowodów złożonych przez stronę. Dodatkowo przy tym wskazał, iż w aktach personalnych skarżącego znajduje się wniosek o indywidualne ustalenie godzin pracy od poniedziałku do czwartku w godzinach 6,00 do 16.00, motywując to znaczną odległością miejsca służby od miejsca zamieszkania i koniecznością pomocy matce, co stoi w sprzeczności z twierdzeniami o swobodnej możliwości codziennych powrotów do domu. Dalej organ zaznaczył, iż przyznanie miejsca w kwaterze internatowej wyklucza jego zdaniem uprawnienie do zwrotu kosztów codziennego dojazdu do miejsca zamieszkania. Z ostrożności procesowej, odnosząc się do wartości przedmiotu sporu oraz do okresu wnioskowanego świadczenia, organ wyjaśnił, iż nie wynikają one z wniosku, którego treść nie została zmodyfikowana, a w którym żądał on przyznania świadczenia od [...] listopada 2023 r. w wysokości 876,75 zł.
W dniu [...] maja 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym zakwestionował on argumentację wyrażoną przez organ w odpowiedzi na skargę. Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2024 r. skarżący wskazał na treść przepisów prawa mających jego zdaniem zastosowanie w sprawie: art. 24, art. 51 u.z.S.Z., art. 291 ust. 2 u.o.o.
Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2024 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie. Skarżący podał, iż jego miejsce w kwaterze internatowej to miejsce w dwuosobowym pokoju, w związku z tym nie może tam zamieszkiwać z partnerką, która mieszka w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 953, dalej jako p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Dowódcy [...] z dnia [...] marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] lutego 2024 r. o odmowie przyznania skarżącemu zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
Zaskarżona decyzja stanowi rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. Wnioskiem tym skarżący, pełniący w jednostce wojskowej w [...] służbę jako żołnierz zawodowy, zwrócił się do dowódcy tejże jednostki o zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania, którym jak podał jest dla niego [...], do miejsca pełnienia służby i z powrotem, od dnia [...] listopada 2023 r., w wysokości 876,75 zł.
W tym miejscu Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, iż organy prawidłowo przyjęły, iż rozpoznanie zainicjowanej przez skarżącego sprawy dokonane musi być w oparciu o przepisy ustawy o obronie Ojczyzny. Ustawa ta weszła w życie w dniu 23 marca 2022 r. i zgodnie z treścią art. 819 tejże ustawy przepisy dotychczas obowiązującej ustawy tj. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, znajdować będą zastosowanie tylko do spraw wszczętych a niezakończonych. Skoro objęta skargą sprawa wszczęta została [...] grudnia 2023 r., czyli już znacznie po wejściu w życie u.o.o., zastosowanie do niej miały zatem przepisy ustawa u.o.o., według brzmienia na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Zasadnicze zagadnienie na gruncie przedmiotowej sprawy dotyczyło tego czy skarżącemu, pełniącemu służbę jako żołnierz zawodowy w jednostce wojskowej [...], który jako miejsce zamieszkania wskazuje [...] i który w miejscu pełnienia służby zajmuje miejsce w kwaterze internatowej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
W tym zakresie wskazać należy najpierw na treść przepisów prawa odnoszących się do świadczenia objętego wnioskiem skarżącego. Mianowicie zgodnie z art. 291 ust. 1 u.o.o. żołnierzowi zawodowemu:
1) pozostającemu w związku małżeńskim i posiadającemu z tym małżonkiem wspólny adres zamieszkania albo zameldowania na pobyt stały albo
2) niepozostającemu w związku małżeńskim, lecz posiadającemu dziecko pozostające na jego utrzymaniu i wspólny adres zamieszkania albo zameldowania na pobyt stały z tym dzieckiem
- który w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1623 oraz z 2023 r. poz. 1872) korzysta z zakwaterowania zbiorowego lub któremu przydzielono miejsce w internacie lub kwaterze internatowej, bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny, przysługuje dodatek za rozłąkę i zwrot kosztów przejazdów nie częściej niż raz w miesiącu do miejscowości zamieszkania członka rodziny i z powrotem.
Z kolei zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu żołnierzowi zawodowemu niekorzystającemu z prawa do dodatku za rozłąkę, zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem ceny biletów za przejazd komunikacją miejską i metropolitalną, wykonywanych przez przewoźników: 1) kolejowych - w klasie drugiej pociągu osobowego, 2) autobusowych, jeżeli brak jest połączenia kolejowego - na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją kolejową lub przystankiem autobusowym a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową lub przystankiem autobusowym i z powrotem (ust. 8). Przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 8, stosuje się odpowiednio ust. 7 (ust. 9). W przypadku wykonywania usług transportu zbiorowego kolejowego lub autobusowego przez kilku przewoźników na danej trasie przyjmuje się najniższą cenę biletu (ust. 10). Przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów uwzględnia się posiadane przez żołnierza zawodowego ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego tytułu przysługują, lub prawo do bezpłatnych przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby (ust. 11). W przypadku gdy na trasie, o której mowa w ust. 8, bądź na jej części nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km (ust. 12).
Należności określone w ust. 1 i 2 nie przysługują:
1) jeżeli przez okres miesiąca kalendarzowego żołnierz zawodowy:
a) nie wykonywał zadań służbowych z powodu choroby lub zwolnienia z wykonywania zadań służbowych, lub zwolnienia od zajęć służbowych w razie konieczności sprawowania osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny albo wykorzystywania urlopu zdrowotnego, okolicznościowego, szkoleniowego, macierzyńskiego, wychowawczego, wypoczynkowego lub bezpłatnego,
b) wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w której jest on zameldowany na pobyt stały,
c) otrzymał świadczenie mieszkaniowe,
d) pełnił służbę poza granicami państwa,
e) przebywał na praktyce zawodowej;
2) za miesiąc kalendarzowy, w którym żołnierz zawodowy nie wykonywał zadań służbowych z nieusprawiedliwionych przyczyn, określonych w art. 487 (ust. 13).
Żołnierz zawodowy jest obowiązany poinformować pisemnie dowódcę jednostki wojskowej o zmianie stanu rodzinnego albo miejsca zamieszkania stałego, albo pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące, swojego lub członków rodziny, mających wpływ na prawo do przyznanych należności oraz o przyznaniu świadczenia mieszkaniowego (ust. 14).
Stosownie do treści art. 1 a ust. 1 pkt 7 u.z.S.Z. miejscowością pobliską jest miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 września 2023 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem wypłaca się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego skierowany do dowódcy jednostki wojskowej, o którym mowa w art. 470 ustawy, który przyznaje zwrot kosztów decyzją wydaną na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby w jednostce zawodowej.
W tym stanie prawnym skarżony organ odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, stwierdzając, że skarżący ma miejsce zamieszkania w miejscu pełnienia służby - w związku z przyznanym skarżącemu na jego wniosek miejscem w kwaterze internatowej – wobec czego nie została spełniona kluczowa przesłanka z art. 291 ust. 2 u.o.o., jaką jest posiadanie miejsca zamieszkania poza miejscem pełnienia służby, a która nie jest miejscowością pobliską.
Z taką interpretacją nie zgodził się skarżący, stojąc na stanowisku, iż jego miejscem zamieszkania jest [...], z którego - jak podał - dojeżdża do miejsca pełnienia służby. Podkreślał przy tym wielokrotnie związek jaki łączy go z [...] i jednocześnie brak spełnienia przez miejsce w kwaterze internatowej przesłanek pozwalających na uznanie go za miejsce zamieszkania, o którym mowa w art. 291 ust. 2 u.o.o.s
Sąd uznał orzeczoną przez organy odmowę przyznania skarżącemu zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem za prawidłowe, choć z innych względów niż te wskazane przez organy w zaskarżonych decyzjach.
Mianowicie w ocenie Sądu analiza treści art. 291 u.o.o. prowadzi do wniosku, że uregulowana w jego ust. 2 instytucja zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w istocie odnosi się do żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1 tj. spełniającego przesłanki uprawniające żołnierza zawodowego do przyznania dodatku za rozłąkę.
Na powyższą interpretację zdaniem Sądu wskazuje po pierwsze wykładnia językowa. Ustawodawca wskazał w treści art. 291 ust. 2 u.o.o., że zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem przysługuje żołnierzowi zawodowemu niekorzystającemu z prawa do dodatku za rozłąkę. Dodatek za rozłąkę i przesłanki, od których uzależniona jest możliwość jego przyznania określone zostały w art. 291 ust. 1 u.o.o. Zatem świadczenie dotyczące zwrotu kosztów codziennych dojazdów uregulowane zostało w obrębie tego samego artykułu, którego ust. 1 odnosi się do dodatku za rozłąkę, a ust. 2 do zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Przy czym w ust. 2 ustawodawca nawiązał wprost do dodatku za rozłąkę, o którym mowa w ust. 1 cyt. artykułu. Następnie zwrócić należy uwagę, że w art. 291 ust. 2 u.o.o. ustawodawca posłużył się pojęciem ,,niekorzystającemu z prawa do dodatku za rozłąkę", nie zaś przykładowo, któremu nie przysługuje dodatek za rozłąkę. Pojęcie ,,niekorzystającemu z prawa do dodatku za rozłąkę" interpretować należałoby jako temu, któremu prawo do dodatku za rozłąkę przysługiwałoby, czyli spełnia on przesłanki do jego uzyskania, lecz go nie realizuje i z niego nie korzysta.
Oznaczałoby to, że w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy pozostający w związku małżeńskim i posiadający z tym małżonkiem wspólny adres zamieszkania albo zameldowania na pobyt stały albo niepozostający w związku małżeńskim, lecz posiadający dziecko pozostające na jego utrzymaniu i wspólny adres zamieszkania albo zameldowania na pobyt stały z tym dzieckiem, nie chcąc rozłąki z członkami rodziny, nie korzysta z dodatku za rozłąkę, a wybiera możliwość codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem (z miejscowości, która nie jest pobliską), jest uprawniony w takiej sytuacji do skorzystania z prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów.
Według Sądu taką interpretację potwierdza dodatkowo odwołanie się do brzmienia poprzednio obowiązującego przepisu dotyczącego zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, tj. do art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z jego treścią żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Powyższe wskazuje, że w obecnie obowiązującym art. 291 ust. 2 u.o.o. ustawodawca dodał sformułowanie ,,niekorzystającemu z prawa do dodatku za rozłąkę". Powyższe wskazuje, iż oba przepisy nie są zatem w pełni tożsame, a wprowadzona zmiana była celowa. Zgodnie z dyrektywami wykładni językowej, ustalania znaczenia przepisów prawa należy dokonywać w taki sposób, aby żaden przepis, a nawet żaden z fragmentów przepisu nie był uznany za zbędny (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010).
Za przytoczoną powyżej interpretacją przemawia również zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest to operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238–239).
Należy w tym miejscu zauważyć, iż w treści art. 291 u.o.o. ustawodawca odnosi się do elementów związanych z małżonkiem żołnierza zawodowego, członkami jego rodziny, jego sytuacją rodzinną, co wskazywałoby na celowe nawiązanie w ust. 2 do dodatku za rozłąkę, jako świadczeń kierowanych do określonej grupy żołnierzy. W art. 291 ust. 12 pkt 1 lit. b u.o.o. jako negatywną przesłankę uniemożliwiająca przyznanie należności, o których mowa w ust. 1 i 2 stanowi posiadanie przez żołnierza zawodowego lub jego małżonka w miejscowości, gdzie wykonywał zadania służbowe, domu lub samodzielnego lokalu mieszkalnego lub posiadanie tam zameldowania na pobyt stały. Z kolei w ust. 14 tego artykułu określony został obowiązek żołnierza zawodowego do poinformowania dowódcy jednostki wojskowej o zmianie m.in. stanu rodzinnego albo miejsca zamieszkania stałego, albo pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące, swojego lub członków rodziny, mających wpływ na prawo do przyznanych należności.
Zdaniem Sądu powyższa interpretacja jest także uzasadniona w kontekście brzmienia przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 21 tejże ustawy stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (ust. 1). Prawo to jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego (ust. 2). Żołnierz zawodowy wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 (ust. 3). Powyższe oznacza, iż żołnierz zawodowy, pełniący służbę, która wiąże się niewątpliwie z ograniczeniami w tym odnośnie miejsca jej pełnienia, ma ustawowo zagwarantowane prawo do zakwaterowania, mającego zapewnić mu w miejscu pełnienia służby wojskowej bezpieczeństwo w zakresie zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej (kwaterunkowej). Przy czym jednak wybór co do skorzystania z tego prawa i jego formy należy do żołnierza, który w tym zakresie musi złożyć stosowny wniosek.
Żołnierze zawodowi mając zatem wybór, o którym mowa w art. 21 u.z.S.Z. mogą korzystać z przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wraz z członkami rodziny, mogą korzystać z miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, nie zamieszkując z członkami rodziny i pobierać dodatek za rozłąkę, bądź mogą zamieszkiwać z członkami rodziny w miejscowości, która nie jest pobliska, decydując się na dojazdy z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, i wówczas mogą otrzymać zwrot kosztów takich codziennych dojazdów.
Nie przeczy dokonanej przez Sąd interpretacji w tym zakresie treść przepisów rozporządzenia z 18 września 2023 r. - § 3, gdyż przepis rozporządzenia nie reguluje przesłanek przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów, a jedynie postępowanie w sprawie przyznania i zasady wypłaty należności.
Dodać należy, iż określone w art. 291 u.o.o. prawa do uregulowanych tam należności, mają charakter swoistych przywilejów, których uzyskanie uzależnione jest od spełnienia określonych warunków (wymogów) i mając to na uwadze nie należy ich interpretować rozszerzająco.
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy, skarżący nie korzysta z dodatku za rozłąkę, ale jednocześnie nie pozostaje w związku małżeńskim i nie posiada z tym małżonkiem wspólnego adresu zamieszkania albo zameldowania na pobyt stały ani też nie pozostając w związku małżeńskim nie posiada dziecka pozostającego na jego utrzymaniu, z którym miały wspólny adres zamieszkania albo zameldowania na pobyt stały. W świetle powyższego skarżącemu zatem nie mógłby przysługiwać dodatek za rozłąkę. Skarżący wskazał, iż do [...] udaje się celem odwiedzenia matki i pomocy jej, w miejscowości tej ma także partnerkę. Mając powyższe na uwadze i na tle dokonanej powyżej interpretacji, Sąd uznał, iż skarżący nie spełnił określonej w art. 291 ust. 2 u.o.o. przesłanki uprawniającej do przyznania mu prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
Ponieważ odmienna interpretacja przepisów wyrażona przez skarżone organy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niż przedstawiona przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, nie miała w przedmiotowej sprawie wpływu na wynik postępowania (rozstrzygnięcie jest prawidłowe) Sąd za uzasadnione uznał oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził przy tym innych uchybień organów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.
Wobec powyższej interpretacji dokonanej przez Sąd w niniejsze sprawie za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze żądania oraz zarzuty, które odnoszą się w istocie do dokonanej przez organy interpretacji, odmiennej niż ta przeprowadzona przez Sąd.
Dodatkowo Sąd wyjaśnia, iż w odwołaniu skarżący dokonał w istocie rozszerzenia żądania/wniosku w zakresie okresu czasu za jaki skarżący domaga się przyznania należności oraz wysokości kwoty z tego tytułu. Pierwotnie bowiem we wniosku z [...] grudnia 2023 r. wniósł o przyznanie mu świadczenia od [...] listopada 2023 r. i kwocie 876,75 zł, natomiast w odwołaniu wniósł o przyznanie mu kwoty 20580,80 zł tytułem zwrotu kosztów codziennych dojazdów za okres od [...] października 2021 r. do dnia [...] lutego 2024 r. W tym zakresie Sąd wyjaśnia, iż określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności zabrania organowi odwoławczemu orzekać w sprawie o odmiennych ramach niż orzekł organ I instancji. Z powyższych względów nie można uznać, że dopuszczalne jest skuteczne rozszerzenie wniosku lub żądań w nim zawartych już po wydaniu przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji organ II instancji odnosząc się do nowych żądań nie badałby i nie orzekałby w postępowaniu odwoławczym co do tej samej sprawy co organ I instancji. Skarżący na etapie postępowania przed organem I instancji nie dokonywał modyfikacji wniosku. Natomiast dokonanie takiego rozszerzenia na etapie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne. Brak jest przeszkód, by strona złożyła bowiem kolejny, odmienny wniosek, odnoszący się do innego niż pierwotnie wskazany okres, inicjując tym samym nowe postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r., III SA/Po 890/23). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że organ II instancji prawidłowo utrzymując w mocy decyzje organu I instancji, orzekł w granicach zakreślonych przez decyzję organu I instancji, które zaś określiła treść wniosku inicjującego postępowanie, na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. W tym zakresie zatem organ II instancji nie naruszył w/w zasady dwuinstancyjności, gdyż orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji i odnosząc się do pierwotnie określonego żądania skarżącego. Natomiast żądanie będące przedmiotem modyfikacji/rozszerzenia może stanowić przedmiot odmiennego wniosku skierowanego do organu.