II SA/GO 210/25

II SA/Go 210/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 18a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr II/4/2024 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w [...] stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Dnia 16 maja 2024 r. Rada Miejska, powołując się na art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 609, dalej u.s.g.) oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i § 75 ust. 2 Statutu Gminy [...] (uchwalonego uchwałą nr XIII/79/2015 z dnia [...] listopada 2015 r.), podjęła uchwałę nr II/4/2024 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w [...]. W § 1 uchwały do składu tejże Komisji powołani zostali: M. K. - jako jej Przewodniczący, K. K., P. S. i A. K..
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł B. C. - radny Klubu Radnych [...], zaskarżając ją w całości jako naruszającą art. 18a ust. 2 u.s.g. oraz § 75 ust. 1 Statutu Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją wskazał, iż skład powołanej uchwałą nr II/4/2024 Komisji Rewizyjnej był niepełny, bowiem stanowili go wyłącznie reprezentanci Klubu Radnych [...]. Do składu tego nie został powołany kandydat zgłoszony przez Klub Radnych [...] – M. P., a Przewodniczący Rady Miejskiej nie zwrócił się do Klubu o zgłoszenie innego kandydata, który poddany mógłby zostać pod ponowne głosowanie, nie podjął także działań celem wypracowania stosownego konsensusu. Skarżący podniósł, iż na mocy art. 18 ust. 2a u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów radnych (z wyłączeniem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady), a więc reprezentacja wszystkich klubów w komisji rewizyjnej jest obligatoryjna. Zdaniem skarżącego łączny skład Komisji winien być 5-osobowy, co wynika z § 75 ust. 1 Statutu Gminy [...], według którego w skład Komisji Rewizyjnej wchodzą radni po jednym z każdego klubu oraz inni radni, w tym Przewodniczący Komisji, Wiceprzewodniczący Komisji, Sekretarz i 2 członków. Tymczasem Rada powołała Komisję w składzie 4-osobowym, z pominięciem przedstawiciela Klubu Radnych [...].
Odpowiadając na skargę Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] marca 2025 r. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, iż okoliczność niepowołania do Komisji przedstawiciela Klubu Radnych [...] spowodowana była nieuzyskaniem przez przedstawionego Radzie kandydata wymaganej ilości głosów. W ocenie Burmistrza stan ten, mimo faktycznej sprzeczności z art. 18a ust. 2 u.s.g., nie uzasadnia uznania zaskarżonej uchwały za nieważną, bowiem zaistniał on wyłącznie z przyczyn leżących po stronie ww. Klubu Radnych. W dalszej kolejności organ powołał się na okoliczności mające miejsce po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, w tym na podjęte przez Radę Miejską próby uzupełnienia składu Komisji, w rezultacie których w roku 2024 przedstawiany był Radzie ten sam kandydat – M.P., nieuzyskujący w głosowaniach wymaganej większości głosów. Podczas sesji Rady w dniu [...] lutego 2025 r. Klub Radnych [...] zgłosił do uzupełnienia składu Komisji Rewizyjnej dwóch kandydatów, tj. skarżącego – B. C. oraz M. P., którzy także nie otrzymali wymaganego poparcia. Burmistrz zwrócił uwagę, że orzecznictwo nie wskazuje na możliwość uznania za nieważną uchwały, w której w składzie komisji rewizyjnej nie znaleźli się przedstawiciele wszystkich klubów. Powyższe byłoby uzasadnione wyłącznie w sytuacji, w której żaden radny danego klubu nie został do komisji wybrany. Taka sytuacja nie miała jednakże miejsca w niniejszej sprawie, jeśli uwzględni się, że są jeszcze inni radni ww. Klubu, którzy mogą być procedurze głosowania poddani. Organ przywołał również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 778/13), zgodnie z którym w sytuacji, gdy klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu przez art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnienia i odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę z pominięciem przedstawiciela tego klubu. Burmistrz [...] zwrócił końcowo uwagę na brak zastrzeżeń do zapisów uchwały ze strony sprawującego nadzór nad jej zgodnością z prawem Wojewody [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Spór w rozpatrywanej sprawie odnośnie do prawidłowości powołania komisji rewizyjnej zaskarżona uchwałą w istocie dotyczy wykładni art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącego, rada gminy naruszyła ten przepis przez to, że nie dokonała wyboru do składu komisji rewizyjnej przedstawiciela klubu radnych [...]. Natomiast stanowisko Rady Gminy [...] było takie, że do naruszenia art. 18a ust. 2 u.s.g. nie doszło, ponieważ Rada w kolejnych głosowaniach odmawiała wyboru zaproponowanego przez klub radnych [...] kandydata, a nie zostali jeszcze zgłoszeni wszyscy możliwi do wyboru członkowie z tego klubu.
W orzecznictwie sądowym dotyczącym obsady komisji rewizyjnej wyrażony został pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż komisja rewizyjna musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego, a art. 18a ust. 2 u.s.g. zawiera normę bezwzględnie obowiązującą. Tym samym uchwała rady powołująca komisję rewizyjną w składzie innym niż ustawowy narusza prawo (por. np. wyroki NSA z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2351/11, z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2069/11 i z 19 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 409/23). Jednocześnie wyrażono też pogląd, że samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, bowiem wyboru dokonuje rada gminy, która nie ma obowiązku zaakceptowania zgłoszonej przez klub kandydatury. W przypadku braku takiej akceptacji, klub powinien wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. W sytuacji, gdy klub rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej i nie widzi możliwości zmiany stanowiska, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu tej komisji (wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3036/19). Jeżeli dany klub w ogóle nie wykaże chęci zgłoszenia swojego kandydata do składu takiej komisji, to wówczas rada gminy wobec braku zgłoszenia kandydata nie ma proceduralnych możliwości dokonania wyboru przedstawiciela takiego klubu (por. wyroki NSA z 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 778/13, z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 325/13)
Sąd składzie orzekającym w niniejsze sprawie podzielając pogląd o wiążącym charakterze art. 18a ust. 2 u.s.g. przyjmuje taką wykładnię tego przepisu, iż w przypadku, gdy radny z danego klubu zgłoszony jako kandydat do komisji rewizyjnej nie uzyska poparcia rady, to klub w celu umożliwienia radzie wyboru powinien zgłosić także innego kandydata i wówczas zgodnie z art. 18a ust. 2 u.s.g. rada gminy powinna wybrać jednego ze zgłoszonych kandydatów jako przedstawiciela klubu do komisji rewizyjnej. Wybór pomiędzy zgłoszonymi kandydatami do komisji rewizyjnej rady gminy z jednego klubu radnych ma miejsce wówczas, gdy będą to co najmniej 2 kandydatury. Niewątpliwie pogląd ten ogranicza swobodę w wyborze członków komisji rewizyjnej, tym niemniej o takim ograniczeniu swobody wybierania zdecydował ustawodawca nakazując, aby w składzie stałej komisji kontrolnej, jaką jest komisja rewizyjna, zasiadali radni reprezentujący każdy z klubów radnych (tak NSA w wyroku z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1360/24).
Za przyjęciem takiej wykładni art. 18a ust. 2 u.s.g., która gwarantuje klubowi radnych wskazującemu co najmniej dwóch kandydatów do komisji rewizyjnej, wybór przez radę jednego z nich, przemawiają zarówno dyrektywy wykładni systemowej wynikające ze szczególnej roli ustrojowej komisji rewizyjnej jak i dyrektywy wykładni funkcjonalnej wynikające z gwarancyjnego charakteru art. 18a ust. 2 u.s.g.
Szczególna rola komisji rewizyjnej, wykonującej funkcje kontrolne rady gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) przez kontrolowanie działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.), a także opiniującej wykonanie budżetu gminy i występującej z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (art. 18a ust. 3 u.s.g.) wymaga wyboru takiego składu osobowego tej komisji, aby wykonywała ona swoje zadania w sposób jak najbardziej efektywny, zapewniając realną i wnikliwą kontrolę wskazanych w ust. 1 art. 18a u.s.g. podmiotów. W związku z tym konieczne jest wejście w jej skład osób, które mają określone kwalifikacje i predyspozycje, a wytypowanie takich osób powinno należeć do klubów radnych, nie zaś do większości radnych, która to większość z natury rzeczy może nie być zainteresowana efektywnym sprawowaniem kontroli i odrzucając kolejnych kandydatów zgłaszanych przez klub radnych może dążyć do sytuacji gdy do wyboru zostanie przedstawiony kandydat nie zapewniający prawidłowego wykonywania mandatu członka komisji rewizyjnej.
Funkcja gwarancyjna art. 18a ust. 2 u.s.g. polega na zapewnieniu wszystkim klubom, w tym opozycyjnym, wyboru ich przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Należy pamiętać, że to zwłaszcza kluby opozycyjne są szczególnie zainteresowane kontrolą władzy i w związku z tym to one, a nie radni mający większość w radzie gminy, powinny decydować o tym, kto z ich ramienia będzie członkiem komisji rewizyjnej. W związku z tym nie można zaaprobować stanowiska prezentowanego przez Radę Gminy [...] w niniejszej sprawie, że dopóki klub opozycyjny nie wskaże kandydata, którego zaakceptuje większość radnych to komisja rewizyjna może działać w składzie niepełnym. Taki sposób wyboru prowadziłby w efekcie do tego, że członek komisji rewizyjnej nie byłby przedstawicielem klubu, lecz przedstawicielem większości. Należy w związku z tym zauważyć, że właśnie, aby uniknąć takiej sytuacji ustawodawca użył w art. 18a ust. 2 u.s.g. zwrotu, że w skład komisji rewizyjnej "wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów", nie zaś zwrotu "wchodzą radni, w tym członkowie wszystkich klubów". Słowo przedstawiciel oznacza osobę wytypowaną przez klub, a nie przez większość radnych, jak byłoby w przypadku wybierania aż "do skutku" czyli aż do wskazania kandydata aprobowanego przez większość lub w przypadku braku akceptacji dla kolejno zgłaszanych kandydatów aż do ostatniego członka danego klubu.
Rozwiązanie przyjęte przez Sąd zakładające, że jeżeli klub radnych wskazuje co najmniej dwóch kandydatów do komisji rewizyjnej to rada powinna spośród nich dokonać wyboru jednego członka komisji, pozostaje zgodne z regulacją ustawową i stanowi jednocześnie pewien kompromis pomiędzy prawem klubu do wskazania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej oraz prawa organu stanowiącego do wyboru członka tej komisji.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęta przez Sąd wykładnia art. 18a ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy po braku akceptacji w kolejnych głosowaniach dla kandydata do komisji rewizyjnej zgłaszanego klub radnych [...] Rada Gminy [...] nie zaakceptowała także drugiego zgłoszonego przez ten klub kandydata (skarżącego), należało uznać, że zaskarżona uchwała powołująca komisję rewizyjną w skład której nie wchodzi przedstawiciel tego koła radnych została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu.
Mając powyższe na uwadze, wobec upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. należało stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa.