II SA/GO 209/23

II SA/Go 209/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2357/23 - Wyrok NSA z 2025-09-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1,1b, art. 24, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. Wójt Gminy odmówił przyznania B.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie opieki nad matką – S.L.. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 poz. 615 ze zm., dalej jak – u.ś.r.), art. 104, art. 130 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), § 2 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466), art.6 ust. 2a, art. 18 ust. 5a, ust. 9, art. 22 ust. I pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) i art.66 ust. 1 pkt 28a, art. 73 ust. 10, art.75 ust. 11, art. 79 ,art. 81 ust. 8 pkt 9b, art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2022 r. B.K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką – S.L.. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 nr [...], w związku z opieką nad matką – S.L., stronie zostało przyznane świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna. Na wezwanie organu w sprawie rezygnacji z powyższego świadczenia w dniu [...] września 2022 r. strona oświadczyła, że rezygnacja z zasiłku dla opiekuna została zawarta we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. Następnie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2022 r. organ I instancji, na wniosek strony, uchylił zasiłek dla opiekuna od maja 2022 r. Strona dostarczyła akt zgonu nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. potwierdzający śmierć S.L. w dniu [...] lipca 2022 r. Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem strony złożonym w dnia 9 maja 2022 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej, strona nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Osoba wymagająca opieki – S.L. jest wdową. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. S.L. ur. [...].11.1930 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, przy czym niepełnosprawność istnieje od 85. roku życia. Organ I instancji wyjaśnił, że strona jako córka osoby wymagającej opieki w myśl przepisów Kodeku rodzinnego i opiekuńczego jest osobą zobowiązaną do alimentacji. Według ustaleń organu strona nie podejmuje zatrudnienia i innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji niepełnosprawnej matki. Strona nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynika, że czynności, jakie wykonuje strona przy matce wymagają całodobowej pielęgnacji i opieki nad osobą niepełnosprawną. S.L. ze względu na swoją niepełnosprawność ma ograniczoną możliwość poruszania się samodzielnie po mieszkaniu, ma trudności z wykonywaniem większości czynności codziennych, zatem jest osobą wymagającą całodobowej opieki. W związku z tym organ I instancji uznał, że Strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką.
W toku postępowania ustalono ponadto, że S.L. ma czworo dzieci, z którymi ma dobry kontakt, poważanie i szacunek. Syn – H.L., zamieszkały w [...], gdzie również pracuje - ze względu na dużą odległość nie może często odwiedzać matki. Syn – Z.L., zamieszkały w [...], ma 72 lata i jest osobą schorowaną i dlatego nie może zajmować się matką. Kolejny syn –W.L., zamieszkały w [...], ma 69 lat i jest osoba schorowaną, co potwierdzają złożone oświadczenia. Wszyscy bracia potwierdzają, że ich siostra – B.K. bardzo dobrze opiekuje się ich matką.
Organ I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13. Zdaniem organu I instancji, w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r., w sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25. roku życia. Pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., w wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13, ze wskazaniem podjęcia działań ustawodawczych w kierunku równego traktowania opiekunów osób starszych, art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje nadal obowiązującym przepisem prawa, który gminne organy realizujące świadczenia rodzinne mają obowiązek stosować do czasu jego zmiany.
Od powyższej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie prawa materialnego.
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzeniu odwołania B.K. od powyższej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekło:
1/ uchylić w całości decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. wydaną przez Wójta Gminy, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na osobę dorosłą: S.L., ur. [...].11.1930 r.,
2/ i w tym zakresie orzec:
1) przyznać B.K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – S.L., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] maja 2022 r. do dnia [...] lipca 2022 r., w kwocie:
a) 2.119,00 zł (słownie: dwa tysiące sto dziewiętnaście złotych) za okres od dnia [...] maja 2022 r. do dnia [...] czerwca 2022 r.,
b) 1.913,93 zł (słownie: jeden tysiąc dziewięćset trzynaście złotych 93/100) za okres od dnia [...] lipca 2022 r. do dnia [...] lipca 2022 r.,
2) przyznać składkę na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z zastrzeżeniem, że nie opłaca się składki, jeżeli Strona podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z innych tytułów,
3) przyznać składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 20-ietniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego), z zastrzeżeniem, że nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 266).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Strona sprawowała w okresie zasiłkowym do dnia śmierci matki w dniu [...] lipca 2022 r. opiekę nad nią. Matka Strony – S.L. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność S.L. istniała od dnia [...] marca 2003 r., a znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od dnia [...] czerwca 2015 r. (dowód: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności S.L. wydane w dniu [...] czerwca 2015 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
W ocenie organu l instancji osią sporu w niniejszej sprawie było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., odnoszącej się do wieku powstania niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo tego, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia łub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25. roku życia. Zdaniem Kolegium przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to organ odwoławczy nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji, atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Dalek Kolegium podniosło, że przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wiek powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Stanowisko to skład orzekający Kolegium w niniejszej sprawie podziela.
Organ odwoławczy podzielił linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. może przysługiwać córce osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad matką.
Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 17 ust. 3d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 wynosi 2.219,00 zł.
Zdaniem Kolegium w sprawie spełnione zostały przesłanki przyznania prawa do ww. świadczenia za okres od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek do dnia śmierci osoby wymagającej opieki - S.L..
W świetle powyższych argumentów oraz unormowań ustawowych dotyczących instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, regulowanego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium orzekło o przyznaniu B.K. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] maja 2022 r. do dnia [...] lipca 2022 r.
Od powyższej decyzji B.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:
1. postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w sposób kompletny, podniesionych zarzutów odwoławczych, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy I i II stopnia w zakresie prawidłowego ustalenia okresu początkowego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła, że decyzja nie wyjaśnia przyczyn, wraz z podaniem przepisów prawa, dla których oświadczenie woli wnioskodawczyni złożone we wniosku do Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r. nie zasługuje na uwzględnienie.
2. przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 , art. 27 ust. 5 pkt. 5, art. 17 ust. 1 b, art. 31, art. 32 u.ś.r. w zw. z art. 7 k.p.a oraz 9 k.p.a. przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy okres początkowy winien zostać przyznany od [...] maja 2019 r.
Skarżąca wniosła do WSA o uznanie, że okres świadczenia korzystniejszego winien być uwzględniony jak w pkt. 2 wniosku do Wójta Gminy z dnia [...].04.2022 r.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja organu II stopnia w pkt. 2 decyzji jest krzywdząca. Skarżąca powołała się na zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a,
W ocenie skarżącej materiał dowodowy sprawy potwierdza fakt wieloletniego sprawowania opieki córki nad chorą matką. Organ administracyjny we własnych ustaleniach potwierdza, że opieka była sprawowana prawidłowo.
W związku ze zmianą obowiązującego prawa (art. 17 ust. 1b ustawy w zw. z wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) na organie spoczywał obowiązek informacyjny o możliwości pobierania świadczenia korzystniejszego. Organ naruszając dyrektywę wyrażoną w art. 9 k.p.a. nie dopełnił obowiązku w zakresie informacyjnym i pozyskania od świadczeniobiorcy oświadczenia o jej woli w związku z jej prawem do świadczenia korzystniejszego.
Organ przy załatwianiu sprawy na podstawie wniosku do Wójta Gminy z dnia [...].04.2022 r. nadal pozostawał w błędzie nie dostrzegając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą, co stwierdza organ SKO w przedmiotowej decyzji. Uzasadnia to zarzut, że wnioskodawczyni ubiegając się o świadczenie rodzinne, na żadnym etapie postępowania i w żadnym czasie nie była informowana przez organ I stopnia o jej prawie do wyboru świadczenia wobec obowiązku organu wynikającego z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 5 pkt. 5 u.ś.r.
Skarżąca wskazała, że w pkt. 2 wniosku z dnia [...].04.2022 r. wniosła o zamianę dotychczas otrzymywanego świadczenia na świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby, której niepełnosprawność powstała po 18 lub 25 roku życia począwszy od [...] maja 2019 r do dnia [...] kwietnia 2022 r. i wyrównanie różnicy w wysokości świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi. Na organie w tym zakresie spoczywał obowiązek, zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a. oraz 77 §1 k.p.a.), podjęcie wszystkich niezbędnych działań w celu znalezienia takiego rozwiązania procesowego, aby wnioskodawczyni nie poniosła szkody z tytułu nieznajomości prawa. Na organie administracyjnym II stopnia również spoczywał obowiązek uwzględnienia żądania wnioskodawczyni.
Skarżąca ma prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do
rozważenie przyznania jej korzystniejszego świadczenia od wnioskowanego terminu.
Organy uprawnione są do podejmowania z urzędu odpowiednich działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji, w tym na podstawie art. 32 u.ś.r.
Organ właściwy do przyznania świadczenia może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń mniej korzystnych. Z drugiej natomiast strony, organy nie mogą wymagać tylko od skarżącej, aby ta w celu naprawienia wadliwych decyzji nie mając odpowiedniej wiedzy prawnej, wszczynała dodatkową nadzwyczajną procedurę administracyjną.
Organ ma prawo i powinien z urzędu rozważyć w załatwieniu sprawy czy nie zachodzą w sprawie przesłanki wymienione w Rozdziale 12 i 13 k.p.a. (art. 145 § 1 k.p.a. - 163a k.p.a.).
Skarżąca podkreśliła, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymywała świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, gdyby była należycie poinformowana, strona po zmianie przepisów prawa po 2014 r. mogła dokonać wyboru świadczenia bardziej korzystnego. Skoro uprawniona dokonała wyboru świadczenia dopiero w 2022 r, to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia niekorzystnego wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu.
Zdaniem skarżącej należy zaakceptować jednak możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem.
W ocenie skarżącej w konsekwencji organy mogły rozważyć przyznanie skarżącej za okres od daty złożenia wniosków o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego - świadczenie odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością pobranego świadczenia specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywała za ten sam okres, uwzględniając cele art. 31 u.ś.r. w zw. z innymi przepisami postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona we wskazanych wyżej ramach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że organ nie naruszył przepisów prawa w stopniu skutkującym jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia ze względu na opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – S.L. oraz przyznająca stronie wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] maja 2022 r. do [...] lipca 2022 r.
W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca kwestionowała początkową datę przyznania świadczenia, podnosząc, że w istocie świadczenie to powinno być jej przyznane od [...] maja 2019 r., zamiast przyznanego świadczenia z tytułu opieki nad matką w postaci zasiłku dla opiekuna. Brak ze strony organu informacji o możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia, zdaniem skarżącej, czyni zaskarżoną decyzję wadliwą w zakwestionowanym zakresie.
W pierwszej kolejności wskazać należy na podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r.:
1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, la. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. I pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi:
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odnosząc się do zagadnienia zastosowania w stanie faktycznym danej sprawy art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Kolegium wynikające z zaskarżonej decyzji w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uzależnia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a który stanowił podstawę odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust.1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16). W konsekwencji stwierdzić należy, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w badanej sprawie nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Stosownie do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
1)świadczenia rodzicielskiego lub
2)świadczenia pielęgnacyjnego, lub
3)specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
4)dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
5)zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Dla oceny stanu faktycznego i prawnego badanej sprawy konieczna jest łączna analiza przytoczonych powyżej przepisów ustawy. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli w dniu [...] kwietnia 2022 r., przysługiwało jej prawo do świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką. Dopiero decyzją Wójta Gminy z dnia [...] października 2022 r., wydaną na podstawie art. 155 kpa - od maja 2022 r. uchylona została decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna. Decyzja ta stała się ostateczna. Tym samym, po myśli przytoczonych powyżej przepisów, dopiero od [...] maja 2022 r. wyeliminowana została przeszkoda prawna, o której mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. uniemożliwiająca przyznanie skarżącej wnioskowane świadczenie. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, wyklucza to wprost i jednoznacznie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 27 ust. 5 (oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) wyklucza sytuację, w której osobie uprawnionej przysługiwałoby więcej niż jedno (wybrane przez nią) świadczenie. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym konieczne jest aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia. Innymi słowy, pojęcie daty, w której złożono prawidłowo wypełnione dokumenty w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r., należy rozumieć w sposób obejmujący skuteczne usunięcie przeszkody, która uniemożliwiała przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w przypadku skarżącej - skuteczne uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Jak wyżej podniesiono w rozpoznawanej sprawie przesłanka powyższa została spełniona dopiero na mocy decyzji z dnia [...] października 2022 r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką. W związku z tym świadczenie pielęgnacyjne zostało prawidłowo przyznane skarżącej od [...] maja 2022 r., brak było bowiem podstaw do przyznania prawa do tego świadczenia od daty wcześniejszej. W szczególności podkreślić należy, że na tle omawianych przepisów ustawy nie znajduje podstaw prawnych żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] maja 2019 r. Wskazane powyżej przepisy stanowią regulację kompletną i nie dają podstaw do rozstrzygnięcia o żądanej treści.
Odnośnie zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia zasady informowania strony postępowania o istotnych okolicznościach prawnych zauważyć należy, że obowiązek ten aktywuje się w toku postępowania administracyjnego, nie obejmuje natomiast udzielania porad prawnych, czy też informowania osób, którym nie przysługuje status strony postępowania o prawach bądź zmianach stanu prawnego. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem bezspornie, że obowiązek informacyjny dotyczy jedynie stron postępowania co oznacza, że jest aktualny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a nie po jego zakończeniu. Jako bezzasadny należy zatem ocenić zarzut naruszenia przez organ obowiązek wynikający z art. 9 kpa, jeżeli zarzut ten dotyczy braku informowania strony o jej prawach i obowiązkach w stanie faktycznym istniejącym po wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Ponadto trzeba też mieć na uwadze, że ocena wywiązania się przez organ z obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 k.p.a. w toku toczącego się postępowania uwarunkowana jest indywidualnymi okolicznościami sprawy. Znaczenie ma treść pism kierowanych przez stronę do organu, a także przebieg wszelkich czynności procesowych podejmowanych przez stronę oraz organy administracji publicznej, a mających związek z przedmiotem postępowania.
W wyroku z dnia 23 marca 2023 r. sygn.. akt II OSK 896/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym obowiązek, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14).
W analizowanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 9 kpa zasady informowania, w stopniu który na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" p.p.s.a. uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie znalazły również potwierdzenia pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, 80 kpa). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, który dotyczył niewyjaśnienia przez organ motywów nieuwzględnienia w rozstrzygnięciu żądania zawartego w pkt 2 wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2022 r. wskazać należy, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jak wyżej wywiedziono znajduje oparcie w przepisach prawa. Badając sprawę Sąd miał również na uwadze treść art. 134 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W badanej sprawie nie stwierdzono, aby zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.