II SA/Go 205/08

II SA/Go 205/08 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2008-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek
Ireneusz Fornalik /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagradzania pracowników Zespołu ds. Placówek Oświatowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu [...] dnia Rada Gminy S. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591, ze zmianami ), oraz § 2 pkt 2, § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ), uchwałę Nr [...] w sprawie wynagradzania pracowników Zespołu ds. Placówek Oświatowych w S.. W treści uchwały ustalone zostało najniższe wynagrodzenie zasadnicze, oraz wartość punktu określona kwotowo.
Na powyższą uchwałę wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga skierowana przez Wojewodę Lubuskiego, który w oparciu o art. 93 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zmianami), zarzucając istotne naruszenie prawa, wniósł o stwierdzenie nieważności także przedmiotowej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano naruszenie przez ww. uchwałę art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zmianami ), poprzez nie przedstawienie projektu tej uchwały decydującej o kwestiach płacowych pracowników do zaopiniowania przez związek zawodowy.
Pismem z dnia 4 lutego 2008 roku Rada Gminy poinformowała Wojewodę, że nie dopełniła tego obowiązku z uwagi na to, iż w Urzędzie Gminy S. oraz jednostkach organizacyjnych gminy nie działają związki zawodowe.
Zdaniem skarżącego taki argument nie zwalnia z obowiązku konsultacji, a tym samym stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, bowiem w takiej sytuacji projekty uchwał powinny być przekazane do zaopiniowania właściwej instancji reprezentatywnego, w myśl zapisów ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, związku zawodowego.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy S. wniósł o jej oddalenie podając, że Rada Gminy nie naruszyła wskazanych przepisów, stwierdzając iż Rada jest świadoma obowiązku konsultacji przedmiotowej uchwały ze związkami zawodowymi, ale z uwagi na brak działalności związków, nie miała możliwości realizacji wymienionego wyżej obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały.
Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami), sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W myśl przepisu art. 147 § 1 cytowanej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę prawną jej uchwalenia stanowił między innymi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ). W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach, niż te wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1-14, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast powołany również § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego z dnia 2 sierpnia 2005 r. ( Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ) nakłada na pracodawcę obowiązek ustalenia w porozumieniu z odpowiednio sejmikiem województwa, radą powiatu lub radą gminy wartości jednego punktu w złotych, stosownie do swoich możliwości finansowych.
Skoro więc art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakłada, na podstawie upoważnień ustawowych, na gminę obowiązek stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, to w przypadku skorzystania z tego uprawnienia, organy gminy mają obowiązek skierowania jego założeń lub projektu do zaopiniowania przez związki zawodowe.
Taki obowiązek wynika z art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001, Nr 79, poz. 854 ), który nakłada m.in. na organy samorządu terytorialnego obowiązek zasięgania opinii odpowiednich władz statutowych związku
zawodowego dotyczącej projektów aktów wykonawczych do ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Uchwała określająca zasady wynagradzania pracowników odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych, która przede wszystkim dotyczy interesów zawodowych, płacowych i socjalnych pracowników objętych regulacją zawartą w art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 tej cytowanej ustawy i która nie wymaga jej powtarzania w aktach prawnych dotyczących wymienionych spraw pracowników.
Z treści art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych wynika, iż brak opinii związku zawodowego nie wpływa na ważność wydanego aktu prawnego, gdyż związek zawodowy ma prawo uchylić się od jej wyrażenia. Z drugiej strony opinia związku zawodowego nie jest wiążąca dla organu samorządu terytorialnego, bo może ją odrzucić w całości lub w części.
Zauważyć należy, że uprawnienie związków zawodowych wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest niezależne od faktu przynależności do związków osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji uprawnione są zatem do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków zawodowych niezależnie od faktycznej działalności związku na obszarze będącym przedmiotem regulacji zamierzonego aktu prawnego.
Uchylenie się rady gminy jako organu samorządu terytorialnego od przedstawienia związkowi zawodowemu założeń projektu lub projektu aktu wykonawczego, w tym przypadku uchwały, narusza ciążący na niej ustawowy obowiązek zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko wielokrotnie wyrażane już w orzecznictwie NSA, a także SN ( m.in. w wyrokach NSA z dnia 20.03.2001 r. sygn. akt II SA 109/01, opubl. Lex nr 54557; z dnia 17.12.1999 r. sygn. akt II SA 1814/99, opubl. LEX nr 46593; z dnia 19.12.1991 r. sygn. akt SA/Kr 1512/91, opubl. Wokanda 1992/5/21; z dnia 30.6.1994 r. sygn. akt SA/Gd 2363/93, opubl. Wspólnota 1994/52/32; uchwale SN z dnia 17.6.1993 r. sygn. akt l PZP 2/93, opubl. OSNC 1994/1/1 ), że uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego w przypadkach gdy istnieje taki obowiązek, stanowi istotne naruszenie prawa.
Podkreślić należy, iż organy stanowiące przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a taki charakter mają także akty prawa miejscowego, muszą uwzględniać w procesie tworzenia prawa te regulacje ustawowe, które dają określonym w nich podmiotom, w tym przypadku związkom zawodowym, prawo do wyrażania opinii w kwestii
przygotowywanych projektów. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Odstąpienie od przedstawienia związkowi zawodowemu założeń projektu lub projektu aktu wykonawczego, w tym przypadku uchwały, narusza ciążący na niej ustawowy obowiązek zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Naruszenie to jest tym bardziej istotne, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż Rada Gminy w S. była świadoma tego obowiązku.
Należy dodatkowo podkreślić, iż Rada Gminy w S. nie poczyniła żadnych ustaleń, że brak jest przesłanek do zaopiniowania zaskarżonej uchwały przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych. Z protokołu nr [...] z sesji Rady Gminy, na której została podjęta przedmiotowa uchwała, również nie wynika, aby ten problem został chociaż zasygnalizowany. Wynika z niego jedynie, że Komisja Mienia i Budżetu, Komisja Rolnictwa, Środowiska, Rozwoju Lokalnego, Komisja Oświaty i Kultury, Zdrowia i Spraw Społecznych, Sportu i Rekreacji pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały, a sama uchwała została przyjęta większością głosów.
Trafnie Wojewoda Lubuski wskazał, iż brak przedstawicieli związków zawodowych w Urzędzie Gminy nie jest usprawiedliwieniem powyższego naruszenia. Taka sytuacja, gdzie rada gminy nie konsultowałaby się ze związkami zawodowymi z uwagi na brak ich przedstawicieli w urzędzie powodowałaby lukę prawną i uniemożliwiałaby uczestnictwo związków zawodowych w procesie legislacyjnym.
Artykuł 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych określa zakres podmiotów, wobec których ciąży na organach władzy i administracji państwowej oraz organach samorządu terytorialnego obowiązek zasięgania opinii odnośnie do założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw. Określono tym samym, jakie podmioty mają prawo wyrażania owych opinii. Są to ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe oraz ogólnokrajowe związki zawodowe reprezentatywne dla pracowników większości zakładów pracy. W nawiązaniu do wymienionego art. 19 ust. 1, należy mieć na uwadze wyrok z dnia 17 czerwca 1993 roku składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, (sygn. akt l PZP 2/93, OSP 1994/9 poz. 156) w którym stwierdzono, że władzami statutowymi związku zawodowego "odpowiednimi" w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych są te z nich, które na podstawie przepisu statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w danych sprawach. Odpowiedni związek zawodowy nie musi być związkiem działającym jak w tym przypadku w Urzędzie Gminy w S., ale takim którego statutowe władze są odpowiednie do jego reprezentowania w zakresie wyrażania opinii na szczeblu samorządu terytorialnego i nie jest tu przesądzone czy mają to być władze ogólnokrajowe czy jednostki organizacyjne tegoż związku, byle tylko zakres ich umocowania umożliwiał im zajęcie stanowiska w danej sprawie.
Oczywiście nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie dotyczy spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05, Wokanda 2006/7-8 str. 67 ), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie .
Nie ma żadnych argumentów przemawiających za wyłączeniem z trybu konsultacji ze związkami zawodowymi tak podstawowych kwestii pracowniczych, jak sprawy płacowe. Posłużenie się w § 3 ust. 4 wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2.08.2005 r. określeniem "w porozumieniu" nie oznacza jednej z prawnych form działania administracji publicznej ani aktu indywidualnego wyłączonych spod ukazanego trybu opiniowania. Obowiązuje tu również współdziałanie ze związkiem zawodowym z uwagi na przedmiot regulacji, na co nie ma wpływu rola odgrywana przez pracodawców w opracowaniu regulaminów wynagrodzeń dla pracowników.
Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
W związku z powyższym, iż udział związku zawodowego w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo oraz wobec faktu, że w rozpatrywanym przypadku świadomie pominięto w opiniowaniu projektu uchwały związki zawodowe Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami ) orzekł jak w sentencji.
Zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.