II SA/Go 205/06

II SA/Go 205/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Maria Bohdanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi T.S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu przyznawania stypendiów uczniom Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Uzasadnienie
II SA/Go 205/06
UZASADNIENIE
W dniu [...] czerwca 2005 r. Rada Powiatu uchwałą nr [...] w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów uczniom w ramach projektu "Wyrównywanie szans edukacyjnych młodzieży wiejskiej ze szkół ponadgimnazjalnych Powiatu" przyjęła, powołując się na art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, z późn zm.), regulamin przyznawania tych stypendiów, opublikowaną w Dz. Urz. Województwa nr 49 poz. 1072.
W § 5 ust. 1 uchwały wskazano, że wnioski o stypendium rozpatrywane winny być przez Szkolną Komisję Stypendialną, powołaną przez dyrektora szkoły. Zgodnie z uchwałą Szkolna Komisja Stypendialna tworzyła listę osób uprawnionych. Natomiast w myśl §5 ust. 9 od decyzji tej Komisji odwołanie nie przysługiwało. O uzyskaniu uprawniania do otrzymania stypendium rodzice bądź opiekunowie ucznia mieli być zawiadamiani przez dyrektora szkoły. Z kolei paragraf 6 ust. 7 stanowił, że "dyrektor szkoły zawiera z rodzicami lub opiekunami prawnymi ucznia umowę o przekazywaniu stypendium, według wzoru stanowiącego załącznik nr 4 do Regulaminu".
W dniu [...] marca 2003 r. T.S. złożył, w trybie art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części tj. §5 ust. 9 i §6 ust. 7.
W uzasadnieniu skargi T.S. podał, że zaskarżona w części uchwała narusza jego prawa. Na jej podstawie jego córkom, nie została przyznana należna pomoc i to bez wydania przez kompetentne organy decyzji administracyjnej bądź innego aktu administracyjnego, od którego służyłoby odwołanie do organu II instancji. Wpływ na powyższe miał mieć §5 ust. 9 uchwały wyłączający odwołanie od decyzji Szkolnej Komisji Stypendialnej, oraz §6 ust. 7 wskazujący, że stypendium przekazywane jest w drodze umowy pomiędzy dyrektorem szkoły a rodzicem bądź opiekunami prawnymi ucznia. Zdaniem skarżącego załatwienie wniosku o stypendium powinno tymczasem nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i od tej decyzji winno służyć odwołanie. Sprawa o przyznanie stypendium jest bowiem sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Powiat wniósł o jej oddalenie. Zajmując powyższe stanowisko Powiat odniósł się do przyczyn nieprzyznania stypendium córkom skarżącego, wskazując na fakultatywność pomocy uzależnioną od posiadanych przez Powiat szczupłych środków na stypendia, w porównaniu do potrzeb. Odnosząc się do kwestii zasadniczej, tj oceny istnienia sprzeczności §5 ust. 9 i §6 ust. 7 uchwały z prawem organ stwierdził, że uchwała jest zgodna z przepisami prawa. Otóż stypendia przyznawanie na podstawie przedmiotowej uchwały nie są regulowane ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którą gminy przyznają pomoc na podstawie decyzji administracyjnych. Poza systemem pomocy socjalnej wskazanej w tej ustawie, jednostki samorządu terytorialnego mogą fakultatywnie przyznawać dodatkową pomoc stypendialną ze środków własnych i ubiegać się o udział w programach pomocowych zewnętrznych (unijnych). W celu pozyskania środków unijnych i skali potrzeb, Powiat przystąpił do programu pomocowego, który jest przedmiotem skargi. W ramach tego programu przyznawana była pomoc w formie umowy cywilnoprawnej, na podstawie której rodzic ucznia zobowiązywał się do dokonania zakupu pomocy naukowych, bądź ponieść inne wydatki na wykształcenie ucznia, a dyrektor szkoły do ich refundacji. Stypendia te miały postać dotacji celowych, co wiązało się z rygorem ich zwrotu w razie wydatkowania niezgodnego z przeznaczeniem. Nadto uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten upoważnił rady powiatów jedynie do uchwalania zasad stypendiów dla uczniów i nie dawał kompetencji do regulowania postępowania administracyjnego. Stąd Rada Powiatu nie mogła przyjąć, że sprawa o stypendium będzie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej starosty oraz że będzie od niej służyć odwołanie. W takim stanie rzeczy uchwała nie narusza także interesu prawnego skarżącego, albowiem §2 uchwały, wskazujący możliwość refundowania wydatków, nie może być jego źródłem. Nadto skarżący nie wskazał, z jakimi przepisami prawa §5 ust. 9 i §6 ust. 7 uchwały pozostają w sprzeczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Podstawę do wniesienia skargi T.S. na uchwałę Rady Powiatu nr [...] w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów uczniom w ramach projektu "Wyrównywanie szans edukacyjnych młodzieży wiejskiej ze szkół ponadgimnazjalnych Powiatu" stanowił art. 87 ust. 1. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, z późn zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Przepis ten warunkuje dopuszczalność skargi na uchwałę powiatu od tego, aby była ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Koresponduje tym samym z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Niewątpliwie przedmiotowa uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przyjmuje się bowiem, że każda uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o ile nie jest skierowana bezpośrednio na wywarcie skutków cywilnych, jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tymczasem powyższa uchwała nie wywiera bezpośrednio skutków cywilnych. W szczególności nie można uznać jej za oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, podejmowane przez organ kolegialny.
Nadto zaskarżając przedmiotową uchwałę, T.S. wyczerpał tryb przewidziany w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.
Jeżeli chodzi o legitymację skarżącego do wniesienia skargi, której brak zarzucony został w odpowiedzi na skargę, to nie ulega wątpliwości, że skarżący wykazał, iż przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny, w rozumieniu art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym. Interesem tym jest bowiem subiektywne odczucie podmiotu wnoszącego skargę o naruszeniu obiektywnie przysługujących mu na mocy przepisów prawa uprawnień. Skarżący naruszenie interesu widzi tymczasem w zniweczeniu poprzez poszczególne regulacje uchwały przysługującego mu prawa do rzetelnego rozpoznania jego sprawy o stypendium dla córek, obejmującego także kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia, a w efekcie pozbawienia go przysługującej mu pomocy. Źródłem uprawnienia do stypendium jest zaś ta uchwała.
Zgodnie z cytowanym art. 1 §2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności działalności administracji. Zatem ocena przedmiotowej uchwały jest dokonywana pod względem jej zgodności z prawem. Wprawdzie T.S. wnosząc skargę na uchwałę domagał się stwierdzenia nieważności jedynie jej §5 ust. 9 i §6 ust. 7, to nie mniej skoro zgodnie z art. 134. § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, obowiązkiem Sądu była ocena całości.
Sąd dokonując oceny zaskarżonej uchwały w aspekcie jej legalności oraz w granicach określonych w art. 134 §1 p.p.s.a., musiał wywieść wniosek, iż jest ona nieważna.
Uchwała nr [...] w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów uczniom w ramach projektu "Wyrównywanie szans edukacyjnych młodzieży wiejskiej ze szkół ponadgimnazjalnych Powiatu" przyjęta została na podstawie art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Zatem powyższa kompetencja Rady Powiatu upoważnia do określenia tylko zasad udzielania tych stypendiów. Prawdą jest, że przez określenie zasad przyznawania stypendiów należy rozumieć ustanowienie norm prawnych o charakterze generalnym nie tylko tyczących materialnoprawnych aspektów powstania uprawnienia i jego zakresu, ale także regulujących tryb postępowania w przedmiocie udzielania stypendiów. Powyższe nie oznacza jednak całkowitej swobody organu stanowiącego powiatu w kształtowaniu zasad postępowania w przedmiocie wniosku o stypendium. Radę powiatu w tym zakresie krępują bowiem przepisy ustawy regulujące właściwe postępowanie w sprawach danego typu. Poza normą kompetencyjną wynikającą z art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym granice upoważnienia rady powiatu do ustalania zasad udzielania stypendiów dla uczniów wyznacza więc system prawny. Wyjście poza tak określone granice upoważnienia należy kwalifikować bądź jako naruszenie zasady legislacji, gdy uchwała powtarza normy ustaw, bądź jako sprzeczność z przepisami prawa, gdy regulacja uchwały jest niezgodna z przepisami prawa. Niezgodność z przepisami prawa implikuje nieważność uchwały, bądź może prowadzić do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa czy też, o ile nie stanowi przepisów prawa miejscowego, do orzeczenia niezgodności z prawem (art. 79 ust. 1 i 4, art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Zdaniem Sądu, w toku postępowania o przyznanie stypendium należało, ze względu na właściwości tego postępowania i materię sprawy, stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 104 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem rozstrzyganie sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Uzasadniając pogląd, że do postępowania o ustalenie osób uprawnionych do stypendium, należało stosować tryb wynikający z Kodeksu postępowania administracyjnego, na wstępie zauważyć trzeba, że niewątpliwie uchwała podjęta została celu realizacji zadań publicznych i określa sposób wydatkowania środków publicznych należących do gminy i przekazanych jej na ściśle określone cele.
Otóż ustawa z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w art. 90t. ust. 1. pkt 1 uprawniła jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia regionalnych lub lokalnych programów, mających na celu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, wskazując w ustępie 2, że na realizację tych programów jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają środki własne. Poprzez stworzenie niniejszego programu stypendialnego, kierowanego do osób z rodzin biednych i pochodzących z terenów wiejskich, Powiat miał na celu ułatwić dostępu do edukacji ponadgimnazjalnej młodzieży o ograniczonych możliwościach edukacyjnych z przyczyn finansowych. Tak więc przedmiotowa uchwała ustalała regulamin zasad przyznawania stypendiów w ramach programu wyrównywania szans edukacyjnych, o którym mowa w art. 90t ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Poprzez przyjęcie tego programu stypendialnego organy w szczególności realizowały zadania wynikające z art. 4 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym – związane z edukacją publiczną i polityką społeczną. Prowadzenie tej polityki jest obowiązkiem organów władzy publicznych, wynikającym także z konstytucji (art. 70 ust. 4 Konstytucji RP). Reasumując ustanawiając stypendia uregulowane uchwałą nr [...], Powiat wykonywał zadania własne, wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez utworzenie lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych, o którym mowa w art. 90t. ust. 1. pkt 1 ustawy o systemie oświaty.
Przedmiotowa uchwała miała na celu ustalenie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów w ramach programu lokalnego, wspieranego jednak, dodatkowo publicznymi środkami zagranicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z 2005 r. ze zm.). Podstawą do tego stanowił art. 90u ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym, na powyższe programy (art. 90t ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty) przyznawana może być z budżetu państwa dotacja celowa, a nadto przekazywane mogą być środki zagraniczne w rozumieniu ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Ustawa ta tj. ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z 2005 r. ze zm.) ustalała programy, na których realizację miały być przeznaczone środki otrzymywane przez Polskę z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Podstawą do ustanowienia w prawie krajowym takich programów, było rozporządzenie Rady nr 1260/1999/WE z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych oraz przez rozporządzenie Rady nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 063 z 03.03.2001). Na mocy upoważnienia zawartego w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju wydane zostały: rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.) Rozporządzenia te określały finansowane z funduszy strukturalnych priorytety i działania wchodzące w skład poszczególnych programów, wreszcie rodzaje projektów, na które mogą być przeznaczane środki "unijne" w ramach poszczególnych działań, priorytetów i programów, warunki, jakie powinny te projekty spełniać oraz globalną wysokość środków zarezerwowanych na poszczególne rodzaje projektów. Od spełnienia wymogów wskazanych w tych rozporządzeniach poszczególne projekty mogły uzyskać dofinansowanie ze "środków unijnych". W szczególności w rozporządzeniach wskazano na możliwość dofinansowania z tych środków określonych projektów stypendialnych jednostek samorządu terytorialnego dla uczniów ze szkół ponadgimnazjalnych, pochodzących z biednych rodzin bądź z terenów wiejskich. Zatem programów lokalnych mających na celu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży w rozumieniu art. 90t ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.
Projekty stypendiów dla szkół ponadgimnazjalnych wchodziły w skład działania 2.2 "Wyrównywania szans edukacyjnych przez programy stypendialne", stanowiące część priorytetu "Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regonach" w ramach programu operacyjnego o nazwie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 25 sierpnia 2004 r. 30% kwot przeznaczonych na poszczególne projekty stypendialne miało pochodzić z krajowych środków płatniczych definiowanych w art. 2 pkt 10 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, (środki finansowe pochodzące z budżetu państwa oraz państwowych funduszy celowych, środki budżetów jednostek samorządu terytorialnego, środki innych jednostek sektora finansów publicznych, a także inne środki jednostek oraz form organizacyjno-prawnych sektora finansów publicznych), a w 70% z Europejskiego Funduszu Rozwoju. Stąd też program stypendialny, których przyznawanie regulowała zaskarżona uchwała, był dofinansowany ze środków z europejskiego funduszu.
Stąd też "unijność" stypendium sprowadza się wyłącznie do tego, że program stypendialny finansowany jest ze środków uzyskanych z funduszy unijnych. Natomiast podstawę do ich utworzenia stanowił art. 90 t ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
Powiat, zgodnie z programem, dokonywał redystrybucji tych środków wśród uczniów szkół ponadgimanzjalnych, przy czym ze względu na szczupłość środków, stypendia otrzymywać mieli jedynie niektórzy uczniowie, spełniający wymogi wskazane w uchwale. Redystrybucja powyższych środków odbywała się nie w oparciu o kryteria znane prawu cywilnemu (dowolnością zawierania umów, uzyskaniem najbardziej korzystnej oferty itp.), ale w oparciu o kryteria prawa administracyjnego: kryterium niskich dochodów. Prawo cywilne nie posiada instrumentów pozwalających na ustalenie osób uprawnionych do otrzymywania niewystarczających środków publicznych pomiędzy wielu uprawnionych. Mając do tego na uwadze, że środki uzyskane przez Powiat były przekazane na konkretne cele z zakresu ściśle określonych zadań publicznych oraz pochodziły z funduszy publicznych, rozporządzając nimi i kierując pomoc publiczną, Powiat nie działał w zakresie swojego dominium, lecz jako podmiot stosunków publicznych. Dokonując wyboru osób uprawnionych do stypendium Powiat działał więc, silą rzeczy, w formach administracyjnych tj. władczych i jednostronnych. Jednocześnie działania te jednostka samorządu realizowała rozpoznając indywidualne sprawy osób składających wnioski.
Podsumowując powyższe, należało więc dojść do konkluzji, iż określenie uprawnień poszczególnych osób do otrzymania stypendium powinno następować wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych reguluje Kodeks postępowania administracyjnego. Stąd też do przyznawania stypendium zastosowanie winien znaleźć także art. 104 §1 k.p.a.. przewidujący rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.
Należy przyznać, że przedmiotowa uchwała, dla ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania stypendium, także przyjęła tryb administracyjny, mimo tego, że samo przekazywanie środków następowało na podstawie umowy cywilnej. Zawarcie umowy poprzedzał bowiem etap, w którym ustalano osoby uprawnione. Był to etap administracyjnoprawny. Składał się z trzech klasycznych faz postępowania administracyjnego. Rozpoczynał się złożeniem wniosku, następnie następowała jego formalna i merytoryczna ocena, wreszcie miało zapadać rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie to bądź kwalifikowało składającego wniosek do zawarcia przyszłej umowy, bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Dopiero po pozytywnym zakończeniu tego etapu dochodziło do drugiego, a mianowicie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, dotyczącej przekazania przyznanego stypendium. Samo przekazanie środków było już wykonaniem umowy o charakterze cywilnoprawnym. Przekazywanie środków ze stypendium rodzicowi ucznia bądź jego opiekunowi prawnemu na podstawie umowy cywilnej nie wyłącza poglądu, iż samo przyznanie stypendium jest sprawą administracyjną. W sądownictwie administracyjnym zauważa się bowiem, iż przekazywanie pomocy w drodze umowy o charakterze cywilnym, nie dyskwalifikuje poglądu o administracyjnym charakterze sprawy o ustalenie uprawnienia do jej otrzymania (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06, za LEX nr 188514, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r ., sygn. akt II SA/Ol 119/06, za LEX nr 205607, a także zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 29 marca 2006 r. , sygn. akt II GPS 1/06, publik. ONSAiWSA 2006/4/95).
Jednakże zaskarżona uchwała, wyłączyła art. 104 §1 k.p.a., nie przewidując wydania na etapie rozpatrzenia wniosków decyzji administracyjnych. Z §5 ust. 1 uchwały wynika tylko tyle, że wnioski o stypendium rozpatrywane są przez Szkolną Komisję Stypendialną, co powtarza §6 ust. 5 uchwały. Dalej uchwała wskazuje, że Komisja ustala na posiedzeniu listę stypendystów, która podlega zatwierdzeniu przez dyrektora szkoły oraz Starostę (§5 ust. 5 i 6 uchwały). O przyznaniu stypendium dyrektor szkoły zawiadamiał rodziców bądź opiekunów prawnych ucznia (§6 ust. 6). W dwóch miejscach wprawdzie, w §5 ust. 1 i §6 ust. 5, uchwała wskazuje, iż Komisja "rozpatruje" wnioski uczniów, nie mniej nie oznacza to, iż wydaje ona w tym zakresie decyzje administracyjne. Zwrot "rozpatruje" w rozumieniu tej uchwały oznacza tyle, co "bada". Nie stanowi zaś normy kompetencyjnej do wydawania decyzji administracyjnych. Tyle też oznaczał ten zwrot w praktyce, gdyż na tym etapie postępowania Komisja rzeczywiście nie wydawała żadnych decyzji administracyjnych, co przyznał Powiat w odpowiedzi na skargę. Lista stypendystów, tworzona zgodnie z §5 ust. 5 uchwały, była natomiast zbiorczym podsumowaniem wyników "rozpatrzeń" wszystkich wniosków. Zatem czynnością indyferentną dla postępowania administracyjnego. Reasumując powyższe należy wskazać, że uchwała wbrew brzmieniu art. 104 §1 k.p.a, nie przewidziała na etapie rozpoznawania wniosków o stypendium wydawania decyzji administracyjnej.
W tym miejscu, zauważyć należy, że regulując postępowanie uchwała niejako powiela tryb wynikający z ustawy o Narodowym Planie Rozwoju dla uzyskania środków na projekt przez beneficjenta od instytucji zarządzającej programem, instytucji wdrażającej lub działającej w imieniu instytucji zarządzającej instytucji pośredniczącej. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, ubiegający się o dofinansowanie projektu ze środków publicznych, składał wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Natomiast dofinansowanie projektów przyznawała instytucja zarządzająca albo działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca. Dopiero po przyznaniu dofinansowania zawierana była umowa określająca warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy o narodowym palnie rozwoju). Należy zwrócić uwagę, że także w tym trybie, przed podpisaniem umowy o przekazaniu środków na projekt instytucja zarządzająca bądź wdrażająca wydawała decyzję administracyjną na podstawie art. 104 §1 k.p.a. W oparciu o tą decyzję, instytucja rozstrzyga władczo i jednostronnie o przyznaniu środków beneficjentowi na przedstawiony projekt. Decyzja ta kwalifikowała projekt do dofinansowania z funduszy publicznych bądź nie. Samo zawarcie umowy na dofinansowanie projektu, pomiędzy beneficjentem a instytucją zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą, było wykonaniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06, za LEX nr 188514). Co istotne, umowę według powyższego przepisu zawierał beneficjent z instytucją zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą. Jednakże według rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 uczniowie byli jedynie beneficjentami ostatecznymi i nie zawierali umów z instytucjami, o których mowa w art. 26 ust.1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Beneficjentem była natomiast jednostka samorządu terytorialnego prowadząca szkoły ponadgimnazjalne, a zatem w tym przypadku Powiat i to on musiał zawierać umowy dla uzyskania środków. Nie mniej skoro Powiat zastosował powyższy tryb także dla przekazania stypendiów beneficjentom ostatecznym, to uczynił to niekonsekwentnie. Powiat powielając ten tryb przyznawania i przekazywania środków wyeliminował właśnie bezpodstawnie to władze rozstrzygnięcie (decyzję administracyjną) stanowiące podstawę do zawarcia umowy.
Uprawnienia Rady Powiatu do wyłączenia art. 104 §1 k.p.a. nie można wywieść z upoważnienia zawartego w art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym. Kompetencja taka musiałaby wynikać z wyraźnego zapisu ustawowego, którego brak. Rację ma więc Powiat, wskazując w odpowiedzi na skargę, że kompetencja do ustalenia zasad udzielenia stypendium dla uczniów, nie uprawniała do wprowadzenia regulacji postępowania administracyjnego. Jednakże powyższe oznaczało niemożność wyłączenia w uchwale poszczególnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to postępowanie regulowały z mocy prawa. Ustalając wiec zasady udzielania stypendiów organ obowiązany był powyższe przepisy uwzględnić.
Zaskarżony natomiast przez T.S. §5 ust. 9 uchwały, wskazujący, że od decyzji Szkolnej Komisji Stypendialnej nie przysługuje odwołanie jest pusty. Komisja bowiem nie była uprawniona do wydawania takich aktów. Abstrahując od powyższego dodać trzeba, iż przedmiotowa uchwała, nawet gdyby przewidywała, zgodnie z sugestią wynikającą z §5 ust. 9 uchwały, że Szkolna Komisja Stypendialna wydaje jednak decyzje, to i tak byłaby ona sprzeczna z prawem. Przyznanie tej kompetencji powyższemu ciału w drodze uchwały Rady Powiatu naruszałoby art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Tymczasem Powiat przyznając stypendia, co Sąd powyżej wskazał, realizuje własne zadania z zakresu administracji publicznej. Stąd, decyzje administracyjne wydawane w toku realizacji projektu mógłby wydawać tylko starosta. Oczywiście zgodnie z art. 38 ust. 2 decyzje te może także wydawać wicestarosta, poszczególni członkowie zarządu powiatu, pracownicy starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu, w tym także dyrektor szkoły prowadzonej przez powiat, ale wyłącznie z upoważnienia starosty i jedynie w jego imieniu. Upoważnienie to musi pochodzić jednak od starosty, nie zaś od Rady Powiatu w drodze jej uchwały. Bez stosowanego upoważnienia Starosty uprawnienia Szkolnej Komisji Stypendialnej należałoby określić wyłącznie jako opiniodawcze i pomocnicze wobec Starosty. Rada Powiatu mogłaby wyłączyć art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym tylko wtedy, gdyby norma kompetencyjna leżąca u podstawy podjęcia uchwały wprost zezwalałby na to. Tymczasem z kompetencji Rady Powiatu do określenia zasad udzielania stypendium uczniom i studentom nie można wyprowadzić upoważnienia do możliwości pozbawienia organu zarządzającego powiatu jego ustawowych kompetencji.
Mało jednak tego, że Rada Powiatu wyłączyła art. 104 §1 k.p.a. to zaskarżona uchwała w istocie rzeczy nie przewidziała także innego aktu administracyjnego Szkolnej Komisji Stypendialnej kończącego postępowanie w przedmiocie wniosku o stypendium. Nie można także uznać, że aktem tym miałaby być lista sporządzona przez tą Komisję. Jak Sąd powyżej wskazał, jej wywieszenie i sporządzenie nie było bowiem władczym rozstrzygnięciem Komisji, miało jedynie funkcje informacyjne (wywieszenie listy na tablicy ogłoszeń w szkole). Dodać też trzeba, że w uchwale, nie przewidziano aktów decyzyjnych innych organów, które w sposób jednostronny orzekałyby o uprawnieniu bądź braku uprawnienia do otrzymania stypendium.
Rada Powiatu, eliminując w postępowaniu o przyznanie stypendium, wydawanie jakiekolwiek aktów administracyjnych, wyłączyła kontrolę instancyjną nad "rozstrzygnięciami" tego postępowania. Nadto wyłączyła także i kontrolę sądowoadministracyjną tych rozstrzygnięć. Niewydanie aktu administracyjnego w toku postępowania nie mogłoby zostać więc uznane także za bezczynność organu, skoro nie istniał obowiązek jego wydania. Zatem osoba składająca wniosek nie mogłaby domagać się kontroli działalności Powiatu przed sądami administracyjnymi. Dodać trzeba w tym miejscu, że osoba, która nie otrzymała stypendium, nie uzyskałaby także ochrony swojego uprawnienia przed sądem powszechnym. Nie istnieje wszak norma prawna, przyznająca osobie spełniającej warunki do uzyskania pomocy, której wniosek zakwalifikowany został negatywnie, roszczenie o zawarcie umowy w trybie art. 64 kc. Zresztą jak Sąd powyżej wskazał, postępowanie w ramach, którego dokonuje się ustalania osób uprawnionych do przyznania stypendium, jest postępowaniem administracyjnym. Stąd też wyłączone jest spod kognicji sądów cywilnych. W ten sposób, działania podejmowane w ramach uchwały wyłączone zostały spod jakiekolwiek kontroli sądowej Powyższe narusza więc prawo do sądu zagwarantowane każdemu w art. 45 ust.1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Kompetencji
Zatem powyższa uchwała została wydana z przekroczeniem kompetencji wyznaczonej przez art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym. Naruszała art. 104 §1 k.p.a. oraz wskazane przepisy Konstytucji RP.
Dodać trzeba, że wobec braku aktu administracyjnego wydawanego przez właściwy organ uchwała nie wskazuje, na podstawie czego dyrektor szkoły zawierać miałby umowy cywilnoprawne z rodzicami bądź opiekunami prawnymi tych a nie innych uczniów. Mówiąc inaczej, czym jest w tym zakresie związany. W takim stanie rzeczy można byłoby nawet bronić poglądu, że Szkolna Komisja Stypendialna ma jedynie funkcje opiniodawcze wobec dyrektora szkoły. Ostatecznie zaś to dyrektor szkoły decyduje, z kim zawrze umowę. Nie mniej zapewne nie o to chodziło organowi przyjmującemu uchwałę. Budzi to poważne wątpliwości, co do jakości legislacyjnej uchwały.
Rozpatrując konsekwencje powyżej wskazanych sprzeczności z prawem, na ocenę uchwały, należało stwierdzić, że uchwała ta, jest nieważna w całości. Przy stwierdzeniu nieważności wyłącznie przepisów sprzecznych z prawem (§5 i §6 uchwały), ten akt prawa miejscowego nie zawierałaby bowiem przepisów stanowiących jądro regulowanej materii – trybu kwalifikowania wniosków pod względem ich zasadności. Wprawdzie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności niektórych tylko przepisów, to Sąd nie jest związany wnioskami strony (art. 134 §1 p.p.s.a.). W razie ustalenia więc nieważności uchwały w szerszym zakresie, niż wynika to z wniosku skarżącego, Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność uchwały w tym szerszym zakresie.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270 z późn. zm./, mając na uwadze art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.