II SA/Go 203/06

II SA/Go 203/06 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Anna Juszczyk - Wiśniewska
Ireneusz Fornalik
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi P.S. na zawiadomienie Przewodniczącego Komisji Stypendialnej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznawania stypendiów studentom p o s t a n a w i a Odrzucić skargę
Uzasadnienie
Dnia [...] czerwca 2005r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów w ramach projektu "wyrównywanie szans edukacyjnych studentów z terenu Powiatu" (Dz.Urz. Woj. Nr 49, poz. 1073 z dnia 16 sierpnia 2005r.).
P.S. na podstawie powyższego regulaminu w dniu [...] września 2005r. złożył wniosek o przyznanie stypendium.
Zawiadomieniem z dnia [...] października 2005r. Przewodniczący Komisji Stypendialnej poinformował P.S., iż po zapoznaniu się ze złożonym przez niego wnioskiem Komisja Stypendialna postanowiła odmówić przyznania pomocy stypendialnej. Odmowa przyznania stypendium związana jest z przekroczeniem alokacji środków finansowych przewidzianych dla Województwa, a co z tym się wiąże ze zmniejszeniem środków finansowych przeznaczonych na pomoc stypendialną dla Powiatu. Zgodnie z otrzymanymi środkami przyznano 92 stypendia, przy 400 złożonych wnioskach. Ponadto wyjaśniono, iż zgodnie z regulaminem pierwszeństwo w otrzymywaniu stypendium miały osoby o najtrudniejszej sytuacji materialnej. Pomoc finansową otrzymały osoby, których dochód na jednego członka w rodzinie nie przekroczył kwoty 165,45 zł i które do wniosku dołączyły wszystkie wymagane załączniki.
Powyższe zawiadomienie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez P.S., który w uzasadnieniu swej skargi podał, iż pismo to w istocie stanowi rozstrzygnięcie w indywidualnym postępowaniu i dlatego spełnia niezbędne warunki do uznania za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił też postępowaniu o przyznanie stypendium naruszenie zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego stwierdzając przy tym, iż spełnił wszystkie wymagania przyznawania stypendium zawarte w uchwale Rady Powiatu stanowiącej regulamin. P.S. zarzucił również, że uniemożliwienie stronie postępowania administracyjnego możliwości odwołania od indywidualnego rozstrzygnięcia organu administracji jest naruszeniem przepisów art. 78 Konstytucji RP i art. 8 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podała, że skargę wniesioną przez P.S. potraktowano jako skargę na Uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...].
Zdaniem Rady Powiatu wymieniona uchwała nie narusza interesu prawnego strony wnioskującej, gdyż nie można go wywieść z obowiązującego prawa. Nie uważa się za słuszne twierdzenia skarżącego, iż przydzielona dodatkowo pomoc finansowa winna przybrać formę decyzji administracyjnej z możliwością złożenia odwołania. Każde działanie administracji publicznej wymaga potrójnego uzasadnienia prawnego, zarówno podstawy materialnej, proceduralnej oraz formy prawnej działania.
Zaznaczono też, że Powiat występując o dodatkowe środki w ramach unijnego projektu występuje w sferze dominium, a nie imperium.
Ponadto zmuszony był przystać na warunki określone w projekcie, dotyczące sposobu rozliczania udzielonej pomocy i przyznania jej w formie umowy cywilnoprawnej. Alby wyeliminować uznaniowość przy przyznawaniu pomocy, Rada Powiatu szczegółowo ustaliła kryteria i zasady przydzielania pomocy oraz sposoby jej rozliczania. Przyznane w ramach projektu środki są niewystarczające w stosunku do zgłoszonych potrzeb.
Podniesiono również, że brak decyzji w sprawie nie zamyka różnych możliwości weryfikacji prawnej działania organów administracji samorządowej.
Wskutek zarządzenia Przewodniczącego wzywającego skarżącego do sprecyzowania skargi, złożone zostało przez skarżącego pismo z dnia [...] maja 2006r., w którym potwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo nr [...], będące Zawiadomieniem z dnia [...] października 2005r. Ponadto skarżący oświadczył, że przedmiotem skargi jest też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005r.
W konsekwencji takiego stanowiska skarżącego toczyły się dwie odrębne sprawy, przy czym skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarejestrowana została pod sygn. II SA/Go 311/06.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała odrzuceniu.
Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.
Ustawodawca dla określenia właściwości sądów administracyjnych zastosował pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sprawa sądowoadministrcyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną. Elementem konstytutywnym sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Element ten różni sprawę sądowoadministracyjną od sprawy administracyjnej. Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki (por. B. Adamiak, Rozgraniczenie właściwości sądów w polskim systemie prawnym w: Sądownictwo Administracyjne (...) 1980-2005 wyd. NSA Warszawa 2005, str. 11).
Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) zwanej ppsa, który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy odmowa przyznania stypendium stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 ppsa.
Z przyczyn podanych niżej, w szczególności należało rozważyć, czy zakwestionowana przez skarżącego odmowa przyznania stypendium mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki:
1) akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia,
2) akt lub czynność mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że są skierowane wobec podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,
4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny oraz
5) akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006, str. 29-30; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 59-60).
Oceniając stosunek prawny, w ramach którego następuje rozpatrzenie wniosku o przedmiotowe stypendium, Sąd doszedł do przekonania, iż forma prawna w jakiej następuje wybór beneficjenta spornego świadczenia odpowiada wyżej przedstawionym przesłankom aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Na wstępie trzeba poczynić zastrzeżenie, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 sierpnia 2006r. oddalona została skarga P.S. na postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania na zawiadomienie Przewodniczącego Komisji Stypendialnej o odmowie przyznania pomocy stypendialnej przyjmując, iż realizacja wypłat następuje w oparciu o umowę zawartą z wytypowanym stypendystą i nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania pomocy stypendialnej. Również w niniejszej sprawie starosta reprezentujący Powiat, domagając się oddalenia skargi wskazywał, że rozstrzygnięcie o wniosku stypendialnym następuje w trybie szczególnym, wynikającym z prawa miejscowego, które nie przewiduje wydania w sprawie decyzji administracyjnej, a jedynie zawarcie umowy cywilnoprawnej co do przyznania i realizacji stypendium.
Dokonując analizy postępowania kończącego się przyznaniem bądź odmową przyznania stypendium Sąd uznał, że w istocie brak jest podstaw do potraktowania działania Komisji Stypendialnej jako załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej.
Konstatacja ta nie przesądzała jednak charakteru niniejszej sprawy. Analizując bowiem regulacje prawne mające w sprawie zastosowanie, Sąd miał przede wszystkim na uwadze to, aby w rozpatrywanym stosunku prawnym uwzględnić wagę elementów publicznych i prywatnych, które ostatecznie decydują o administracyjnoprawnym (publicznoprawnym) bądź cywilnoprawnym (prywatnym) charakterze sprawy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do Uchwały Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów studentom w ramach projektu "Wyrównywanie szans edukacyjnych studentów z terenów Powiatu", na postawie której nastąpiło rozpoznanie wniosku skarżącego w przedmiocie stypendium.
Materialnoprawną podstawę do wydania powyższej uchwały stanowił przepis art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) - dalej zwanej ust. sam. pow. Zgodnie z jego brzmieniem, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.
W literaturze podnosi się, że uprawnienie zawarte w art. 12 pkt 10a ust. sam. pow. dotyczy ustalenia zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, a nie ustalania konkretnych stypendiów dla konkretnych uczniów czy studentów. Te ostatnie należą niewątpliwie do organu wykonawczego powiatu, choć nie można również wykluczyć możliwości powierzenia wykonywania tego zadania staroście (Cz. Martysz, w: B. Dolnicki (red.), J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska-Banacka, R. Cyblska, Ustawa o samorządzie powiatowym - Komentarz, Zakamycze 2005, s. 510).
Należy zauważyć, iż przytoczony powyżej przepis ustawy o samorządzie powiatowym posiada identyczną treść jak art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (teks jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm).
W doktrynie analizując art. 18 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym wskazano, iż z powyższego przepisu wynika, że rada gminy nie ustanawia sama stypendiów dla indywidualnych osób (to należy do wójta lub upoważnionej przez niego osoby), lecz uchwala zasady, którymi wójt powinien się kierować. Zasady te powinny zawierać unormowanie zagadnień materialnych i proceduralnych związanych z przyznawaniem stypendiów.
Jeden z komentatorów stwierdził, iż ... "co się tyczy kwestii proceduralnych, to mamy - jak się wydaje - do czynienia z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, zatem zastosowanie mieć tutaj powinny przepisy k.p.a." (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pawecki, Samorząd Gminny - Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, str. 174). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że uchwała stanowiąca Regulamin przyznawania stypendiów w ramach projektu "Wyrównywanie szans edukacyjnych studentów z terenów Powiatu" (zwany dalej Regulaminem) - była obowiązująca w momencie rozpoznawania wniosku stypendialnego złożonego przez skarżącego. Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze powiatu, których adresatami stały się nie tylko organy powiatu, ale i jego mieszkańcy.
Ma to o tyle istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, że Sąd musiał przyjąć uregulowania tej uchwały za wiążące.
W § 1 uchwały postanowiono, że regulamin określa zasady, warunki, tryb przyznawania i przekazywania oraz ustalania wysokości stypendiów dla studentów. Według § 3 - stypendia przyznawane są na wniosek studenta przez Komisję Stypendialną, powołaną przez Starostę. Komisja ustala listę stypendystów, która podlega zatwierdzeniu przez Starostę i ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń. Punkt 5 tego paragrafu stanowi, że od decyzji Komisji odwołanie nie przysługuje. W § 4 pkt 9 przewidziano, że Starosta zawiera ze studentem Umowę o przekazaniu stypendium.
Zdaniem Sądu przedstawione uregulowanie, w szczególności fakt, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkuje zawarciem umowy nie przesądza o cywilnoprawnym charakterze rozpatrywanej sprawy. Trafniejsze jest przyjęcie, że w ramach ogólnej sprawy o przyznanie stypendium przewidziane są dwie różne formy działania organów administracji publicznej, mianowicie:
- dokonywane przez Komisję Stypendialną przyznanie lub odmowa przyznania stypendium wybranemu studentowi (akt administracyjnoprawny),
- zawarcie przez Starostę ze studentem umowy o przekazywaniu stypendium (czynność cywilnoprawna).
Zauważyć trzeba, że postanowienia Regulaminu w sposób wyraźny wyróżniają czynności w postacie "przyznawania" i "przekazywania" stypendium. Taka regulacja upoważnia traktowanie umowy o przekazywaniu stypendium jako aktu wykonawczego wobec wcześniejszego aktu administracyjnego, podjętego przez Komisję Stypendialną działającą na podstawie upoważnienia Rady Powiatu.
W ocenie Sądu przedmiot postępowania przed Komisją Stypendialną, cel tego postępowania oraz brak równorzędności między wnioskodawcą a Komisją Stypendialną wykluczają cywilnoprawny charakter tego etapu postępowania. Niewątpliwie końcowy wynik działania Komisji Stypendialnej jest rozstrzygnięciem władczym, jednostronnym, podjętym w indywidualnej sprawie konkretnego adresata i dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa.
Za administracyjnoprawnym charakterem sprawy w omawianym zakresie przemawia również to, że przyznawanie stypendium nie pozostaje w sferze prywatnoprawnego dysponowania środkami finansowymi przez organy Powiatu. Jak stanowi w/w uchwała Rady Powiatu, stypendia finansowane są w ramach projektu "Wyrównywanie szans edukacyjnych studentów z terenów Powiatu", realizowanego ze środków finansowych Europejskiego Funduszu Społecznego oraz ze środków Budżetu Państwa, w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego - Działania 2.2. - Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne. O publicznoprawnym charakterze świadczenia stypendialnego świadczą również unormowania zawarte w aktach prawnych dotyczących gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej.
Jak wskazano wyżej realizowany przez Powiat projekt powiązany jest z Europejskim Funduszem Społecznym, uregulowanym w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1784/1999 z 12 lipca 1999 roku. Europejski Fundusz Społeczny wspiera przedsięwzięcia przeciwdziałające bezrobociu oraz rozwija zasoby ludzkie, zmierzając do zwiększenia poziomu zatrudnienia, równości kobiet i mężczyzn na rynku pracy, trwałego rozwoju oraz spójności gospodarczej i społecznej.
Podstawowe znaczenie dla wykorzystania funduszy strukturalnych w Polsce, w okresie objętym rozpatrywaną sprawą, miały następujące ustawy: Ustawa o finansach publicznych, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004 - 2006, Programy Operacyjne i Uzupełnienia Programów.
W ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. z 2004r. Nr 116, poz. 1206) wyjaśniono, że publicznymi środkami wspólnotowymi są środki finansowe pochodzące z budżetu Wspólnot Europejskich, a w szczególności z funduszy strukturalnych (w tym Europejskiego Funduszu Społecznego), służące realizacji Narodowego Planu Rozwoju.
Zgodnie z art. 8 cyt. ustawy, w celu realizacji Planu tworzy się: sektorowe, regionalne i inne programy operacyjne, które finansowane są z publicznych środków krajowych lub współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych. Właściwy minister albo zarząd województwa przygotowują uzupełnienie wymienionych programów, uszczegółowiające system realizacji programu (art. 11 ust. 1). Z kolei w przepisie art. 24 ust. 1 cyt. ustawy postanowiono, że realizacja Planu jest finansowana m.in. z publicznych środków krajowych i publicznych środków wspólnotowych.
Elementem Narodowego Planu Rozwoju jest powołany w przedmiotowej uchwale Powiatu Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) (Dz. U. z 2004r. Nr 166, poz. 1745), którego celem jest tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską. Osiągnięcie opisanego celu odbywa się poprzez realizację poszczególnych priorytetów i działań programu.
Dokładne opisy priorytetów i działań zawiera Uzupełnienie ZPORR, przyjęte Rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.).
Analizowany w niniejszej sprawie projekt "Wyrównywania szans edukacyjnych studentów z terenu Powiatu" powiązany jest z Priorytetem II zwanym "Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich", Działanie 2.2. - Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne.
Według treści Uzupełnienia ZPOPR (załącznik do rozporządzenia w/w) - działania realizowane w ramach Priorytetu II koncentrują się na obszarach zagrożonych marginalizacją. Na tych więc obszarach należało podjąć interwencję publiczną ukierunkowaną na uzupełnienie ogólnokrajowych programów wsparcia rozwoju zatrudnienia i edukacji. W celu wyrównywania szans na zdobycie wykształcenia przez młodych ludzi, pochodzących z obszarów o utrudnionym dostępie do kształcenia, realizowane są programy stypendialne.
W przedmiotowym dokumencie wskazano szacunkowy podział środków na działania realizowane w ramach Priorytetu II - Działanie 2.2., określając przeznaczenie środków z EFS na kwotę 121.711.589 (euro), a krajowy wkład publiczny na kwotę 54.600.000 (euro).
Według zapisów Uzupełnienia ZPORR realizowane programy stypendialne mają umożliwić podjęcie i kontynuowanie kształcenia na poziomie wyższym przez studentów znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i pochodzących z obszarów zagrożonych marginalizacją. Powiaty - jako beneficjenci - zostały zobowiązane do przygotowania regulaminów przyznawania stypendiów oraz rekrutacji stypendystów i wypłaty stypendiów.
W proces przepływu środków z EFS zaangażowane są następujące instytucje obsługujące zarządzanie pomocą z funduszu strukturalnego: Komisja Europejska, Instytucja płatnicza (Ministerstwo Finansów), Jednostki Monitorująco - Kontrolne, Instytucje Zarządzające Programem Operacyjnym, Instytucje Pośredniczące, Instytucje Wdrażające i Beneficjent Końcowy. W ramach omawianego programu beneficjentem ostatecznym jest student, do którego adresowana jest pomoc stypendialna.
Oprócz przedstawionej regulacji, o statusie prawnym środków funduszy strukturalnych zadecydowały unormowania zawarte w ustawie z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - środki z funduszy strukturalnych są środkami publicznymi. Ich rozliczanie jest analogiczne jak dla dotacji z budżetu państwa (art. 30a ustawy). Według art. 30b ust. 2 ustawy o finansach publicznych Minister Finansów sprawuje nadzór w zakresie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, a w szczególności nad podmiotami nadzorującymi programy lub projekty realizowane z tych środków oraz dysponującymi tymi środkami.
Dodać trzeba, że w celu zapewnienia płynności finansowej w ramach programu został stworzony mechanizm prefinansowania, polegający na możliwości przejściowego finansowania projektów z pożyczki z budżetu państwa. Zwrot pożyczki następuje po otrzymaniu środków z budżetu UE.
Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003r. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej traktuje się jako fakultatywne źródło dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Nie zmienia to faktu, że środki pozyskiwane przez samorządy z funduszy pomocowych Unii Europejskiej kwalifikowane są jako środki publiczne.
W świetle przedstawianych powyżej uregulowań należało uznać, że projekt "Wyrównywanie szans edukacyjnych studentów z terenów Powiatu" realizowany był przez organy samorządu powiatu przy wykorzystaniu środków publicznych i w ramach zadań publicznych ustawowo przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP - władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów.
Tak jak ustawa o samorządzie gminnym, tak też ustawa o samorządzie powiatowym przewiduje w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 17, że powiat wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji publicznej i przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Trzeba więc przyjąć, że aktywność i inwencja jednostki samorządu terytorialnego w pozyskiwaniu środków z funduszy unijnych na przedmiotowy projekt pozostaje w związku z wypełnianiem określonych wyżej zadań publicznych.
Z tych wszystkich względów zasadnym było uznanie, że w okolicznościach rozstrzyganej sprawy złożenie przez zainteresowaną osobę wniosku o przyznanie stypendium wszczynało postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone rozstrzygnięciem Komisji Stypendialnej, nie będącym jednak decyzją administracyjną. Wprawdzie wykluczenie, w uchwalonym przez Radę Powiatu Regulaminie, kontroli instancyjnej co do rozstrzygnięcia Komisji Stypendialnej może budzić wątpliwości, to jednak takie rozwiązanie można uznać za usprawiedliwione jeśli się zważy, że podmiot gospodarujący środkami finansowymi w ramach programu stypendialnego obligowany jest do realizacji wielorakich obowiązków w ograniczonych terminach.
Niewątpliwie konieczność przestrzegania procedur związanych z wykorzystaniem środków pochodzących z funduszy strukturalnych warunkowała stworzenie uproszczonego postępowania administracyjnego na etapie rozpatrywania wniosków stypendialnych. Tym bardziej konieczna jest możliwość sądowej kontroli działań organów administracji publicznej w omawianym zakresie. Skoro gwarancje prawne przewidziane w postępowaniach kończących się decyzjami nie odnoszą się do innych aktów i czynności przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to wnioskujący o pomoc stypendialną powinien mieć zapewnione przynajmniej gwarancje proceduralne realizowane w ramach postępowania przed sądami administracyjnymi.
Jest to kolejny argument przemawiający za dopuszczalnością skargi w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku przez Komisję Stypendialną.
W ocenie Sądu nie było przeszkód, aby Komisję powołaną do rozpatrywania wniosków stypendialnych traktować jako organ administracji publicznej, który kompetencję do załatwienia sprawy w tym zakresie uzyskał na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale Rady Powiatu.
W piśmiennictwie akceptowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie administracji publicznej należy rozumieć szeroko, obejmując jego zakresem zarówno organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego), jak i organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym tj. podmioty inne niż organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego, które z mocy prawa zostały powołane do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej (por. glosa M. Bogusz, Orzecznictwo Sądów Polskich 2006r., z. 3, poz. 30, str. 141, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2005, str. 60).
Zdaniem Sądu poczynione wyżej rozważania uzasadniają przyjęcie na gruncie rozpatrywanej sprawy konstrukcji dwuetapowego postępowania z wyodrębnionym etapem administracyjnoprawnym i drugim etapem, w ramach którego dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej.
Takie stanowisko znajduje w pewnym stopniu oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przekonujący dla sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest pogląd wyrażony w zdaniu odrębnym do Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006r. sygn. akt II GPS 1/06 (ONSAiWSA z. IV, poz. 95 z 2006r.) rozpoznającej zagadnienie prawne w przedmiocie odmowy udzielenia pożyczki z funduszu celowego.
W pewnym stopniu w rozpatrywanej sprawie mogła znaleźć zastosowanie, zawarta w zdaniu odrębnym argumentacja dotycząca relacji administracyjnej formy prawnej działania administracji publicznej wobec czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Również w doktrynie dostrzeżony został problem formy, w jakiej dokonuje się wyboru beneficjenta świadczenia w sytuacji, gdy prawo jednocześnie przewiduje umowę cywilnoprawną, jako instrument wykorzystywany do udzielania środków publicznych przez organy administracji publicznej.
Mianowicie D.K. analizując m.in. regulacje ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdził, co następuje: "Wprawdzie przepisy obu ustaw nie przewidują jednoznacznie, że o spełnieniu warunków do uzyskania pomocy ze środków publicznych właściwe organy rozstrzygają w drodze decyzji, kierując się zasadami państwa prawnego winniśmy przyjąć, że dotyczy to tylko przypadków, w których organ administracji akceptuje wniosek o udzielenie odpowiedniego świadczenia i zamierza zawrzeć umowę. Odmowę uznania wnioskodawcy za uprawnionego do skorzystania z pomocy (wsparcia środkami publicznymi) winniśmy uznać za akt administracyjny podejmowany w trybie określonym w kpa. Mamy tu bowiem do czynienia z aktem władzy publicznej, która nie uznaje określonego podmiotu za uprawniony do uzyskania świadczenia ze środków publicznych. W przeciwnym razie zainteresowany mógłby zostać pozbawiony możliwości zakwestionowania niezgodnego z prawem zachowania organu władzy publicznej" (D. Kijowski, Umowy w administracji publicznej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, str. 286).
Rozważając zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, trzeba mieć też na względzie utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd co do celu tej regulacji.
Przyjmuje się, że "Ratio legis przepisu rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (T. Woś, Komentarz Prawo... op. cit., s. 59).
Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 1998r. FPS 18/98 publ. ONSA 1999 nr 2, poz. 43 wskazano, iż konstruując przepis art. 16 ustawy o NSA, ustawodawca kierował się potrzebą zagwarantowania realnej ochrony zainteresowanym nią podmiotom. Powstające zatem wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego określonego aktu lub czynności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść wnoszącego skargę. Tylko taki sposób wykładni analizowanego przepisu pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego. To założenie podporządkowane jest z kolei ogólniejszym dyrektywom ochrony praw jednostki, wypływającym z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa.
Powyższe wypowiedzi, zachowując aktualność również na gruncie ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnione zostały przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Reasumując, należało uznać, że wszystkie omówione powyżej okoliczności faktyczne i prawne wykazały w rozpatrywanym stosunku prawnym przewagę elementów publicznych, która skutkować musiała przyjęciem w sprawie kognicji sądu administracyjnego.
Z punktu widzenia ochrony praw jednostki w relacji z administracją publiczną istotnym jest, aby wskutek rozstrzygnięcia co do właściwości sądu powszechnego bądź specjalnego, zastosowanie znalazła taka procedura sądowa, która będzie adekwatna dla rodzaju stosunku prawnego, z którego wyprowadzane jest sporne żądanie.
W ocenie Sądu przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie w miejsce kontroli administracji realizowanej przez sądy administracyjne, zastosowane być powinny środki w postaci powództw kierowanych do sądu cywilnego, nie czyniłoby zadość tym wszystkim regulacjom, które kształtują prawa jednostki wobec organów wykonujących administrację publiczną, w tym prawo do sądu.
Całość przedstawionych powyżej rozważań pozwala na sformułowanie tezy, iż odmowa przyznania pomocy stypendialnej studentowi w ramach projektu realizowanego przez samorząd powiatowy ze środków finansowych pochodzących z funduszu strukturalnego Unii Europejskiej - jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i w konsekwencji podlega kontroli sądu administracyjnego.
Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że w niniejszej sprawie taki właśnie akt administracyjny stał się przedmiotem skargi.
Uwzględniając wcześniej poczynione uwagi, należy podkreślić, że zaskarżona do sądu administracyjnego może być odmowa przyznania stypendium dokonana przez Komisję Stypendialną, działającą w ramach kompetencji zawartej w uchwale Rady Powiatu.
Aby przyjąć, że nastąpiło rozpatrzenie wniosku przez Komisję Stypendialną, musiałaby być uzewnętrzniona wola tej Komisji w kwestii udzielenia, bądź nieudzielania spornego świadczenia. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że "rozstrzygnięcie mające załatwić sprawę przez wiążące określenie konsekwencji prawnych stanowić musi odrębną czynność konwencjonalną kompetentnego podmiotu wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, sprowadzającą się wyłącznie do uzewnętrznienia treści konsekwencji prawnych przyjętych z woli kompetentnego organu za obowiązujące. Rozstrzygnięcie o konsekwencjach prawnych stanowiące rezultat procesu rozstrzygania musi zatem (...) zostać sformułowane w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią, a więc uzewnętrznione w postaci materialnej (np. pisemnej). (...) Treść rozstrzygnięcia przybrać zatem musi postać uzewnętrznionego oświadczenia woli kompetentnego organu" (K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 492 i powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z Regulaminem mającym zastosowanie w sprawie, z posiedzenia Komisji Stypendialnej powinien być sporządzony protokół. Według dalszych postanowień Regulaminu poprawność i kompletność złożonych wniosków sprawdza Starostwo, a wnioski niekompletne nie są przyjmowane.
W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się wniosek skarżącego o przyznanie stypendium, w którym - w rubryce wypełnianej przez jednostkę przyjmującą wniosek - zaznaczone jest, że wniosek nie jest kompletny. W części końcowej wniosku, przewidzianej do wypełnienia przez Komisję Stypendialną, brak jest jakiegokolwiek zapisu. W szczególności pod zdaniem zamieszczonym w druku wniosku: "Komisja stypendialna po zapoznaniu się z wnioskiem i dokumentacją złożoną przez ucznia/studenta podjęła decyzję o przyznaniu/nie przyznaniu stypendium" - w miejscu przewidzianym na podpisy członków Komisji i podpis Przewodniczącego Komisji, brak jest podpisów.
Powyższe ustalenia muszą prowadzić do stwierdzenia, że wbrew przekonaniu skarżącego jego wniosek stypendialny nie został merytorycznie rozpoznany przez właściwą Komisję Stypendialną. Ze złożonej dokumentacji wynika, że dokonano tylko oceny formalnej wniosku. Świadczy o tym zapis w druku wniosku, dokonany przez pracownika dokonującego oceny formalnej wniosku (podpis nieczytelny) o następującej treści: "Wniosek nie wypełniony kompletnie. Nie uwzględniono stypendium socjalnego." Zgodnie z treścią regulaminu wniosek niekompletny nie podlegał rozpatrywaniu przez Komisję Stypendialną. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła odmowa przyznania stypendium, mająca być według woli skarżącego przedmiotem zaskarżenia. Tym samym nie została spełniona konieczna przesłanka dopuszczalności skargi w postaci istnienia danego aktu administracyjnego.
Oceny tej nie może zmienić fakt, że skarżący otrzymał ze Starostwa Powiatowego zawiadomienie z dnia [...] października 2005r. informujące o odmowie przyznania pomocy stypendialnej. Z uwagi na to, że zawiadomienie, podpisane tylko przez Przewodniczącego Komisji Stypendialnej, nie zawiera określenia adresata, ani też innych konkretnych danych identyfikujących sprawę (chociażby przez wskazanie daty i numeru rozpoznanego wniosku), brak było podstaw do ewentualnej kwalifikacji tego pisma w kategoriach aktu administracyjnego. Samo doręczenie takiego zawiadomienia skarżącemu, bez uprzedniego rozstrzygania sprawy przez właściwy organ kolegialny, nie przesądzało o istnieniu aktu administracyjnego, jakim miałaby być odmowa przyznania stypendium.
Z tego też względu skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu.
Dla porządku dodać również trzeba, że ze skargi oraz dokumentów przedstawionych przez strony nie wynika, aby skarżący w myśl art. 52 § 3 ppsa, przed wniesieniem skargi "na zawiadomienie Rady Powiatu" skierował do właściwego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak podane zostało na wstępie, skarżący od przedmiotowego zawiadomienia złożył natomiast odwołanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło jego niedopuszczalność.
Z tych wszystkich względów postanowiono o odrzuceniu skargi, zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.