II SA/Go 202/21

II SA/Go 202/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-09-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3/22 - Postanowienie NSA z 2023-02-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art.80
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art.19 ust.2 pkt 4, art.35 ust.3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...], II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] w części dotyczącej nałożenia przez organ I instancji na inwestora obowiązku uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miasta zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Prezydenta Miasta kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. z o.o. Spółka komandytowa, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej jako u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową i rozbiórkę istniejącego budynku technicznego na działkach nr [...] w [...].
Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka T. Jednocześnie Spółka wniesionym odwołaniem zaskarżyła postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. w części dotyczącej nałożenia przez organ I instancji na stronę obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2018 poz. 2068).
Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. znak [...].
Wojewoda wyjaśnił, powołując się na treść art. 35 ust. 1 u.p.b., że w razie stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie, właściwy organ zobligowany jest do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, zaś po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też Prezydent Miasta prawidłowo postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, między innymi w zakresie uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miasta, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zdaniem organu odwoławczego nie można podzielić stanowiska odwołującego, iż bezzasadne jest uznanie, że obiekt budowlany, który chce wybudować Spółka, spowoduje zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego wymagającą uzgodnienia z zarządcą drogi. Planowana inwestycja niewątpliwie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, a konieczność uzgodnienia takiej zmiany z zarządcą drogi wynika wprost z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Inwestor wystąpił do Departamentu Inwestycji i Zarządzania Drogami Urzędu Miasta z wnioskiem dotyczącym uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu działek nr [...] położonych przy ul. [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. podano, że inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowego na ww. działkach wygeneruje dodatkowy ruch drogowy, który będzie miał wpływ przede wszystkim na skrzyżowanie ul. [...]. Budowa pawilonu handlowego wymagałaby realizacji pasa do lewoskrętu z ul. [...], niemniej zważywszy na bliską odległość od skrzyżowania, w celu budowy pawilonu należy:
- przebudować istniejące skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] na skrzyżowanie typu rondo jednopasowe (przewidywana średnica zewnętrzna ronda ok. 30,0 m rondo małe),
- włączyć obiekty handlowe na dz. nr [...] do ruchu drogowego poprzez powyższe przebudowane skrzyżowanie (najprawdopodobniej będzie wymagane odstępstwo od warunków technicznych dla dróg z racji lokalizacji zjazdu publicznego na skrzyżowaniu).
Ponadto w piśmie tym podkreślono, że po sporządzeniu nowego planu zagospodarowania terenu (zgodnie z ww. zaleceniami) należy ponownie wystąpić o przedmiotowe uzgodnienie włączenia ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu do układu komunikacyjnego Miasta.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał je za niezasadne.
T. Sp. z o.o. Spółka komandytowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję organu II instancji.
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2-2- r. sygn. akt II SA/Go 66/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sporu sprawie sprowadza się do kwestii czy nałożenie postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. obowiązku uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miasta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, było zgodne z prawem i co za tym idzie czy niewykonanie tego obowiązku mogło skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę, że w odwołaniu inwestor podniósł zarzut, że postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. organ I instancji nie mógł nałożyć na inwestora obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż obowiązek ten wykracza poza zakres określony w art. 35 ust. 1 u.p.b. Organ odwoławczy do zarzutu tego w zaskarżonej decyzji się nie odniósł. Postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b. nie jest postanowieniem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków.
Ponadto Sąd wskazał, że w treści odwołania podniesiony został zarzut zgodnie z którym skoro poprawiony i uzupełniony projekt budowlany w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości, na której ma powstać nowy pawilon handlowy, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ na etapie wydawania pozwolenie na budowę, nie mógł żądać od inwestora uzgodnienia z zarządcą drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie odwołujący się inwestor powołał się na piśmiennictwo i orzecznictwo, w którym przyjmuje się, że organy orzekające w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, są w zakresie ustanowienia obsługi komunikacyjnej działki związane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan został uzgodniony z zarządcą drogi, to nie ma potrzeby ponownego uzgadniania zmiany zagospodarowania przestrzennego działki i nie można wymagać od inwestora uzgodnienia z zarządcą drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (tak: wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., II SA/Sz 468/18). Do podniesionej przez inwestora kwestii organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomijając przy tym analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W ocenie Sądu brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania w powyższym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Wyrok powyższy uzyskał walor prawomocności.
Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wojewoda uchylił:
1. decyzję z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Prezydenta Miasta,
2. postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia z Departamentem zarządzania Drogami Urzędu Miasta, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą
oraz na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 4, i art. 36 u.p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. Spółka komandytowa pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z zewnętrzną instalacją gazową i rozbiórkę istniejącego budynku technicznego na działkach nr [...].
W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 u.p.b. oraz wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miasta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Na działkach objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr LXXV.1056.2018 Rady Miasta z dnia 25 września 2018 r. Projekt budowlany w zakresie obsługi komunikacyjnej działki na które ma powstać planowanej zamierzenie inwestycyjne, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia uzgodnienia zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nadto na poparcie stanowiska, że rozwiązania komunikacyjne przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są wystarczające na potrzeby danej inwestycji, inwestor przedłożył opracowanie: "Analiza ruchu związana z budową pawilonu handlowego, [...], na działka nr [...]".
Od powyższej decyzji Wojewody znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. skargę wniósł Prezydent Miasta, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzgodnienie z zarządcą drogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza zastosowanie art. 35 ust. 3 tej ustawy na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę , podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego,
2. art. 35 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.b. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. i postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. w części dotyczącej obowiązku uzgodnienia, podczas gdy zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 u.p.b. pozwolenie na budowę może zostać wydane p uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień i opinii innych organów, a za taki przepis szczególny należy uznać art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w konsekwencji wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 66/20. Uchylenie przez Sąd decyzji organu II instancji nastąpiło ze względu na naruszenie art. 107 § 3 kpa. Skarżący podniósł, że przywołany w odwołaniu wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 468/18 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3832/18.
Skarżący wskazał, że legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wywodzi z faktu, że jest zarządcą drogi położonej w [...] oraz przy [...], a jedocześnie jest właścicielem nieruchomości na której znajdują się te drogi. Skarżący powołał się na przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. wskazując, że w rozpatrywanej sprawie organ nie ustalił obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. T. Sp. z o.o. Spółka komandytowa wskazała, że skarga wniesiona przez Prezydenta Miast jest niedopuszczalna i powinna być odrzucona. W niniejszej sprawie Prezydent jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie jest on jednocześnie stroną tego postępowania i nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Fakt, że Prezydent jest jednocześnie zarządcą drogi oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu nie może zostać nałożony obowiązek uzgodnienia decyzji. W żadnym przypadku nie oznacza to, że Prezydent posiada legitymację do wniesienia skargi na decyzję Wojewody. Zdaniem uczestnika postępowania powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 109/13). Z ostrożności procesowej uczestnik postępowania wskazał, że decyzja organu II instancji nie narusza przepisów prawa, dlatego skarga powinna być oddalona.
Na wezwanie Sądu, przy piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezydent Miasta przedłożył do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, z którego wynika ,że działka nr [...] stanowi własność Gminy, natomiast działka nr [...].) stanowi własność Województwa [...].
Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325 z późn. zm.) zwana dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Prezydent Miasta wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 p.p.s.a., a organ oraz uczestnik postępowania nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Dz. U. 2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w wyżej określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało zbadać kwestię legitymacji skargowej Prezydenta Miasta, który orzekał w badanym postępowaniu administracyjnym jako organ I instancji wydając w.w. decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze ukształtowany jest pogląd zgodnie z którym organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSP 1/03). Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08. Trybunał orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji RP, również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowo - administracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W wyrokach z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1125/19 oraz z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne". Według prezentowanego tu poglądu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidulanej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.
Postanowieniem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/19, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sadzie Administracyjnym pod sygnaturą II OPS 6/19. W dniu 30 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie sygn. akt II OPS 6/10 podjął uchwałę, w której przedstawione mu zagadnienie pozostawił bez rozpoznania. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że na podstawie art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w wydanych przed 1 stycznia 2004 r. uchwałach NSA nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę wszczętą przed tym dniem i nie zakończoną przed wejściem w życie ustawy p.p.s.a. Oznacza, to że tym bardziej wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną zawartą w uchwale NSA podjętej przed 1 stycznia 2004 r., orzekając w sprawie sądowoadministracyjnej wszczętej po wejściu w życie p.p.s.a. Sąd zauważył w konsekwencji, że wola składu orzekającego sądu administracyjnego, żeby nie podzielić stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed 1 stycznia 2004 r., nie wymaga zastosowania trybu określonego w art. 269 p.p.s.a.
Zauważyć należy, że przedstawiony powyżej pogląd prawny, co do braku legitymacji skargowej organu administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, sformułowany został na tle różnych stanów faktycznych, jego przedmiotem nie była jednak szczegółowa analiza konkretnej sytuacji, w której organ orzekający w pierwszej instancji występuje w podwójnej roli, czyli jako organ jednostki samorządu terytorialnego oraz jako reprezentant właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Prezydent Miasta ma zdolność skargową, tzn. może skutecznie wnieść skargę od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ wnosząc skargę reprezentuje właściciela nieruchomości bezpośrednio przyległej do nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa inwestycja. Badając powyższe zagadnienie należało wziąć pod uwagę fakt, że [...] jest miastem na prawach powiatu, co oznacza, że Prezydent Miasta działa w sprawie jako organ administracji pełniąc funkcję starosty, a jednocześnie podejmuje działania jako reprezentant gminy jaką jest Miasto o statusie miejskim, reprezentując jej interes jako właściciela nieruchomości - działki nr [...]. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 pkt 1 u.p.b. zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje, z zastrzeżeniem ust. 4, starosta. Jednym z takich zadań jest wydawanie decyzji administracyjnych (art. 81 ust. 1 pkt 2 ), w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2019 r. poz. 511) funkcję organu powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. W badanej sprawie decyzję w I instancji Prezydent Miasta wydawał sprawując funkcję Starosty, działał jako organ administracji jednakże nie w imieniu gminy, lecz w imieniu starostwa powiatowego. Natomiast zaskarżając decyzję Wojewody Prezydent Miasta działa wyłącznie jako reprezentant Gminy o statusie miejskim, która jest właścicielem nieruchomości - działki nr ewid. [...], bezpośrednio graniczącej z nieruchomością na której planowana jest przedmiotowa inwestycja i której dotyczy pozwolenie na budowę. W myśl art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym. m.in. pismo Departamentu Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r.) daje podstawy do przyjęcia, że nieruchomość - działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Z całą pewnością budowa obiektu o planowanych parametrach oraz jego funkcjonowanie będą miały wpływ na natężenie ruchu na przyległych dogach publicznych. Z racji bycia właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja, będącej w obszarze oddziaływania obiektu Gmina o Statusie Miejskim jest podmiotem praw i obowiązków, tak jak każdy właściciel nieruchomości. Ma zatem podobne do innych stron postępowania prawa i interesy prawne, które podlegają ochronie. Skoro tak, to nie można odmówić mu udziału w postępowaniu, w celu ochrony swoich praw wynikających z własności nieruchomości.
Stanowisko powyższe jest również uzasadnione tym, że na mocy decyzji wydanej w I instancji Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast zaskarżoną decyzją II instancji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie udzielając pozwolenia na budowę i zatwierdzając projekt budowalny. W tych okolicznościach sprawy, brak legitymacji skargowej dla Prezydenta Miasta oznaczałby niemożność obrony praw Gminy o Statusie Miejskim wynikających z prawa własności działki nr ewid. [...] (podobne stanowisko - por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn.. akt II OSK 3425/19, postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 3270/17).
Stwierdzenie przez Sąd, że skarga była dopuszczalna pozwoliło na jej merytoryczne rozpoznanie.
Skarga okazała się zasadna. Merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi wymaga przypomnienia, że sprawa dotycząca pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego dla przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Jak wyżej wskazano wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 66/20 WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że uchylenie decyzji organu II instancji nastąpiło z względu na brak odniesienia się przez organ odwoławczy oraz rozważenia podniesionego w odwołaniu zarzutu braku konieczności uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Uchylenie przez Sąd decyzji organu II instancji nastąpiło zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.
Po myśl art. 153 p.p.s.a. sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany oceną prawną oraz wskazaniami wynikającymi z w.w wyroku
Jak wyżej podniesiono spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii wymogu uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi na postawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji gdy dana nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a uzgodnienie z zarządcą drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej nastąpiło na etapie uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Rozważając powyższe zagadnienie należy zauważyć, że na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnienia z zarządcą drogi prowadzone na podstawie art. 35 ustawy o drogach publicznych mają na celu ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenia zasad jego zagospodarowania (art. 15 ust. 1 pkt 1 - 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r .Nr 80 poz. 717). Na etapie uchwalania planu miejscowego nie sposób dokładne ustalić wpływ potencjalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości na ruch drogowy, taka możliwość istnieje natomiast dopiero przy ocenie przedłożonego projektu budowlanego i zawartych w nim konkretnych rozwiązań. Dopiero na tym etapie zarządca drogi uzgadnia możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą w postaci realizacji opisanej w projekcie inwestycji, co w istocie oznacza ocenę możliwości obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zadań zarządcy drogi w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na etapie uchwalania planu miejscowego, gdy ustalane było przeznaczenie terenu oraz sposób komunikowania tego terenu z drogą publiczną, nie można było ustalić konkretnych parametrów ruchu drogowego wynikających z wielkości planowanej inwestycji, stąd konieczność dokonania uzgodnień na etapie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3832/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ,że wprawdzie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie precyzuje na jakim etapie postępowania dotyczącego obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi, to jednak nie jest dopuszczalna wykładnia tego przepisu zgodnie z którą dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi na etapie uchwalania planu miejscowego wyłącza co do zasady konieczność uzgodnienia konkretnej inwestycji na etapie wydania pozwolenia na budowę. NSA zauważył, że art. 35 ust. 3 ( w przeciwieństwie do art. 35 ust. 1, 2, 4, 5, które odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stanowi regulację, która znajduje zastosowanie w momencie, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (por. również wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 932/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 stycznia 221 r. sygn. akt II SA/Ke 714/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę powyższe stanowisko podziela w całości.
Przyjdzie zatem stwierdzić, że błędny jest wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd co do braku konieczności uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przed wydaniem pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko organu II instancji w tym zakresie narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, z tego też względu zaskarżona decyzja została uchylona.
Kolejnym zagadnieniem, które należało w sprawie rozważyć była prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że zarządcą dróg - [...] - jest Prezydent Miasta. Swoje zadania w tym zakresie organ wykonuje za pomocą jednostki mu podległej jaką jest Departament Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego. W konsekwencji wskazana w postanowieniu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, z którą należy przeprowadzić wymagane uzgodnienia, lecz jest jednostką przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki określone ustawą. Wskazać zatem przyjdzie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również do jej uzgodnienia na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 a u.p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji należy stwierdzić, że w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ, a domaganie się od inwestora dostarczenia takiego uzgodnienia jest prawnie nieuzasadnione. Uzgodnienie, o którym tu mowa powinno być dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, i to w taki sposób, aby mogło zostać poddane kontroli, czy to organu odwoławczego, czy też sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12). Z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2029 r. nie wynika, aby organ przeprowadził wymaganą analizę pod kątem wymogów wynikających z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, organ powołał się jedynie na pismo Departamentu Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., bez szczegółowego odniesienia się do zawartego w nim stanowiska i bez jego uzasadnienia.
Z tych też przyczyn Sąd uchylił decyzję organu I instancji oraz postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. w zakresie, w którym organ I instancji nałożył na stronę. obowiązek uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a " oraz lit. "c" p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia przez organ I instancji na inwestora obowiązek uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 265).