II SA/Go 202/17

II SA/Go 202/17 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2017-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 2047/17 - Wyrok NSA z 2018-06-29
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1629
art. 12, art. 39
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
par. 9, par. 10, par. 11, par. 12
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz
Dz.U. 2016 poz 718
art. 146 par. 1, art. 170, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi F.C. na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego F.C. kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 19 listopada 2012 r. geodeta F.C. zgłosił prace geodezyjne wykonane w stosunku do Lasów Państwowych Grunty Nadleśnictwa, [...] działki nr [...], w celu weryfikacji granicy obrębu na styku z granicami Lasów Państwowych.
Następnie w dniu 27 grudnia 2012 r. F.C. zwrócił się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania ww. prac. Protokołami z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] lutego 2013 r., z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, prace geodezyjne nie były przyjmowane do zasobu.
W związku z odmową przyjęcia prac, wykonawca zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako WINGiK) o przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania służb geodezyjnych i kartograficznych w powyższym zakresie. W odpowiedzi na to wystąpienie organ nadzoru geodezyjnego pismem z dnia [...] maja 2013 r. potwierdził wadliwość złożonej przez wykonawcę dokumentacji.
Ponowny wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego F.C. złożył w dniu 14 stycznia 2014 r.
Protokołem z dnia [...] stycznia 2014 r., z uwagi na stwierdzone wady i usterki, zwrócono wykonawcy dokumentację, nakazując ponowne przeanalizowanie materiałów z PZGiK. W związku z uzupełnionymi dokumentami, nakazano w sprawozdaniu: określić zakres wykonanych prac, dokładnie wskazać na wykorzystanie materiałów z PZGiK i ocenić ich jakość techniczną, wskazać w jakim stopniu wykorzystano osnowę pomiarową do odszukania znaków granicznych, dlaczego założono nową do pomiaru, jakie otrzymano błędy średnie – zgodnie z § 17 ust. 2, § 16 ust. 2 i 3, § 64 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjny z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572, zwanego dalej rozporządzeniem), jakie zastosowano technologie i metody pomiarowe oraz informacje dotyczące przekazanej bazy roboczej; na podstawie otrzymanych z PZGiK materiałów sporządzić dokumentację pomiarową – szkic polowy, dziennik pomiarowy w układzie pierwotnym a następnie przeliczyć na 2000 jako roboczą bazę, a w konsekwencji bazę ewidencyjną PZGiK; poprawnie sporządzić protokół granicznych znaków odszukanych z wykorzystaniem otrzymanych materiałów, ponownie powiadomić strony; wykonać ponowną analizę otrzymanych materiałów, wykonać porównanie współrzędnych pozyskanych z PZGiK a otrzymanych z pomiarów w terenie; wykonać poprawnie wywiad terenowy.
Dokumentacja została złożona ponownie dnia 24 marca 2014 r. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wykonawca wyjaśnił, że opracował dokumentację z uwzględnieniem wszystkich dotychczasowych zaleceń zawartych w protokołach kontroli oraz w piśmie WINGiK.
W wyniku jej kontroli, w protokole z dnia [...] marca 2014 r. wskazano na następujące usterki i nieprawidłowości:
1. zmieniając cel i rodzaj roboty należało zwrócić się o uzupełnienie materiałów z PZGiK, które są niezbędne do poprawnego sporządzenia dokumentacji;
2. zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 71 ust. 7 rozporządzenia o standardach sporządzić sprawozdanie techniczne;
3. nie zastosowano przepisu § 30 rozporządzenia, które dokładnie określa sposób wznowienia punktów granicznych, nie wykorzystano osnowy pomiarowej potrzebnej do wznowienia znaków i tym samym nie wskazano współrzędnych w układzie pierwotnym, wykonawca nie otrzymał z PZGiK współrzędnych punktów w układzie "2000" wiec nie mógł porównać operatu;
4. zgodnie z faktycznie wykonanymi czynnościami należało sporządzić protokół graniczny z okazania granic, bowiem zgodnie z § 39 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – znaki przesunięte, uszkodzone lub zniszczone mogą być wznowione, a wykonawca na str. 13-15 protokołu napisał, że znaki odszukał, więc nie należało spisywać powyższego protokołu;
5. protokół ustalenia przebiegu granic, brak podstaw do sporządzenia takiego dokumentu, bowiem granica pomiędzy obrębem [...] a [...] została ustalona w 1993 r. podczas modernizacji operatu ewidencji gruntów;
6. wykonawca w ramach przekazanych materiałów do roboty w grudniu 2012 r. nie otrzymał współrzędnych w układzie "2000", wiec nie mógł wykonać porównania współrzędnych,
7. nie wykonano wywiadu terenowego zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia na kopii opisów topograficznych, co wymaga sprawdzenia miar.
Protokół z dnia [...] marca 2014 r. doręczono wykonawcy wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowiącym odmowę Starosty Powiatowego przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego [...] – [...] działki nr [...] – [...] działki [...] – ustalenie i pomiar granicy obrębu.
W uzasadnieniu odmowy przyjęcia dokumentacji technicznej organ wskazał, że zgodnie z § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Tymczasem jak wynika z otrzymanych dokumentów z PZGiK można jednoznacznie wznowić lub wyznaczyć punkty graniczne nr: [...] (szkic polowy z roku 1993 i 2000).
Organ stwierdził, że wykonawca nie wykonał ponownej analizy materiałów otrzymanych z PZGiK zmieniając granice pomiędzy obrębem [...], a [...]. Zgodnie z dostarczonymi szkicami polowymi, wykazami współrzędnych punktów granicznych oraz protokołem ustalenia i ogłoszenia stanu władania z roku 1993 granica obrębu (m.in. działka nr [...]) została ustalona i podpisana przez właściciela. Natomiast w roku 2000 na podstawie "protokołu przekazania granic" nowo zestabilizowane znaki graniczne oraz przebieg linii granicznych został okazany zainteresowanym stronom, co potwierdzili własnoręcznie złożonymi podpisami w protokole. Na tej podstawie zgodnie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej jako "P.g.k.") przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia.
Oba pisma doręczono F.C. w dniu 30 czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. F.C. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że protokół z dnia [...] marca 2014 r. nie spełnia wymogów § 9 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837, dalej jako rozporządzenie z dnia 16 lipca 2001 r.).
Podkreślił, że opracował dokumentację zgodnie z uwagami zawartymi w protokołach sporządzonych przez kontrolującego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ podkreślił, że protokół z dnia [...] marca 2014 r. sporządzono zgodnie z § 9 i § 11 rozporządzenia o ewidencji. Ponadto wskazał, że powtórna analiza złożonej dokumentacji potwierdziła słuszność odmowy włączenia jej do zasobu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, uzupełnionej pismem z dnia [...] listopada 2014 r., F.C. zaskarżył czynność odmowy przyjęcia do zasobu z dnia [...] kwietnia 2014 r. zarzucając naruszenie § 9 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 729/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd powołał się m.in. na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. i wskazał, że protokół określony w § 11 cyt. rozporządzenia oraz odmowa włączenia do zasobu określona w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia to dwie różne czynności. Protokół zawiera bowiem jedynie wniosek o włączeniu albo odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i jest on przesyłany wraz z dokumentacją i odmową włączenia do zasobu zgłaszającemu prace do tego zasobu.
Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie w protokole z dnia [...] marca 2014 r. zarzucono złożonej dokumentacji niespełnienie wymogów określonych w § 6 ust. 1, § 71 ust. 7, § 30 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia o standardach. Zapisy protokołu stanowiły podstawę wniosku kontrolującego o odmowę przyjęcia dokumentacji do zasobu. Odmawiając przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał jedynie na uchybienie § 37 rozporządzenia o ewidencji. W lakonicznym uzasadnieniu odmowy organ wyjaśnił jedynie, że z otrzymanych dokumentów z PZGiK można jednoznacznie wznowić lub wyznaczyć punkty graniczne nr: [...] (szkic połowy z roku 1993 i 2000). Natomiast wykonawca nie wykonał ponownej analizy materiałów otrzymanych z PZGiK zmieniając granice pomiędzy obrębem [...], a [...]. Zgodnie z dostarczonymi szkicami polowymi, wykazami współrzędnych punktów granicznych oraz protokołem ustalenia i ogłoszenia stanu władania z roku 1993 granica obrębu (mi. działka nr [...]) została ustalona i podpisana przez właściciela. Natomiast w roku 2000 na podstawie "protokołu przekazania granic" nowo zestabilizowane znaki graniczne oraz przebieg linii granicznych został okazany zainteresowanym stronom, co potwierdzili własnoręcznie złożonymi podpisami w protokole. Na tej podstawie zgodnie art. 39 ust. 1 P.g.k. przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia.
Zdaniem Sądu analiza uzasadnienia odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji przedłożonej przez skarżącego prowadzi do wniosku, że nie spełnia ona wymogów określonych przepisami prawa. W świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. organ ma obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. Z obowiązku tego nie zwalnia organu fakt, iż rozstrzygnięcie kierowane jest do profesjonalisty. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Poprzedzający odmowę przyjęcia do zasobu geodezyjnego protokół kontroli nie stanowi załącznika do odmowy, o której mowa w § 12 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r., a zatem stanowi jedynie etap poprzedzający tę odmowę i stanowić może podstawę do wydania odmowy. To odmowa przyjęcia do zasobu, jako czynność materialno-techniczna, podlegająca sądowej kontroli, powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące, z punktu widzenia przepisów prawa i standardów technicznych dokumentacji, dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym które spośród nieprawidłowości i usterek dokumentacji uznał za zasadne, a których zaś nie uwzględnił. Organ powinien wskazać jakie usterki i nieprawidłowości stwierdzono w złożonej dokumentacji oraz w jaki sposób należałoby je usunąć. Stanowisko organu powinno zostać rzeczowo uzasadnione, co pozwoliłoby na jego ocenę, zarówno przez organy nadzoru i sąd, ale przede wszystkim zapoznanie się z nim przez wykonawcę, co przede wszystkim służyć ma stworzeniu warunków dla usunięcia tych nieprawidłowości. Zaskarżona czynność, nie spełnia tego warunku. Brak precyzyjnego sformułowania tych elementów uniemożliwia Sądowi dokonanie rzeczowej kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym.
Zdaniem Sądu brak jest odniesienia do zapisów protokołu kontroli, skonstruowane zarzuty są pozbawione głębszej analizy, bez wskazania elementu dokumentacji, do której odnosi się organ, etapu postępowania, którego dotyczą wady oraz wyjaśnienia, w jaki sposób należałoby je usunąć. Organ nie odniósł się ponadto do argumentacji skarżącego, który wielokrotnie wypowiadał się, co do zasadności zarzutów podnoszonych w kolejnych protokołach kontroli. Brak jest również korelacji między wadami i usterkami powołanymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. a protokołem kontroli z dnia [...] marca 2014 r. Brak w istocie ustosunkowania się organu w powyższym piśmie do wad i usterek wskazanych w treści protokołu kontroli. Stąd też nie wiadomo, czy organ uznał powyższe usterki i braki jako nieistotne, czy też wynika to z innych zupełnie przyczyn.
Sąd dodał, że nie mniej ważne od samego rozstrzygnięcia polegającego na odmowie przyjęcia do zasobu jest jego uzasadnienie, które powinno wskazywać wszystkie wady i usterki dokumentacji, tak aby w przyszłości nie dochodziło do wielokrotnych odmów z różnych przyczyn, które tkwią w dokumentacji od samego początku.
W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że skarżący kilkakrotnie bezskutecznie zwracał się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji dotyczącej działki nr [...]. Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w protokole z dnia [...] lutego 2013 r. wnioskowano odmowę włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku tego postępowania skarżący skorzystał z wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia o zgłaszaniu prac prawa złożenia wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. WIGiK opisał stwierdzone nieprawidłowości oraz stwierdził zasadność odmowy przyjęcia dokumentacji. Nie zwalniało to organu z obowiązku precyzyjnego określenia swego stanowiska w niniejszej sprawie - również na dalszym etapie postępowania. Treść powyższego pisma powinna być dla Starosty wzorcem merytorycznego poziomu czynności mającej podstawę w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. I tego wymogu organ nie dochował.
Sąd dostrzegł wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego, tj. odpowiadającego § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie może jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby w tym organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu.
Od powyższego wyroku Starosta wniósł skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 439/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
NSA zwróciło w pierwszej kolejności uwagę, że skarżący F.C. wnosząc skargę określił jej przedmiot jako skarga "na czynność Starosty z dnia [...] marca 2014 r.". Tak był również określony przedmiot w poprzedzającym wniesienie skargi wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący odnosi się do protokołu z dnia [...] marca 2014 r. wskazując, że nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, treść uzasadnienia jest lakoniczna i zawiera nieprawdziwe stwierdzenia wykraczające poza zakres dokonywanej kontroli. Tymczasem Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem skargi jest stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomijając i nie odnosząc się do zakresu skargi sformułowanego przez skarżącego. NSA uznało stanowisko Sądu I instancji za niekonsekwentne, wskazując, iż z jednej strony Sąd przyjmuje, że czynność odmowy przyjęcia do zasobu to wyłącznie czynność zawarta w odrębnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., a z drugiej zaś strony rozpoznaje skargę mimo, że jako przedmiot skargi wskazano czynność zawartą w protokole z dnia [...] marca 2014 r., przyjmując, że przedmiotem skargi jest wyłącznie czynność zawarta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Nadto NSA zwróciło uwagę, że na str. 12 uzasadnienia wyroku znajduje się następujące stwierdzenie: "Sąd dostrzega wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego, tj. odpowiadającego § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie może jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby w tym organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu". To stwierdzenie Sądu zdaniem NSA powoduje dodatkową trudność w ocenie stanowiska jakie zajął Sąd w przedmiotowej sprawie. Z jednej strony według NSA Sąd wywodzi, że będąca przedmiotem skargi czynność jest zawarta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., a brak rzeczowego uzasadnienia uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym, z drugiej zaś strony Sąd dokonuje tej kontroli dostrzegając wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji.
Ponadto NSA stwierdził, że to protokół kontroli stanowi podstawę do wydania odmowy o włączeniu dokumentacji do zasobu, a to oznacza, że dokonując kontroli czynności odmawiającej włączenia dokumentacji do zasobu nie można pomijać treści samego protokołu. Można zatem stwierdzić, że na czynność organu odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu składają się dwa elementy: protokół kontroli w którym sformułowano wniosek końcowy o odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i pismo organu uzasadniające prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Za takim stanowiskiem przemawia zdaniem NSA między innymi fakt, że kontrola dokumentacji przekazywanej do zasobu dokonywana jest przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji, stąd też organ odmawiając włączenia dokumentacji do zasobu czyni to w oparciu o treść protokołu. Nadto w przypadku odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, wykonawca zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia może złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Nie ma chyba wątpliwości, że w przypadku złożenia przez wykonawcę takiego wniosku, organ nadzoru badając zasadność odmowy, będzie badał dokumentację wraz z protokołem kontroli i pisemnym uzasadnieniem organu przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Stąd też w przypadku gdy wykonawca nie korzysta z możliwości zbadania zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, wynikającej z § 12 ust. 2 rozporządzenia, natomiast czynność odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu poddaje merytorycznej kontroli sądowej, kontrola ta winna być przeprowadzona również z uwzględnieniem protokołu kontroli, a nie tylko pisemnej odmowy.
NSA wskazało także na niezgodność pomiędzy treścią pkt II zaskarżonego wyroku, w którym zasądzono na rzecz skarżącego 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a uzasadnieniem tego punktu, gdzie wskazano kwotę 200 zł.
W toku ponownego rozpoznania sprawy w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w całości.
Obecny na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, podając, iż Nadleśnictwo, które zleciło mu prace jak i uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego oczekują od niego, że wynik prac zostanie przyjęty przez Starostę. Skarżący dodał, iż poddał się usterkom wykazanym przez WINGiK, przedłożył ponowie operat, który został także zakwestionowany. Zdaniem skarżącego nie ma dalszej możliwości jego poprawy, stąd skarga złożona do tutejszego Sądu. Sąd zobowiązał skarżącego do sprecyzowania w terminie 7 dni zarzutów kierowanych pod adresem protokołu kontroli operatu nr ewid. [...] z [...] marca 2014 r.
W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżący podał, iż prace geodezyjne, których dotyczy protokół miały na celu usunięcie rozbieżności pomiędzy danymi ewidencyjnymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów prowadzonym przez Nadleśnictwo, a danymi ewidencyjnymi operatu ewidencji gruntów prowadzonym przez Starostwo Powiatowe, ujawnionymi w trakcie realizacji umowy na opracowanie mapy ewidencyjnej Lasów Państwowych do opracowania planu urządzania lasu. W wykonanych opracowaniach skarżący wykazał, iż nieprawidłowości powstały w danych ewidencyjnych zawartych w ewidencji powszechnej prowadzonej przez Starostę. Do pisma skarżący załączył pismo z dnia [...] maja 2017 r., w którym ustosunkował się do protokołu z dnia [...] marca 2014 r. Skarżący podał, iż treść tego protokołu jest identyczna jak protokołu z dnia [...] stycznia 2014 r. , do którego treści skarżący odniósł się w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że organ z góry założył iż nie uwzględni jego stanowiska odnośnie poprawności sporządzonej dokumentacji. Następnie skarżący przedstawił szczegółowy opis zakresu i sposobu usunięcia wad i usterek stwierdzonych przez Kontrolującego. Odnośnie usterki opisanej w punkcie 1 protokołu kontroli skarżący podał, że po wszystkie niezbędne materiały dodatkowe zwrócił się ustnie do kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej delegatura. Udostępniono mu wszystkie posiadane materiały, które przeanalizował zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 9 listopada 2011r. i po zakwalifikowaniu do wykorzystania poprosił o wydanie kopii. Wykorzystane materiały załączył do operatu co jest uwidocznione w spisie dokumentów strony - 4 do 6 i 26 do 33. W zakresie wady opisanej w punkcie 2 skarżący podał, iż sprawozdanie techniczne sporządzono zgodnie z § 71 ust. 7 rozporządzenia MSWiA z 9 listopada 2011r. Opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych zawierający zastosowane technologie i metody pomiarowe zawarto w punkcie 7. Realizacja prac. Treść sprawozdania skarżący poszerzył o informację o zleceniodawcy w celu zaakcentowania, że zleceniodawcą jest podmiot publiczny sprawujący zarząd na gruntach skarbu państwa, prowadzący ewidencję gruntów w trybie przepisów ustawy o lasach. Sprawozdanie techniczne nie zawiera informacji określonych w § 71 ust. 7 punkt 7 rozporządzenia, ponieważ Starosta nie udostępnił odpowiedniej ortofotomapy cyfrowej. Odnośnie wady opisanej w punkcie 3 skarżący wskazał, iż wznowienia znaków granicznych oraz wyznaczenia punktów granicznych wykonano zgodnie z procedurą opisaną w § 30 rozporządzenia MSWiA z 9 listopada 2011r. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż nie otrzymał z PODGiK delegatury współrzędnych punktów w obowiązującym układzie współrzędnych "2000". Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej delegatura w dniu wykonywania pomiarów nadal pracował na nieaktualnym układzie współrzędnych "1965". Chcąc zdać wykonane opracowanie zgodne z obowiązującymi standardami otrzymane współrzędne w układzie "1965" skarżący przetransformował na układ "2000" licencjonowanym programem komputerowym o nazwie C-GEO posiadającym certyfikowany moduł do przeliczania współrzędnych pomiędzy tymi układami. Raporty z wykonanych przeliczeń załączony został do operatu.
W zakresie wady opisanej w punkcie 4 skarżący poinformował, że wyznaczenie znaków granicznych działek ewidencyjnych położonych w obrębie [...] wykonywał w trybie art 39 u.p.g.k., zgodnie z technologią zawartą w przepisie § 30 rozporządzenia. Wyniki wyznaczenia punktów granicznych skarżący zamieścił w protokole, o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.p.g.k. zawierającym treść zgodną z § 30 ust. 4 punkty 1 do 15 rozporządzenia. Skarżący podał, iż obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości sporządzania protokołu granicznego z okazania granic, ani protokołu granicznego znaków odszukanych, sugerowanych przez kontrolującego.
Odnośnie wady opisanej w punkcie 5 skarżący wskazał, że ustalenie granic przeprowadził na podstawie § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Granica pomiędzy obrębami [...] została ustalona przy rozgraniczaniu gruntów Lasów Państwowych wykonywanego w latach 1949 do 1956 (w 1993 roku przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów obrębu [...] z wykorzystaniem szkicu polowego z pomiaru granicy gruntów PGL). Skarżący poinformował, że nie zachowały się materiały oryginalne z rozgraniczenia pomimo wielokrotnych próśb nie otrzymał protokołu z rozgraniczenia gruntów Lasów Państwowych, ani oryginału szkicu granicznego. Otrzymane szkice graniczne są kopiami szkiców granicznych wykonanymi w latach późniejszych. Niektóre miary znajdujące się na tych szkicach nie pokrywają się z miarami graficznymi pobranymi z map gospodarczych Lasów Państwowych opracowanych na podstawie pomiaru z rozgraniczenia gruntów PGL. Zgodnie § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.
Odnośnie wady opisanej w punkcie 6 skarżący podał, iż wyjaśnienie odnośnie tej uwagi zawarte jest w ustosunkowaniu się do punktu 3. Z kolei odnosząc się do wady opisanej w punkcie 7 poinformował, iż wywiad terenowy przeprowadzono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 9 listopada 2011r. Wyniki wywiadu terenowego zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia uwidoczniono kolorem czerwonym na kopii mapy ewidencyjnej strony 2 - 3 operatu technicznego. Skarżący podał, iż cytowane przez kontrolującego rozporządzenie nie dopuszcza możliwości przedstawiania wyników wywiadu terenowego na kopiach opisów topograficznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.
Przedmiotem skargi jest czynność Starosty z dnia [...] kwietnia 2014r. polegająca na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę F.C., powstałej z wykonanych prac polegających na ustaleniu i pomiarze granicy obrębu: [...] – działki nr: [...],[...] – działki nr [...].
Przyjęcie do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej polegającej na ustaleniu i pomiarze granicy obrębów jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania, wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego, organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej, dotycząca obowiązku wynikającego z przepisu prawa, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3 prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązek geodety przekazania wykonanej pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego jest więc niewątpliwy. W ocenie Sądu odmowa przyjęcia pracy, która to odmowa skierowana jest do jej wykonawcy jest czynnością dotycząca obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. z 2016 r. poz. 1629), dalej zwana ustawą, ustanawiając obowiązek zgłaszania przez wykonawcę (geodetę) prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12), nie uregulowała szczegółowej procedury w tym zakresie, zaś w art. 19 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewidencjonowania systemów informacji o terenie, a także szczegółowych zasad przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych systemu informacji o terenie, ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz oraz rodzaju prac niepodlegających zgłaszaniu i materiałów niepodlegających przekazywaniu, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości prac przekazywanych do zasobu oraz zabezpieczenia baz danych przed zniszczeniem i utratą. Wynikające z art. 12 ustawy obowiązki prawne dla geodety zostały skonkretyzowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Z aktu tego wynika, że dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według następujących kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2: przestrzegania zasad wykonywania prac; osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie; zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie "prac nietypowych"); spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy; kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli "wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem", które to konkluzje mogą być następujące: "o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości" lub też "o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu" (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. "a" lub "b" rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, "uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy". Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego "wniosek o zbadanie zasadności odmowy" (§ 12 rozporządzenia). Wskazać należy, że powołane rozporządzenie zachowało moc obowiązującą do 12 lipca 2014 r., po czym na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2014 r. poz. 897), zostało uchylone. Wobec powyższego, w dacie podejmowania zaskarżonej czynności przepisy w.w. rozporządzenia zachowały moc obowiązującą.
Należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 729/14 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, skutkiem której wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 439/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że kontrola legalności zaskarżonej czynności przeprowadzana przez sąd pierwszej instancji winna obejmować stanowisko organu wyrażone w jego piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym organ odmówił przyjęcia robót geodezyjnych, łącznie z treścią protokołu kontroli z dnia [...] marca 2014 r., w którym zawarto wykaz stwierdzonych wad, usterek lub nieprawidłowości i zalecenia dotyczące ich usunięcia.
Po myśli art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Dokonana przez Sąd - w świetle cytowanych powyżej przepisów - kontrola legalności czynności materialno - technicznej, polegającej na odmowie włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej przekazanej przez skarżącego, prowadzi do konkluzji o zasadności skargi.
Z przytoczonych przepisów wynika, że podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli, dokonywanej na podstawie § 9 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Odmawiając włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego - z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 w.w. rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia, jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy.
W protokole z kontroli z dnia [...] marca 2014 r. Starosta zawarł zarzuty, które zostały sformułowane w sposób ogólny, bez precyzyjnego określenia na czym polegały stwierdzone usterki oraz w jaki konkretnie sposób wykonawca robót powinien je usunąć. Przyjęty w protokole sposób oceny zgłoszonych robót powoduje trudności lub wręcz uniemożliwia kontrolę prawidłowości stanowiska organu pod względem prawnym, ale też jednocześnie utrudnia usunięcie stwierdzonych wad lub usterek przez wykonawcę prac geodezyjnych. Formułując zarzut w punkcie 1 protokołu kontroli organ nie wskazał o jakie materiały z PZGiK powinna być uzupełniona przedmiotowa dokumentacja, a której wykonawca nie uwzględnił zwracając się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Użyte przez organ w protokole kontroli sformułowanie – "... materiały niezbędne do poprawnego sporządzenia dokumentacji" – jest niewystarczające do stwierdzenia, czy stanowisko organu ma oparcie w przepisach prawa. Należy zauważyć, że wykonawca robót już na wcześniejszym etapie postępowania podnosił, że przekazana przez niego dokumentacja odpowiada standardom technicznym (pismo z dnia [...] marca 2014 r.). Podobne uwagi należy skierować wobec zarzutu sformułowanego w punkcie 2 protokołu kontroli, który dotyczy poprawności sprawozdania technicznego. W sprawozdaniu technicznym określono zakres i cel prac (pkt 2), zakres wykorzystania materiałów PZGiK (pkt 5), opisano na czym polegała realizacja prac (pkt 7), zawarto informację dotyczącą przekazywanej bazy roboczej (pkt 8). Stawiając zarzuty co do nieprawidłowości w powyższym zakresie organ nie poparł swojego stanowiska wskazaniem na czym konkretnie polegały stwierdzone wady i uchybienia.
W kolejnym punkcie protokołu organ zarzuca naruszenie § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (DZ.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572). Należy podnieść, że zarzut tej samej treści został podniesiony w protokole z dnia [...] stycznia 2014 r., do którego skarżący ustosunkował się w piśmie z dnia [...] marca 2014r., wskazując że według jego oceny przedłożona dokumentacja odpowiada standardom. Stosownie do treści § 30 ust. 1 powyższego rozporządzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. W myśl ust. 2 w przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, o której mowa w ust. 1, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się w oparciu o:
1) opisy topograficzne tych punktów granicznych lub
2) współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej.
W ocenie Sądu zarzut organu powinien konkretnie określać, na czym polegało naruszenie wskazanego przepisu rozporządzenia. Na str. 23 operatu wykonawca przytoczył przecież współrzędne pozyskane z PZGiK oraz współrzędne wynikające z obliczeń wykonawcy.
W myśl art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. z 2016 r. poz. 1629) przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy (ust. 1). Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art. 11 ( ust. 2). O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 ( ust. 3). Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół ( ust. 4). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków ( ust. 5).
W wyroku z dnia 14 maja 20100 r. sygn. I OSK 1009/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych - na zlecenie, a więc i na koszt zainteresowanych osób. W razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym lecz sądowym. W wyroku z dnia 19 lipca2011 r. sygn. akt I OSK 206/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym przepis art. 39 p.g.k. dotyczy wznowienia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych a podejmowane w ramach tego przepisu czynności, unormowane w ustępach od 1 do 5, nie stanowią postępowania administracyjnego ani sądowego. Wznowienie znaków granicznych w trybie powyższego artykułu stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Prezentowane w. cyt. wyrokach poglądy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Wobec powyższego w sytuacji, gdy odszukano granitowe znaki graniczne i nie stwierdzono, że są one uszkodzone lub przesunięte, zasadnie można przyjąć że nie zachodziła potrzeba wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych ( § 30 ust. 3 i 4 rozporządzenia o standardach). Powyższe uwagi dotyczą punktów: [...], str. 13 – 15 operatu, protokół wznowienia znaków granicznych. Należy jednak zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, celem prac prowadzonych przez geodetę było wyjaśnienie rozbieżności w przebiegu granicy obrębów - [...]. Strony postępowania wezwane zostały do udziału w czynnościach w trybie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 – 4 ustawy. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W myśl art. 31 ustawy czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Wobec treści przytoczonych przepisów oraz mając na uwadze okoliczności danej sprawy, należało rozważyć, czy protokół wznowienia znaków granicznych z dnia [...] listopada 2013 r. pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przepisami prawa, w stopniu skutkującym odmowę włączenia dokumentacji do zasobu. Protokół ten stanowi dowód ustaleń poczynionych w terenie oraz jest dowodem przeprowadzonych czynności, a przez to ma określoną moc dowodową. Należy jednocześnie zauważyć, że wskazując na obowiązek sporządzenia przez wykonawcę protokołu okazania granic organ nie przytoczył podstawy prawnej obowiązku o tej treści.
Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 w.w. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe poprzedza się wywiadem terenowym, mającym na celu: 1) identyfikację w terenie punktów osnowy geodezyjnej oraz znaków granicznych; 2) porównanie treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym; 3) pozyskanie informacji o terenie, który ma być objęty pomiarem, mających znaczenie dla zakresu planowanych prac geodezyjnych. W myśl ust. 2 - wyniki wywiadu terenowego uwidacznia się kolorem czerwonym na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej.
Na kopiach opisów topograficznych punktu osnowy poziomej - str. 26 i 27 operatu widnieją adnotacje uwidocznione kolorem czerwonym o treści: "punkt odszukano stan b. dobry", "odszukano stan b. dobry". Natomiast w dalszej części operatu znajdują się mapy wywiadu w terenie. Z treści protokołu wynika, że wyniki wywiadu w terenie winny być uwidocznione na opisie topograficznym, natomiast z cytowanego powyżej § 7 ust. 2 rozporządzenia wynika, że winny one być naniesione na kopię mapy zasadniczej lub ewidencyjnej. Zarzut został sformułowany nieprecyzyjnie, a przez to nie jest czytelny, pozostawia bowiem wątpliwość co do tego – czy nieprawidłowo poczyniono adnotacje na kopiach opisów topograficznych, czy też błędnie określono wyniki wywiadu w terenie na mapach.
Odnośnie zarzutów podniesionych w punktach 5 i 6 protokołu należy wskazać, że zostały one podniesione bez wskazania podstawy prawnej oraz w sposób ogólny, a przy tym skarżący kwestionował stanowisko organu, podnosząc bezzasadność zarzutów. W tej sytuacji merytoryczna kontrola legalności czynności organu - we wskazanym zakresie - nie była możliwa.
W ocenie Sądu lakoniczna, mało precyzyjna treść rozstrzygnięcia nie spełnia wymagań § 11 ust. 1 pkt 7b i § 12 w związku z § 9 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. W świetle tych przepisów organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 ww. rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy.
Stosownie do treści art. 146. § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl § 2 w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W myśl art. 145. § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W analizowanej sprawie skarga na czynność Starosty, która polegała na odmowie przyjęcia operatu technicznego [...] – [...] działki nr: [...] – [...] działki nr [...] – ustalenie granic i pomiar granicy obrębu - do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, okazała się zasadna. Zaskarżona czynność podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba w tym miejscu ponownie zwrócić uwagę, że wadliwie podjęta czynność odmowy przyjęcia prac do zasobu geodezyjnego może skutkować trudnością w usunięciu zarzucanych przez organ uchybień, a przez to - w przyjęciu prac do zasobu geodezyjnego.
Mając powyższe na uwadze - w punkcie pierwszym sentencji wyroku - orzeczono o bezskuteczności zaskarżonej czynności. O kosztach orzeczono w punkcie drugim sentencji, a orzeczenie w tej części oparto na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 221 poz. 21 93).