II SA/Go 20/24

II SA/Go 20/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.147 § 1, art. 3 § 3, art. 200, art. 202 § 2, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 14 ust. 1, art. 18 a ust. 1, art. 85, art. 86 ust. 1, art. 93 ust. 1art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 238 § 1, art. 239 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, I. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego W. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta [...], J. S. wniósł skargę na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...].
Skarżący poinformował, iż wnosi skargę z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności oraz "poszerzenia stawianych zarzutów", a poniżej przedstawione zarzuty są wynikiem analizy otrzymanych [...] r. protokołów z posiedzeń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji dotyczących skargi złożonej przeze niego [...] r.
I. Nowe okoliczności:
a) okłamywanie członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji przy przedstawianiu informacji dotyczących zakupu drogich ekspresów do kawy i naczyń porcelanowych firmy [...],
b) brak wyjaśnień, co do istoty zarzutów dotyczących niezgodnego z prawem przydziału Dyrektorowi szkoły godzin ponadwymiarowych w bibliotece i braku modyfikacji tego przydziału w czasie nauczania zdalnego,
c) niespójność wyjaśnień dotyczących zakupu markerów do tablic suchościeralnych i ekspresu zakupionego do pokoju nauczycielskiego,
w kontekście informacji przekazywanej pracownikom o braku pieniędzy
na potrzebne w pracy nauczyciela środki,
d) wprowadzanie przez Dyrektora Szkoły (prawdopodobnie bez wiedzy członków Komisji) działań naprawczych przed posiedzeniami Komisji, Skarg, Wniosków i Petycji,
e) brak wysłuchania opinii skarżącego w związku z oceną punktu
o wykorzystywaniu przez Dyrektora Szkoły swojej pozycji służbowej
do wydawania poleceń odbieranych jako szykany.
II. Poszerzenie zarzutów:
a) rozszerzenie skargi w kontekście ruchu kadrowego w Szkole Podstawowej
nr [...] skutkującej koniecznością układania bardzo niekorzystnego planu lekcji dla uczniów,
b) rozszerzenie skargi o naganną praktykę dotyczącą składanych przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] ofert pracy w systemie elektronicznym publikowanym na stronie internetowej Kuratorium Oświaty
w [...].
W dniu [...] Rady Miasta [...] podjęła,
na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej u.s.g.) uchwałę
nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Powyższą uchwałą Rada uznała skargę J. S. za niezasadną z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu (załącznik do uchwały).
W powyższym załączniku wskazano, że nauczyciel SP [...] (J. S.) w skardze z dnia [...] r. podał, że wskazuje nowe okoliczności poza tymi, jakie przedstawił w skardze z dnia [...] r. oraz poszerza zarzuty w stosunku do poprzedniej skargi. W spotkaniu Komisji uczestniczyła osoba wnosząca skargę. Skarżący przedstawił Komisji nowe okoliczności i zarzuty, które nie były jego zdaniem ujęte w skardze z [...].
Nowe okoliczności, które wymienia nauczyciel w skardze, w ocenie Komisji, nie są nowymi okolicznościami, natomiast stanowią ocenę skarżącego
co do procedury rozpatrzenia skargi z dnia [...] r.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego ruchu kadrowego, komisja stwierdziła,
że osobą odpowiedzialną jest dyrektor szkoły, który w zależności od sytuacji
w danym roku (liczba uczniów, liczba nauczycieli przebywających na urlopach dla poratowania zdrowia, liczba nauczycieli odchodzących na emeryturę) podejmuje decyzję o zatrudnieniu nauczycieli. Praktyką stosowaną przez dyrektorów [...] szkół jest zatrudnianie nauczycieli z innych szkół na czas określony
w niepełnym wymiarze czasu pracy. Komisja nie otrzymała też żadnych sygnałów
ze strony rodziców o niekorzystnym planie lekcji uczniów. W takim razie zdaniem Komisji, w opisanych działaniach Dyrektora, trudno stwierdzić nieprawidłowości.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów Komisja utrzymała swoje stanowisko określone w protokole z dnia [...] r. (powinno być [...] r.) Komisja otrzymała również pismo Burmistrza Miasta z dnia [...] r., znak: [...] z informacją, że w dniach [...] r. w Szkole Podstawowej nr [...] przeprowadzona została kontrola doraźna dotycząca oceny prawidłowości procesu ewidencji środków trwałych i wyposażenia w jednostce
w latach [...] oraz prawidłowości ich zakupu pod kątem przestrzegania ustawy PZP oraz regulacji wewnętrznych udzielania zamówień publicznych. W wyniku działań kontrolnych organ nie stwierdził nieprawidłowości w wyżej wymienionych obszarach działania jednostki. Biorąc pod uwagę powyższe, Komisja uznała skargę za niezasadną.
Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda [...], który zaskarżył ją
w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
W ocenie skarżącego uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2023 poz. 775; dalej k.p.a.), gdyż nie zawiera prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Wojewoda wskazał, że J. S. pismem z dnia [...] r. złożył skargę na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] podnosząc przy tym dwa zarzuty, pierwszy dotyczący układania niekorzystnego planu lekcji dla uczniów w kontekście podejmowanych ruchów kadrowych w Szkole, drugi zaś ogłaszania ofert pracy w systemie elektronicznym na stronie internetowej Kuratorium Oświaty w [...]. W ocenie skarżącego w uzasadnieniu uchwały Rada Miasta zupełnie pominęła argumentację prawną i faktyczną w zakresie rozpoznania drugiego zarzutu skargi. J. S. opisał w nim rzekomą praktykę zbyt późnego dodawania ofert pracy (pod koniec miesiąca sierpnia)
tj. krótkiego odstępu czasu pomiędzy terminem dodania (ogłoszenia) oferty a jej wygaśnięciem, zarzucając przy tym, że niekiedy terminy te nakładają się, a niekiedy termin wygaśnięcia oferty (ogłoszenia) jest wcześniejszy od terminu dodania oferty.
Zdaniem skarżącego Rada wprawdzie powołała się na stanowisko określone w protokole z dnia [...] r. (rok jest błędnie podany), jednakże w treści uzasadnienia uchwały nie ma żadnych treści z przedmiotowego protokołu,
nie sposób więc ustalić czy rzeczywiście stanowisko to dotyczy omawianego zarzutu skargi. Wojewoda uznał za niewłaściwą praktykę przekierowania adresata skargi
do innych dokumentów, celem poszukiwania tam uzasadnienia prawnego
i faktycznego rozpoznania skargi. W ocenie Wojewody organ w ogóle nie przedstawił w uzasadnieniu uchwały własnych ustaleń faktycznych w zakresie terminów ogłoszeń i wygaśnięcia ofert, nie sposób wiec ustalić, czy w ogóle do opisanej przez skarżącego praktyki rzeczywiście dochodziło.
Skarżący podniósł, iż uzasadnienie nie zawiera także argumentacji prawnej, która legła u podstaw sposobu rozstrzygnięcia skargi w zakresie drugiego zarzutu. Podobne nieprawidłowości (choć w mniejszym zakresie) Wojewoda przypisał uzasadnieniu uchwały co do sposobu rozpoznania pierwszego zarzutu skargi.
W ocenie strony skarżącej Rada w uzasadnieniu uchwały zasadniczo skoncentrowała się na polityce kadrowej Dyrektora Szkoły, w sposób nienależyty jednak uzasadniła motywy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia zarzutu
o niekorzystnym planie lekcji.
Skarżący zaakcentował, że w skardze na Dyrektora wskazano na przypadki nauki w późnych godzinach trudniejszych przedmiotów np. język polskiego, podczas gdy plan lekcji mógł w tych godzinach, według skarżącego, uwzględnić lekcję wychowania fizycznego. Co do tego zarzutu organ odniósł się wyłącznie poprzez powołanie się na brak "sygnałów" ze strony rodziców o niekorzystnym planie lekcji. Organ zatem nie podał motywów faktycznych i prawnych przyjętego sposobu rozpoznania tego zarzutu skargi.
W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu organ podał, że skoro Wojewoda po wszczęciu postępowania nadzorczego nie wydał w zakresie swoich kompetencji rozstrzygnięcia w sprawie - nie stwierdził nieważności uchwały, uznać należy, że w tamtym czasie Wojewoda nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale/uzasadnieniu uchwały.
W ocenie organu J. S. prawdopodobnie z powodu osobistego konfliktu z Dyrektorem Szkoły Podstawowej nr [...], w której to szkole pracował przez wiele lat podejmuje działania, które mają zaszkodzić Dyrektorowi powyższej placówki. Stąd też od pewnego czasu J. S. składa do Rady Miasta [...] skargi na Dyrektora Szkoły. Ponadto żąda, zarówno od Burmistrza Miasta [...], jak i od samej Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] ogromnej ilości informacji. Wnioski o udzielenie informacji składane są w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w wyniku niezadowolenia J. S. ze sposobu ich rozpatrzenia, również w tym zakresie sprawy znajdują się aktualnie na etapie postępowania przed Sądem.
Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewody organ podniósł, że skarga J. S. z dnia [...] r., jak i wcześniejsza skarga z dnia [...] r., były przedmiotem szczegółowo przeprowadzonego przez Radę Miasta (Komisję Skarg, Wniosków i Petycji) postępowania wyjaśniającego. J. S. brał czynny udział w posiedzeniach powyższej Komisji, a przez swoją determinację w pozytywnym załatwieniu sprawy aktywnie uczestniczył w całym procesie, a w konsekwencji zdaniem organu doskonale orientował się w jego czynnościach, jak i znał każde zajęte przez organ stanowisko.
Organ ponadto podał, że brak uzasadnienia prawnego uchwały było spowodowane dość szczegółowym uzasadnieniem do poprzedniej uchwały,
tj. uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Uchwałą tą rozstrzygnięta została poprzednia skarga J. S. z [...] r.
Organ nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody, że Rada w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały pominęła również argumentację faktyczną. Otóż Rada stwierdziła m.in. odnośnie zarzutu skargi dotyczącego ruchu kadrowego,
że "praktyką stosowaną przez dyrektorów szkół jest zatrudnianie nauczycieli z innych szkół na czas określony w niepełnym wymiarze czasu pracy". Wiedza ta jest znana Radzie Miasta z racji pełnienia funkcji radnych również przez osoby wywodzące się ze środowiska nauczycieli. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego niekorzystnego planu lekcji Rada Miasta wskazała, że "nie otrzymano żadnych sygnałów ze strony rodziców o niekorzystnym planie lekcji uczniów". W ocenie organu stwierdzenia powyższe są bez wątpienia argumentacją faktyczną organu w zakresie zarzutów zawartych w wyżej wymienionej skardze z [...] r. Zdaniem organu Rada Miasta miała prawo przyjąć taką argumentację również w zakresie zarzutu dotyczącego niekorzystnego planu lekcji uczniów chociażby z tego powodu, że J. S. nagłośnił, również medialnie, sprawę konfliktu między nim a Dyrektorem Szkoły, że mieszkańcy miasta, w tym również rodzice dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej nr [...], mieli możliwość zapoznania się z zarzutami, jakie kieruje on w stronę Dyrektora Szkoły. Niemniej żaden z rodziców nie zgłosił do organu prowadzącego Szkołę niezadowolenia z ustalonego planu lekcji.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody co do niewłaściwej praktyki przekierowania adresata skargi do innych dokumentów, organ zwrócił uwagę również i w tym przypadku na doskonałą wiedzę J. S. co do sposobu rozpatrzenia składanych skarg i argumentów podnoszonych przez organw rozstrzygnięciach dotyczących tych skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi J. S. z dnia [...] r. na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...].
Uchwała ta została podjęta na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania.
Organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a. chyba, że przepisy szczególne wskażą inny organ (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2006 r. , I OSK 1593/06). W odniesieniu do przedmiotu skargi opisanej na wstępie brak było szczególnych przepisów, które regulowałyby powyższą właściwość, stąd prawidłowo została ona rozpoznana przez Radę Miasta.
W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, że postępowanie w sprawie skarg powszechnych jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. W orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, że na zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy nie służy skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie stanowią one aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 686 do 686; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924-925), czy aktów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.), a podejmowanych w sprawach
z zakresu administracji publicznej. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; są podejmowane w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, P.p.s.a., Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza
o niezaskarżalności tego typu czynności.
Należy podkreślić, że skarga powszechna jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania takich skarg, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a. W świetle powyższego, za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, wydane przez właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania w trybie działu VIII k.p.a. Powyższe ustalenia można odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady gminy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Powyższa konstatacja nie stanowi tamy do odszukania kompetencji szczególnych wyróżnionych prawnie podmiotów do zaskarżania takich aktów
w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami mogą być regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. W konsekwencji prowadzi to do uznania, iż sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli takich aktów. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają bowiem również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Zgodnie z art. 86 ust. 1 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten polega, m.in. na kontroli zgodności uchwał rady
z obowiązującym prawem (art. 85 u.s.g.). Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia podjętych przez radę uchwał wojewodzie (art. 90 ust.1 u.s.g). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g określającym przedmiot skargi do sądu administracyjnego, określono krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04, wyraził stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 10 u.s.g nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę organu gminy. Również więc uchwały rozstrzygające skargi na działania dyrektora szkoły podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje, zgodnie z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g. i art. 229 pkt 3 k.p.a., przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego.
W niniejszej sprawie, bez wątpienia organem nadzoru nad Radą Miasta [...] jest Wojewoda [...]. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego.
Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Odmienna interpretacja art. 93 ust. 1 u.s.g. prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05 i powołane tamże piśmiennictwo). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04 twierdząc, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności.
Fakt, że uchwały rady gminy rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów gminy, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA
z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11). Z faktu, że skoro uchwała rada gminy podjęta została w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. i nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej nie wynika więc, że wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., rozpoznających skargi na dyrektora szkoły, będącej jednostką organizacyjną gminy (por. postanowienie NSA z 14 lipca 2023 r., III OSK 1231/23, wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 209/10, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z 29 grudnia 2010 r., II SA/Go 824/10, z 5 września 2018 r. II SA/Go 508/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 października 2019 r., II SA/Go 544/19, P. M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024 t. 4 do art. 238).
Stwierdzić zatem należy, że Wojewoda [...] miał uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] dotyczącej rozpoznania skargi na działalność Dyrektora SP nr [...] w [...]. W związku z czym konieczne było merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez Wojewodę skargi.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano
z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (por. wyrok WSA
w Gliwicach z 7 listopada 2007 r., IV SA/Gl 928/07; wyrok NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90; wyrok NSA z 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90). Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił radzie gminy naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, przewidzianym w art. 238 § 1 k.p.a. Nieuprawnione jest utożsamianie zawiadomienia, o którym mowa w powyższym przepisie, z czynnością do której został upoważniony Przewodniczący Rady Gminy w § 2 zaskarżonej uchwały. Zobowiązanie bowiem do "zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi" oznaczać mogło jedynie upoważnienie tego Przewodniczącego do przekazania skarżącemu treści. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przeniesienia na inny podmiot niż wskazany w art. 229 pkt 3 k.p.a. uprawnienia do załatwienia skargi.
Kategoryczne brzmienie art. 238 § 1 k.p.a. wskazuje, że wyliczone w nim elementy muszą obligatoryjnie znaleźć się w zawiadomieniu o sposobie załatwieniu skargi. W uchwale będącej przedmiotem niniejszego postępowania rzeczywiście brak jest wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez Radę.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż zostało ono tak skonstruowane, że w istocie przedstawia argumentację stanowiska Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji, a nie samego organu stanowiącego gminy. Nawet jeśli przyjąć, iż organ ten
w pełni zaakceptował uzasadnienie stanowiska wspomnianej Komisji uznając je za swoje, to niewątpliwie nie spełnia ono powyższych wymogów wynikających z art. 238 § 1 k.p.a. Uzasadnienie jest bowiem zbyt ogólnikowe i lakoniczne. Organ
w szczególności nie omówił zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Nie zawiera ono zatem żadnego uzasadnienia prawnego.
Ponadto również za niewystarczające należało uznać uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały. O ile można zgodzić się z oceną organu, iż w części w jakiej skarżący w swej skardze z dnia [...] r. wskazuje "nowe okoliczności", są one w istocie jedynie polemiką z wcześniej podjętą uchwałą rady z dnia [...] r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora SP nr [...]
w [...] oraz poprzedzającą ją procedurą, to niewątpliwie kwestie podniesione w pkt II jego pisma jako "rozszerzenie zarzutów" nie były przedmiotem wcześniejszej skargi, a w konsekwencji też nie mogły stanowić przedmiotu rozpoznania zarówno komisji, jak i rady w powołanej powyżej uchwale z [...] r. Stąd nie mogły odnieść zamierzonego skutku odesłania w tym zakresie do wcześniejszego stanowiska.
Organ - jak trafnie podniósł Wojewoda - nie odniósł się przede wszystkim, do zarzutów J. S., w których opisano rzekomą praktykę zbyt późnego dodawania ofert pracy (pod koniec miesiąca sierpnia), tj. krótkiego odstępu czasu pomiędzy terminem dodania (ogłoszenia) oferty a jej wygaśnięciem, zarzucając przy tym, że niekiedy terminy te nakładają się, a niekiedy termin wygaśnięcia oferty (ogłoszenia) jest wcześniejszy od terminu dodania oferty. Nie sposób - jako ustosunkowanie się do tego zarzutu - uznać przywołane powyżej ogólnikowe sformułowania dotyczące ruchu kadrowego, za który odpowiada dyrektor oraz informacje o zatrudnianiu nauczycieli w niepełnym wymiarze. Powyższe stwierdzenia ze wskazaniem dodatkowo, że nie było żadnych skarg rodziców na plan zajęć nie można również traktować jako wystarczające odniesienie się do zarzutów co do niewłaściwego konstruowania tego planu przez dyrektora SP nr [...]. W żaden sposób bowiem rada nie dokonała jakiejkolwiek merytorycznej analizy tego planu oraz potrzeby uwzględnienia postulatów skarżącego przedstawionych w skardze.
Uzasadnienie odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne. Wynika zatem
z tego, że powinno ono wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, to istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a, które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnym (por. m.in. powołane wyroki w sprawach II SA/Go 824/10, II SA/Go 544/19). Natomiast nie sposób uznać za istotne naruszenie brak pouczenia o treści art. 239 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd na - podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. .
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).