II SA/GO 194/22

II SA/Go 194/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-10-19
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Krzysztof Rogalski /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Sygn. powiązane
I OSK 300/23 - Wyrok NSA z 2024-07-26
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w całości.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art.179a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1421
art.2 pkt 33, art.42 ust.6, ust.7, art.44 ust.1
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2022 r. , sygn. akt II SA/Go 194/22 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt I. uchyla w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dnia 2 czerwca 2022 r. , sygn. akt II SA/Go 194/22, II. oddala skargę, III. zasądza od skarżącej B.B. na rzecz Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
W dniu [...] października 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii wpłynęło sprawozdanie z badań laboratoryjnych prób urzędowych pobranych w dniu [...] października 2021 r. w kierunku salmonellozy w gospodarstwie rolnym – fermie B.B.. Badania zostały przeprowadzone w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej. Zgodnie ze sprawozdaniem w badanych próbach wykryto obecność pałeczek Salmonelli Enteritidis.
W oparciu o wyniki przeprowadzonego w dniu [...] października 2021 r. dochodzenia epizootycznego, decyzją z tej samej daty nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii, (dalej jako PLW):
I. uznał za zakażone pałeczkami Salmonella Enteritidis stado towarowe utrzymywane w kurniku nr 2, będące w wieku 64 tygodni, należące do B.B.;
II. nakazał stronie:
1) unieszkodliwienie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego, pochodzącego ze stada zakażonego (kurnik nr 2), zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. U. UE.L.2009.300.1 z dnia 14 listopada 2009 r. ze zm.) oraz przyjętymi środkami wykonawczymi, zgodnie z art. 40 tego rozporządzenia – za zgodą PLW;
2) w przypadku przeznaczenia jaj do spożycia przez ludzi – przemieszczanie jaj z kurnika nr 2 wyłącznie do zakładu przetwórczego, w którym zostaną poddane obróbce cieplnej gwarantującej wyeliminowanie wszystkich serotypów Salmonella, mających znaczenia dla zdrowia publicznego, zgodnie z przepisami określonymi w ust. 2 w części D załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (Dz.U.UE.L.2003.325.1 z dnia 12 grudnia 2003 r. ze zm.) – za zgodą PLW;
3) zniszczenie pasz lub ich zagospodarowanie przez zastosowanie środków kontroli gwarantujących pełną inaktywację pałeczek Salmonella w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badania laboratoryjnego próbek paszy w kierunku obecności serotypów Salmonella objętych programem – za zgodą PLW;
4) zniszczenie lub zagospodarowanie ściółki oraz odchodów pochodzących ze stada zakażonego (kurnik nr 2) w sposób, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE), nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) oraz przyjętymi środkami wykonawczymi zgodnie art. 40 tego rozporządzenia – za zgodą PLW;
5) izolację całego drobiu znajdującego się w gospodarstwie w poszczególnych kurnikach, w którym drób jest utrzymywany;
6) zastosowanie właściwych produktów biobójczych przed wejściami do kurników i wyjściami z nich jak również wjazdami na teren gospodarstwa i wyjazdami z tego gospodarstwa;
7) przetrzymywanie jaj w warunkach uniemożliwiających rozprzestrzenianie zakażenia;
8) po zakończeniu cyklu produkcyjnego oczyszczanie i odkażanie kurnika, w których był przetrzymywany drób ze stada zakażonego, otoczenia kurnika, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, pod nadzorem PLW;
9) podjęcie przez właściciela stada wszelkich działań celem poprawy warunków zoohigienicznych oraz bezpieczeństwa epizootycznego w gospodarstwie, o których mowa w ust. 2.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus Gallus" na 2021 r.;
III. zakazał stronie:
1) wprowadzania drobiu do gospodarstwa i wyprowadzania drobiu z gospodarstwa bez zgody PLW;
2) przemieszczania drobiu ze stada zakażonego, chyba że drób na wniosek hodowcy zostanie przemieszczony do rzeźni w celu poddania ubojowi.
Jednocześnie na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1421 ze zm.) PLW nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a nadto poinformował, że na podstawie art. 10 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (groźbę zakażenia człowieka niebezpieczną chorobą).
Po wydaniu powyższej decyzji, pismem z dnia [...] października 2021 r. PLW przekazał Dyrektorowi Państwowego Instytutu Weterynaryjnego Państwowego Instytutu Badawczego szczep archiwalny Salmonella Enteritidis w celu przeprowadzenia badań różnicujących ze szczepami szczepionkowymi. Szczep został wyizolowany w ZHW w toku badania z dnia [...] października 2021 r.
Od decyzji PLW B.B. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej w skrócie WLW), zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:
1) art. 42 ust. 10, art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 1a, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1, art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 36, ze zm.) oraz 3.1.3 w związku z ust. 3.2 Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus Gallus – wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wprowadzenia Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 143), oraz art. 104, 108 i art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. w postaci przedwczesnego wydania skarżonej decyzji, albowiem na dzień jej wydania organ nie wystąpił i nie otrzymał wyników badań z Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowy Instytut Badawczy w zakresie różnicowania szczepu Salmonella ze szczepem szczepionkowym, od którego uzależnione jest podjęcie odpowiednich środków prawnych m.in. w postaci wydania skarżonej decyzji;
2) przepisów prawa wspólnotowego przez nietrafne przyjęcie, że przepisy prawa nie dopuszczają ponownego (wielokrotnego) badania tego samego stada w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę odnośnie rozbieżnych wyników badań zleconych przez stronę,
3) art. 50 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez przedwczesne wpisanie skarżącej do rejestru RASFF w sytuacji, gdy organ nie otrzymał wyników badań z różnicowania pobranych prób z Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowy Instytut Badawczy, a nadto w sytuacji przedłożenia przez skarżącą ujemnego wyniku próby właścicielskiej oraz zachodzących wątpliwości co do prawidłowości pobrania próby urzędowej;
4) przepisów postępowania poprzez pobieranie próby do badań laboratoryjnych w kierunku pałeczek Salmonelli bez pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku po branie kontrprób, co uniemożliwiło stronie obronę swoich praw, nieprawidłowości w pobraniu prób urzędowych, brak pisemnego upoważnienia skarżącej dla osoby uczestniczącej w pobieraniu prób, brak uzasadnienia prawnego decyzji, nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego, błędne ustalenia stanu faktycznego i prawnego, wydanie rozstrzygnięcia przedwcześnie, tj. w sytuacji kiedy w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający nałożenie na stronę przedmiotowych nakazów i zakazów.
Skarżąca wniosła o powtórne wykonanie badania urzędowego przez organ I instancji, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, w obecności upoważnionego przedstawiciela hodowcy, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyników badan właścicielskich z dnia [...] października 2021 r., o których wyniku strona informowała organ i instancji na okoliczność wyjaśnienia rozbieżności w wynikach badań próby urzędowej właścicielskiej oraz podstaw do przeprowadzenia ponownej próby urzędowej, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w/w decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] WLW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PLW.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla realizacji celu unijnego wskazanego w rozporządzeniu 2160/2003 za stado zakażone należy uznać stado, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych m.in. przez powiatowego lekarza weterynarii wykryto serotypy Salmonelli objęte ww. programem (inne niż szczepy szczepionkowe). Wynik badania urzędowego potwierdzający obecność serotypów Salmonelli (innych niż szczepów szczepionkowych) w próbce pobranej z danego stada kur niosek jest wystarczającą przesłanką do uznania danego za stada za zakażone, co z kolei daje podstawę do wydania przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii decyzji ustanawiającej, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, stosowne zakazy i nakazy określonego działania. Rozporządzenie Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus" na 2021 r. jest aktem doprecyzowującym i konkretyzującym regulacje prawne ujęte m.in. w rozporządzeniu 2160/2003.
W odniesieniu do zarzutu ujętego w pkt 1 odwołania WLW zwrócił uwagę, że zgodnie z ust. 3.3 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r., w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonella objętych programem (innych niż szczepy szczepionkowe) lub w przypadku wykrycia efektu hamującego wzrost bakterii w próbkach pobranych z inicjatywy hodowcy lub w próbkach pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii lub stwierdzenia zastosowania środków przeciwdrobnoustrojowych w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, zgodnie z ust. 1.9, powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ustanawia nakazy i zakazy określonego działania zmierzające do jak najszybszego zwalczenia danego serotypu Salmonelli. Niezbędnym warunkiem wydania przez powiatowego lekarza weterynarii w/w decyzji administracyjnej jest uzyskanie dodatniego wyniku badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonelli objętych programem oraz wykluczenie, że ww. wynik jest efektem podania szczepionki.
Dodatni wynik w kierunku Salmonelli Enteritidis w stadzie kur niosek towarowych na fermie strony nie był konsekwencją zaaplikowania szczepionki. Sprawozdanie z badań przeprowadzonych przez PIW, który wpłynął do PLW już po wydaniu zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zakażenie kur zlokalizowanych w kurniku K2 należącym do strony nie było efektem podania szczepionki. Z uwagi zatem na wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania konieczność dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego dwukrotnej wykładni przepisów prawa. WLW uwzględnił zarówno wynik badania urzędowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak również wynik w/w sprawozdania PIW.
Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez organ I instancji wniosku strony w przedmiocie przeprowadzenia ponownego badania w kierunku Salmonelli Enteritidis organ zwrócił uwagę, że zarówno przepisy powołanego rozporządzenia 2160/2003 jak i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r. nie przewidują prawnej możliwości przeprowadzania ponownego badania po uzyskaniu dodatniego wyniku z badania urzędowego. Próbki do badania, którego wyniki ujęto w sprawozdaniu z badań, zostały przekazane do Zakładu Higieny Weterynaryjnej – laboratorium urzędowego, akredytowanego w myśl art. 25 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. W zakresie wykonywanych badań w/w laboratorium jest niezależne od organów Inspekcji Weterynaryjnej, zaś w swojej działalności obowiązane jest przestrzegać restrykcyjnych procedur i wytycznych, na podstawie których otrzymało stosowną akredytację. W związku z powyższym, sprawozdanie z badań przeprowadzonych przez Zakład Higieny Weterynaryjnej posiada walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Co więcej, nawet gdyby w wyniku ewentualnego ponownego badania próbek w kierunku Salmonelli Enteritidis uzyskano wynik ujemny, to nie mogłoby to w żaden sposób podważyć wyniku badania będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Powyższe wynika z faktu, że rozmieszczenie bakterii Salmonelli Enteritidis w kale zwierząt jest mocno nierównomierne, co oznacza, że próbki pobrane nawet z tego samego materiału biologicznego mogą niekiedy prowadzić do odmiennych wyników w kierunku obecności tych drobnoustrojów. Uzyskanie zatem dodatniego wyniku w badaniu urzędowym potwierdza zatem – w rozumieniu "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus" na 2021 r., że stado należące do strony należało uznać za zakażone.
WLW nie znalazł podstaw merytorycznych do odniesienia się do zarzutu związanego z naruszeniem art. 50 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Wpis strony do rejestru RASFF nie był bowiem przedmiotem zaskarżonej decyzji PLW. Organ I instancji w żadnym miejscu swojej decyzji administracyjnej nie odnosił się do kwestii wpisu strony do rejestru RASFF. Sam wpis przyjmuje postać czynności materialno-technicznej, nie zaś jakiejkolwiek formy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej np. decyzji administracyjnej.
W zakresie odnoszącym się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) WLW wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 tego aktu prawnego przepisów ustawy nie stosuje się m.in. do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Z uwagi zatem, że B.B., będąca stroną postępowania w niniejszej sprawie, prowadzi gospodarstwo rolne zajmujące się hodowlą zwierząt z gatunku kura nioska Gallus gallus, w/w przepisy nie miały zastosowania w niniejszym przypadku. Jednocześnie w zakresie dotyczącym protokołu z dochodzenia epizootycznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że obecna podczas czynności PLW M.B. w żadnym miejscu nie zgłosiła zastrzeżeń do protokołu, jak również nie zgłosiła organowi I instancji, że nie posiada pisemnego upoważnienia od strony.
Na powyższą decyzję WLW B.B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Podniosła zarzuty tożsame ze sformułowanymi w odwołaniu, a nadto zarzuciła naruszenie art. 104, art. 108, art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. polegające na przedwczesnym wydaniu zaskarżonej decyzji, albowiem na dzień jej wydania organ nie wystąpił i nie otrzymał wyników badań z Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowy Instytut Badawczy w zakresie różnicowania szczepu Salmonella ze szczepem szczepionkowym, od którego uzależnione jest podjęcie odpowiednich środków prawnych m.in. w postaci wydania skarżonej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podobnie jak poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż zgodnie z ustawą Prawo Przedsiębiorców, podmiot kontrolowany w przypadku nieobecności jego przedstawiciela, upoważnia pisemnie osobę zastępującą kontrolowanego w czynnościach organu. M.B. (osoba podpisująca protokół pobrania prób) nie legitymuje się stosownym, pisemnym upoważnieniem skarżącej. Organ nie wystąpił i nie uzyskał stosownego dokumentu upoważniającego M.B. do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych. Z powyższego względu strona została pozbawiona możliwości skutecznego brania udziału w czynności poboru próby urzędowej, co w jej ocenie stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę WLW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 194/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję WLW z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PLW z dnia [...] października 2021 r. nr [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż ustalenia stanu faktycznego zostały oparte m.in. na znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy protokole dochodzenia epizootycznego, przeprowadzonego w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] października 2021 r. W protokole tym jako osoba uczestnicząca w czynnościach oraz jako posiadacz zwierząt została uwidoczniona M.B., która złożyła podpis na protokole. Ponadto jak wynika z załączonego do protokołu spisu stanu magazynowego w chłodni zakładu pakowania jaj kontrolowanego gospodarstwa, w czynności tej jako przedstawiciele podmiotu uczestniczyły A.W. oraz M.B..
Jak wynika art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – nie znajduje ona zastosowania m.in. do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. W sprawie zastosowanie znajdują jednakże przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 306 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji). Postępowanie kontrolne zostało uregulowane w art. 19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f tej ustawy. Nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Potwierdza to regulacja ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, zawierająca szereg odrębności względem postanowień k.p.a., odnoszących się do protokołu kontroli. Wskazane przepisy regulują ciąg działań podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a.
Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli. Wymagania, jakie powinien spełniać protokół, określone zostały w art. 19d ust. 1 ustawy. Istota tego dokumentu wyraża się w tym, że odzwierciedla on i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Protokół ten zawiera m.in. podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli (art. 19d ust. 1 pkt 10), ewentualnie wzmiankę o odmowie podpisania protokołu kontroli (art. 19d ust. 1 pkt 11). Protokół kontroli sporządza się w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach (art. 19d ust. 3), przy czym jeden egzemplarz protokołu kontroli przekazuje się podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem, drugi włącza się do akt kontroli (art. 19d ust. 4). Z kolei w myśl art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Dokument ten powinien czynić zadość prawnie określonym wymogom zawartym w art. 19d ust. 1 i art. 19f omawianej ustawy. Oznacza to, że decyzja organu nakładająca na stronę sankcję w postaci kary pieniężnej powinna być oparta na prawidłowo sporządzonym protokole kontroli. Tylko w wypadku prawidłowego sporządzenia takiego dokumentu organ może powoływać się na okoliczności w nim stwierdzone i wydać stosowną decyzję.
Stosownie do treści art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Zapewnieniu wiarygodności dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy jednoczesnym zagwarantowaniu podmiotowi kontrolowanemu ochrony jego praw, służy przewidziana w art. 19e cyt. ustawy możliwość zgłoszenia w terminie 7 dni zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Przepis ten określa uprawnienia podmiotu kontrolowanego dotyczące podpisania protokołu kontroli, wniesienia do niego zastrzeżeń oraz odmowy podpisania protokołu kontroli. Udział podmiotu kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej jest zatem niezbędny w czynnościach kontrolnych.
Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu, nie wynika czy M.B., której podpis widnieje pod protokołem, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną (stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy). Poza zbieżnością nazwiska tej osoby z nazwiskiem skarżącej brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Takie wyjaśnienia co do stanowiska lub funkcji osoby podpisanej na protokole, winny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do akt sprawy lub w samym protokole. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca otrzymała egzemplarz protokołu. (art. 19d ust. 4 ustawy). W szczególności w aktach brak jest pokwitowania odbioru w/w protokołu. Z uwagi na treść powyższych przepisów omawianej ustawy (w szczególności jej art. 19f) dopiero ustalenie, że osoba, w obecności której przeprowadzono kontrolę, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną oraz właśnie taka osoba podpisała protokół (art. 19c ust. 1 w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy), mogło stanowić podstawę do uznania tego dokumentu za dowód w sprawie stosownie do art. 19f ustawy, stanowiący podstawę do podjęcia dalszych czynności. Z uwagi na opisane wyżej braki tego rodzaju dokument można traktować co najwyżej adnotację służbową mającą znaczenie jedynie pomocnicze. Dokument taki nie może natomiast stanowić podstawy do dalszych działań organu.
Od powyższego wyroku WLW wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając naruszenie:
1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo braku wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym przez stronę oraz złożenia przez skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r., (doręczonego sądowi I instancji w dniu 29 kwietnia 2022 r.) wniosku o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie możliwości przedstawienia przez skarżącego stanowiska,
2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji WLW z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji PLW z dnia [...] października 2021 r., nr [...], które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie w jakim sąd I instancji uznał, że PLW i WLW naruszyli przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 306, ze zm.),
3) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19c ust. 1, art. 19d ust. 1 i art. 19d ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że protokół dochodzenia epizootycznego stanowi protokół kontroli, o którym mowa w art. 19d ust. 1 ww. ustawy, podczas gdy jest to całkowicie odmienny rodzaj dokumentu urzędowego sporządzanego w związku z przeprowadzonym zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2021 r., poz. 1421) dochodzeniem epizootycznym w związku z podejrzeniem wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt oraz spełniającymi wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji związanej ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. poz. 1388).
Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o przeprowadzenie w sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił m.in., iż niniejsze postępowanie dotyczyło nałożenia na stronę nakazów i zakazów wynikających z faktu stwierdzenia zakażenia pałeczkami Salmonella Enteritidis stada towarowego utrzymywanego przez stronę, przy czym nie zostało ono dokonane w oparciu o ustalenia w protokole dochodzenia epizootycznego, ale wynikało z faktu stwierdzenia zakażenia w/w stada na podstawie wyników przeprowadzonego badania laboratoryjnego.
Sąd I instancji pominął, iż zasady dotyczące zwalczania Salmonelli regulują przepisy rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania Salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (Dz. Urz. UE L 325 z 12.12.2003, str. 1, ze zm.). Zgodnie z jego art. 1 ust. 1 celem tego rozporządzenia jest zapewnienie podjęcia właściwych i skutecznych środków w zakresie wykrywania i kontroli salmonelli oraz innych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych na wszystkich stosownych etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, w szczególności na poziomie produkcji pierwotnej, łącznie z paszami, w celu ograniczenia rozpowszechniania i zagrożenia, jakie stanowią dla zdrowia publicznego. Aktem stanowiącym wykonanie przepisów ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady do polskiego porządku prawnego jest ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, która w art. 57 ust. 3 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus" na 2021 r. (Dz. U. poz. 143).
Polski prawodawca wybrał taki sposób realizacji celu unijnego wskazanego w rozporządzeniu 2160/2003, że za stado zakażone należy uznać stado, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych m.in. przez powiatowego lekarza weterynarii wykryto serotypy Salmonelli objęte w/w programem (inne niż szczepy szczepionkowe). Wynik badania urzędowego potwierdzający obecność serotypów Salmonelli (innych niż szczepów szczepionkowych) w próbce pobranej z danego stada kur niosek jest wystarczającą przesłanką do uznania danego za stada za zakażone, co z kolei daje podstawę do wydania przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii decyzji ustanawiającej – zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa – stosowne zakazy i nakazy określonego działania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus" na 2021 r. jest aktem doprecyzowującym i konkretyzującym regulacje prawne ujęte m.in. w rozporządzeniu 2160/2003. W świetle w/w przepisów ust. 3.2. i 3.3. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus" na 2021 r. przeprowadzenie dochodzenia epizootycznego oraz wydanie nakazów i zakazów przez powiatowego lekarza weterynarii w formie decyzji administracyjnej są czynnościami wykonywanymi jednocześnie, a nie następczo, a już z pewnością ustalenia z protokołu dochodzenia epizootycznego nie stanowią przyczyny i podstawy nałożenia tych nakazów i zakazów. Protokół dochodzenia epizootycznego, nie jest protokołem kontroli, o którym mowa w art. 19d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Protokół dochodzenia epizootycznego służy udokumentowaniu czynności przeprowadzanych w ramach dochodzenia epizootycznego zgodnie z art. 42 ust. 6 pkt 2 i art. 42 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
W zakresie ustaleń odnośnie dochodzenia epizootycznego ustawodawca wprowadził szczegółowe przepisy wskazujące na cel jego przeprowadzenia, a więc jak najefektywniejszego zabezpieczenia przed rozprzestrzenieniem się choroby zakaźnej zwierząt, której wystąpienie organ podejrzewa lub stwierdza. Wymagania co do treści protokołu dochodzenia epizootycznego określono natomiast w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji związanej ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt. W załączniku 2 do ww. rozporządzenia określono wzór protokołu z dochodzenia epizootycznego i badań zwierząt. We wskazanym wzorze, jak również w protokole dochodzenia epizootycznego znajdującym się w aktach niniejszej sprawy sporządzonym na podstawie w/w wzoru nie wprowadzono wymogu podpisu "kierownika podmiotu lub osoby upoważnionej", lecz podpis "posiadacza zwierząt" oraz "podpisy osób uczestniczących w dochodzeniu epizootycznym". M.B. złożyła podpis w miejscu przeznaczonym dla posiadacza zwierząt, jak również w miejscu przeznaczonym dla osób uczestniczących w dochodzeniu epizootycznym. Zgodnie z definicją art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt jako posiadacza zwierząt rozumie się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej władającą zwierzęciem, również tymczasowo. Skoro, więc M.B. podczas czynności dochodzenia epizootycznego udzielała wyjaśnień odnośnie przyczyn wystąpienia zakażenia stada Salmonella Enteriditis, jako posiadacz zwierząt oraz władała zwierzętami podczas tego dochodzenia, jak również złożyła podpis na protokole w miejscu przeznaczonym dla posiadacza zwierząt (w kilku miejscach) bez żadnych zastrzeżeń w tym zakresie, prawidłowo została uznana przez organy obydwu instancji za posiadacza zwierząt.
Ustawodawca jednoznacznie rozróżnia protokół sporządzany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej w związku z wykonywaniem czynności kontrolnych oraz protokół sporządzany w ramach dochodzenia epizootycznego sporządzany w ramach czynności związanych ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt i wprowadza w tym zakresie całkiem odrębne wymagania i regulacje. Jednocześnie nawet ewentualne złożenie podpisu w nieodpowiednim miejscu, czy nawet brak podpisu posiadacza zwierząt nie daje podstaw do dyskwalifikacji ustaleń zawartych w protokole dochodzenia epizootycznego. Jak wskazano powyżej czynności w ramach dochodzenia epizootycznego mają na celu ustalenie przyczyn oraz dróg zakażenia zwierząt chorobami zakaźnymi zwierząt, jak również zapobieżenie dalszego ich rozprzestrzeniania. W takim przypadku konieczne jest poczynienie ustaleń możliwie jak najszybciej, zabezpieczając w ten sposób gospodarkę narodową przed ogromnymi stratami zwiedzanymi ze zwalczaniem podejrzewanej lub stwierdzonej choroby zakaźnej zwierząt. Ponadto organy Inspekcji Weterynaryjnej generalnie nie są w świetle art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/ 120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 82/2004, d5nektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz. Urz. UE L 9 z 7.4.2017, str. 1, ze zm.) zobowiązane do informowania podmiotów kontrolowanych o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych, co powoduje, że w wielu przypadkach czynności kontrolne przeprowadzane są pod nieobecność kierownika zakładu lub osoby upoważnionej przez kierownika zakładu czy też posiadacza zwierząt. Oczekiwanie każdorazowo na przyjazd osób upoważnionych (które intencjonalnie unikałyby obecności podczas wykonywania czynności kontrolnych) mogłoby bowiem spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i paraliżowałoby wykonywanie ustawowych zadań przez organy Inspekcji Weterynaryjnej.
Sąd I instancji rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem ani w treści skargi złożonej do WSA w Gorzowie Wlkp. przez B.B. ani w innym piśmie doręczonym organowi nie zawarto wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. (doręczonym sądowi I instancji w dniu 29 kwietnia 2022 r.) wniósł natomiast, o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.B. wniosła o jej oddalenie, o zwrot od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie w przypadku uwzględnienia zarzutu skargi co do nieprzeprowadzenia rozprawy, w myśl art. 179a p.p.s.a. o ponowne rozpoznanie sprawy.
W uzasadnieniu podniosła, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, dotyczące postępowania kontrolnego. W rozpatrywanej sprawie czynności zostały przeprowadzone bez obecności kierownika zakładu lub posiadacza zwierząt, jednakże w obecności osoby nieupoważnionej. Organ w zupełności pominął kwestię ustalenia statusu M.B.. Konsekwencją tego było nieprzekazanie stronie odpisu protokołu kontroli podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem. W ocenie strony dochodzenie epizootyczne jest jedną z form czynności kontrolnych. Błędnych wniosków organu co do rzekomego braku konieczności dopełnienia obowiązku uzyskania podpisu podmiotu kontrolowanego lub osoby przez kontrolowanego upoważnionej oraz przedłożenia egzemplarza protokołu w/w podmiotom nie można wywodzić z treści cytowanego przez organ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625.
Na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
Wskazany przepis umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym jak wskazuje treść cytowanego przepisu, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania. Pod pojęciem oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej należy rozumieć sytuację, w której brak jest jakichkolwiek wątpliwości przy ocenie szans uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zastosowanie autokontroli prowadzi w istocie do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji w jej całokształcie. Sąd ten nie rozpoznaje skargi kasacyjnej działając jako sąd drugiej instancji, natomiast z mocy art. 179a p.p.s.a. ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek rozpoznania sprawy na tym samym posiedzeniu. Przy czym użyty w cyt. przepisie zwrot "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. (tj. w granicach danej sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną), a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., II FSK 1291/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując autokontroli zaskarżonego w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 2 czerwca 2022 r., Sąd uznał, że skarga kasacyjna wniesiona przez organ zasługuje na uwzględnienie, jako oczywiście uzasadniona.
Po pierwsze, zasadny w ocenie Sądu okazał się zarzut naruszenia art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ wniósł o przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec takiego wniosku organu naruszenie powyższego przepisu było oczywiste, oznaczało bowiem, że organ nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska na rozprawie i można je rozpatrywać nawet w kategoriach pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej również okazały się w ocenie Sądu uzasadnione.
Stosownie do treści rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania Salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (Dz. Urz. UE L 325 z 12.12.2003, str. 1 ze zm.) celem tego rozporządzenia jest zapewnienie podjęcia właściwych i skutecznych środków w zakresie wykrywania i kontroli salmonelli oraz innych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych na wszystkich stosownych etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, w szczególności na poziomie produkcji pierwotnej, łącznie z paszami, w celu ograniczenia rozpowszechniania i zagrożenia, jakie stanowią dla zdrowia publicznego. Organ zasadnie zwrócił uwagę, iż aktem stanowiącym wykonanie przepisów tego rozporządzenia jest ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1421 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji).
Na podstawie delegacji zawartej w art. 57 ust. 3 tej ustawy, rozporządzeniem z dnia 12 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 143) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprowadził "Krajowy program zwalczania niektórych serotypów salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus Gallus" na 2021 r. Zgodnie z ust. 1.1. załącznika do tego rozporządzenia na potrzeby realizacji programu przyjmuje się, że stadem zakażonym w odniesieniu do celu unijnego jest stado dorosłe, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych z inicjatywy posiadacza kur niosek, zwanego dalej "hodowcą", lub pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, zgodnie z ust. 2.2 oraz ust. 3.1 załącznika do rozporządzenia nr 517/2011, wykryto w jednej próbce lub w więcej niż jednej próbce serotypy Salmonella objęte programem (inne niż szczepy szczepionkowe) lub w którym stwierdzono zastosowanie przez hodowcę środków przeciwdrobnoustrojowych, lub w którym stwierdzono efekt hamujący wzrost bakterii. Cel unijny będzie realizowany przez badanie laboratoryjne stad kur niosek gatunku Gallus gallus objętych zakresem rozporządzenia nr 2160/2003, w tym stad w okresie odchowu.
W przypadku uzyskania dodatniego wyniku badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonella objętych programem (innych niż szczepy szczepionkowe) próbek pobranych z inicjatywy hodowcy lub wykrycia efektu hamującego wzrost bakterii powiatowy lekarz weterynarii, zgodnie z art. 42 ust. 6 oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt przeprowadza dochodzenie epizootyczne, zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (ust. 3.2 pkt 1 załącznika).
Z kolei w myśl ust. 3.3. załącznika do rozporządzenia, w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonella objętych programem (innych niż szczepy szczepionkowe) lub w przypadku wykrycia efektu hamującego wzrost bakterii w próbkach pobranych z inicjatywy hodowcy lub w próbkach pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii lub stwierdzenia zastosowania środków przeciwdrobnoustrojowych w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, zgodnie z ust. 1.9, powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt:
1) nakazuje:
a) unieszkodliwienie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1069/2009", oraz przyjętymi środkami wykonawczymi, zgodnie z art. 40 rozporządzenia nr 1069/2009, b) w przypadku przeznaczenia jaj do spożycia przez ludzi, o ile możliwe jest przeznaczenie jaj do spożycia przez ludzi zgodnie z przepisami odrębnymi, przemieszczanie jaj ze stada zakażonego lub w którym wykryto efekt hamujący wzrost bakterii lub w którym stwierdzono zastosowanie środków przeciwdrobnoustrojowych, wyłącznie do zakładu przetwórczego, w którym zostaną poddane obróbce cieplnej gwarantującej wyeliminowanie wszystkich serotypów Salmonella mających znaczenie dla zdrowia publicznego; sposób postępowania z jajami jest określony w ust. 2 w części D załącznika II do rozporządzenia nr 2160/2003, c) zniszczenie pasz lub ich zagospodarowanie przez zastosowanie środków kontroli gwarantujących pełną inaktywację pałeczek Salmonella, w przypadku gdy uzyskano dodatni wynik badania laboratoryjnego próbek paszy w kierunku obecności serotypów Salmonella objętych programem, d) zniszczenie lub zagospodarowanie ściółki oraz odchodów, które może ulec skażeniu, w sposób, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella, zgodnie z rozporządzeniem nr 1069/2009 oraz przyjętymi środkami wykonawczymi, zgodnie z art. 40 rozporządzenia nr 1069/2009, e) izolację drobiu znajdującego się w gospodarstwie w poszczególnych kurnikach, w których drób jest utrzymywany, f) zastosowanie właściwych produktów biobójczych przed wejściami do kurnika i yjściami z niego, jak również wjazdami na teren gospodarstwa i wyjazdami z tego gospodarstwa, g) przetrzymywanie jaj w warunkach uniemożliwiających rozprzestrzenienie zakażenia, h) po zakończeniu cyklu produkcyjnego oczyszczenie i odkażenie kurników, w których był utrzymywany drób ze stada zakażonego lub w którym wykryto efekt hamujący wzrost bakterii, lub w którym stwierdzono zastosowanie środków przeciwdrobnoustrojowych, otoczenia kurników, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które może ulec skażeniu, pod nadzorem powiatowego lekarza weterynarii, i) podjęcie przez hodowcę działań mających na celu poprawę warunków zoohigienicznych oraz bezpieczeństwa epizootycznego w gospodarstwie, o których mowa w ust. 2.1;
2) zakazuje:
a) wprowadzania drobiu do gospodarstwa oraz wyprowadzania drobiu z gospodarstwa bez jego zgody; b) przemieszczania drobiu ze stada zakażonego lub ze stada, w którym wykryto efekt hamujący wzrost bakterii lub w którym stwierdzono zastosowanie środków przeciwdrobnoustrojowych, chyba że drób, na wniosek hodowcy, zostanie przemieszczony do rzeźni w celu poddania ubojowi.
W świetle powyższej regulacji prawnej przesłanką uznania stada za zakażone jest wynik badania urzędowego potwierdzający wykrycie w badanych próbkach ze stada kur niosek serotypów Salmonelli (innych niż szczepów szczepionkowych). Stanowi to podstawę do wydania przez powiatowego lekarza weterynarii nakazów i zakazów, o których mowa w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
W dalszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do treści art. 42 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt, a w szczególności poronienia u bydła, świń, owiec i kóz, objawów neurologicznych u zwierząt, znacznej liczby nagłych padnięć, zmian o charakterze krost, pęcherzy, nadżerek lub wybroczyn na skórze i błonach śluzowych zwierząt kopytnych oraz podwyższonej śmiertelności zwierząt akwakultury, posiadacz zwierzęcia jest obowiązany do: niezwłocznego zawiadomienia o tym organu Inspekcji Weterynaryjnej albo najbliższego podmiotu świadczącego usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej, albo wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei zgodnie z art. 42 ust. 6 pkt 2 ustawy powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lub ust. 2-5, podejmuje niezwłocznie czynności w celu wykrycia lub wykluczenia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania, a w szczególności przeprowadza dochodzenie epizootyczne. W myśl natomiast art. 42 ust. 7 ustawy dochodzenie epizootyczne, o którym mowa w ust. 6 pkt 2, obejmuje co najmniej ustalenie: 1) okresu, w którym choroba zakaźna zwierząt mogła rozwijać się w gospodarstwie przed podejrzeniem lub stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt z gatunku wrażliwego; 2) miejsca pochodzenia źródła choroby zakaźnej zwierząt wraz z ustaleniem innych gospodarstw, w których zwierzęta z gatunku wrażliwego mogły zostać zakażone; 3) dróg przemieszczania się ludzi, zwierząt i przedmiotów, które mogły być przyczyną szerzenia się choroby zakaźnej zwierząt, do lub z gospodarstwa – w okresie, o którym mowa w pkt 1.
Sytuacja opisana w przywołanych wyżej przepisach miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż na podstawie wyników badania urzędowego próbek pobranych dnia [...] października 2021 r. w kurniku nr 2 gospodarstwa skarżącej, potwierdzającego obecność serotypów Salmonelli (innych niż szczepionkowe) decyzją PLW z dnia [...] października 2021 r. nałożono na skarżącą nakazy i zakazy przewidziane w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, przy czym w myśl art. 44 ust. 2 ustawy decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dodać przy tym należy, iż wynik powyższego badania stanowił w myśl przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. wystarczającą przesłankę tego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) należy zwrócić uwagę, że jak wynika art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – nie znajduje ona zastosowania m.in. do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Tym samym brak było podstaw do zastosowania tego aktu prawnego, jeśli chodzi o sygnalizowaną w skardze kwestię braku uzyskania przez organ pisemnego upoważnienia M.B. (podpisującej protokół pobrania prób) do uczestnictwa w czynnościach kontrolnych w imieniu skarżącej.
W tym zakresie w rozpatrywanej sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 306 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), w tym normujące postępowanie kontrolne (art. 19a i następne ustawy). Dochodzenie epizootyczne uregulowane w art. 42 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt stanowi instytucję odrębną od kontroli weterynaryjnej. Wymagania dochodzenia epizootycznego zostały całościowo uregulowane w art. 42 ust. 7 tej ostatniej ustawy, przy czym wydanie decyzji zawierającej nakazy i zakazy, o których mowa w art. 44 ust. 1, nie jest uzależnione od wyników tego dochodzenia. Ponadto załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji związanej ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1388) zawiera wzór protokołu dochodzenia epizootycznego, który – jak wynika z jego treści – podpisuje posiadacz zwierzęcia/zwierząt oraz inne osoby uczestniczące w dochodzeniu epizootycznym. Przez posiadacza zwierzęcia należy natomiast rozumieć w myśl art. 2 pkt 33 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej władającą zwierzęciem, również tymczasowo. W świetle powyższej regulacji należy się zgodzić z argumentacją organu, iż skoro M.B. podczas dochodzenia epizootycznego udzielała wyjaśnień co do okoliczności objętych tym dochodzeniem, podpisała protokół tego dochodzenia jako posiadacz zwierząt nie składając zastrzeżeń w tym zakresie, zasadnie została uznana przez organy orzekające w sprawie za posiadacza zwierząt w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, jak również przepisów prawa wspólnotowego poprzez wydanie decyzji przed otrzymaniem wyników badań z Państwowego Instytutu Weterynaryjnego Państwowy Instytut Badawczy, a także nietrafne przyjęcie, że przepisy prawa nie dopuszczają ponownego badania tego samego stada w sytuacji, gdy organ posiadł wiedzę odnośnie rozbieżnych wyników badań zleconych przez stronę należy wskazać, iż sprawozdanie z wyników badań PIW, potwierdzające prawidłowość badań przeprowadzonych w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii z [...] października 2021 r. (tzn. obecność w badanych próbkach szczepu bakterii Salmonella Enteritidis, nie wykryto natomiast właściwości szczepionkowego szczepu Salmonella) wpłynęło do akt sprawy dnia 27 października 2021 r. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. i uwzględniając całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowody przedłożone przez skarżącą (wyniki badań wykonanych przez Weterynaryjne Laboratorium Diagnostyczne z [...] października 2021 r.) w wyniku samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie, zgodnie z regułami postępowania dowodowego (art. 75 i nast. k.p.a.) zasadnie doszedł do wniosku, że w sprawie nie zachodzi konieczność powtórzenia badania. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dysponował już wynikami badania przeprowadzonego przez PIW, a więc dowodem potwierdzającym prawidłowość pierwszego badania z dnia [...] października 2021 r., brak było podstaw do uwzględnienia powyższych zarzutów skarżącej (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II OSK 1648/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji materiał dowodowy sprawy stanowił podstawę do uznania poddanego badaniu stada kur za zakażone w rozumieniu rozporządzenia nr 2160/2003.
W świetle powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze, jak również stanowiska procesowego skarżącej przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia [...] września 2022 r. Jedynie na marginesie, odnosząc się do załączonej do w/w pisma procesowego Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2021 r., pomijając już nawet omówione wyżej regulacje ustawowe oraz prawa wspólnotowego dotyczące dochodzenia epizootycznego, wskazać należy, iż instrukcja ta nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, lecz akt kierownictwa wewnętrznego, przez co brak jest podstaw do rekonstruowania w oparciu o ten dokument powszechnie obowiązujących norm prawnych.
Podsumowując należy stwierdzić, że przeprowadzona w wyniku rozpoznania na podstawie art. 179a p.p.s.a. skargi kasacyjnej oraz ponownego rozpoznania sprawy ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówił ich treść oraz prawidłowo je zastosował, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury administracyjnej , które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organ gromadził i rozpatrywał materiał dowodowy w sposób wybiórczy czy nieobiektywny. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego, na podstawie art. 179a p.p.s.a. Sąd uchylił własny wyrok z dnia 2 czerwca 2022 r. (pkt I sentencji) i jednocześnie wniesioną w sprawie skargę oddalił (pkt II sentencji wyroku). Odnośnie kosztów postępowania, w myśl art. 179a p.p.s.a., mając na uwadze zawarty w uwzględnionej skardze kasacyjnej wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zwrot kosztów postępowania, orzeczono od skarżącej na rzecz Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 460 zł. Zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 265) na powyższą kwotę złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 360 złotych (tzn. 75% kwoty 480 zł).