II SA/GO 190/23

II SA/Go 190/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 56,art 59
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2022 r. nr XLIX/351/2022 w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania tych ulg I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu: "a w szczególności jeżeli dłużnik ze względu na trudną sytuację finansową nie jest w stanie spłacić należności, a jej wyegzekwowanie może zagrozić jego egzystencji" oraz § 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu: "ważny interes dłużnika lub", II. zasądza od organu Rady Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] lutego 2023 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę nr XLIX/351/2022 Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania tych ulg. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności:
1. § 3 ust. 1 uchwały w zakresie zwrotu "a w szczególności jeżeli dłużnik, ze względu na trudną sytuację finansową nie jest w stanie spłacić należności, a jej wyegzekwowanie może zagrozić jego egzystencji",
2. § 4 ust. 1 pkt 5 w zakresie zwrotu "ważny interes dłużnika lub".
W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda wskazał, że przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 – dalej jako u.f.p.) nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, by miał on aktem prawa miejscowego w jakikolwiek sposób określać, uściślać czy rozwijać przesłanki przyznawania tych ulg. W ocenie skarżącego Rada Gminy poprzez użycie w § 3 ust. 1 uchwały zwrotu "a w szczególności jeżeli dłużnik, ze względu na trudną sytuację finansową nie jest w stanie spłacić należności, a jej wyegzekwowanie może zagrozić jego egzystencji", próbując doprecyzować w uchwale przesłankę "ważnego interesu dłużnika", sformułowała kolejne przesłanki udzielania ulg, również niemające precyzyjnego charakteru. Z kolei w § 4 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały przewidziano możliwość umorzenia należności w całości z urzędu, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika. Zdaniem skarżącego ww. przepis uchwały zawiera przesłankę umorzenia należności nieprzewidzianą w art. 56 ust. 1 u.f.p., wykracza zatem poza delegację ustawową i w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 59 ust. 3 u.f.p.
W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji
a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Skarga została wniesiona przez Wojewodę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2022 r. nr XLIX/351/2022 w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania tych ulg.
W ocenie Sądu zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Należy wskazać, iż delegację do wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 59 ust. 1-3 u.f.p. Według
art. 59 ust. 1 u.f.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,
z zastrzeżeniem ust. 4.
W art. 59 ust. 2 u.f.p. stwierdzone zostało, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg,
o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnioną do udzielania tych ulg. Ponieważ w art. 59 ust. 2 u.f.p. użyto zwrotu "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi", nie pozostawiono temu organowi żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie, lecz nałożono obowiązek wydania przepisów normujących materię nim objętą. Zatem charakter normatywny uchwały podjętej na podstawie cyt. przepisu przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Jest niedopuszczalne, by przepisy prawa miejscowego wykraczały poza unormowania ustawowe (wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r., I GSK 235/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
W orzecznictwie wskazuje się, że ustawowe uregulowanie przesłanek stosowania ulg powoduje, iż organ uchwałodawczy nie ma możliwości w uchwale ich zmiany, pominięcia lub dodania nowych. Pogląd ten uzasadniony jest tym, że wyłącznie w art. 59 ust. 1 u.f.p. wymienione są przypadki, w których można zastosować ulgi polegające na umorzeniu oraz odraczaniu lub rozłożeniu na raty spłaty należności cywilnoprawnych i treść ustawowego upoważnienia zawartego w art. 59 ust. u.f.p. nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w akcie prawa miejscowego uściślać czy rozwijać przesłanki przyznawania ulg. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.f.p. tymi przesłankami są "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Doprecyzowanie w uchwale przesłanek będących klauzulami generalnymi (ważnego interesu dłużnika oraz interesu publicznego) w praktyce nastąpi bowiem najczęściej poprzez sformułowanie kolejnych przesłanek, również niemających precyzyjnego charakteru (będzie to z reguły wskazanie na sytuację majątkową, stan finansów, nadzwyczajne zdarzenie skutkujące utratą dochodu itp.). Tym samym zawężona zostanie możliwość zastosowania ulg przez podmiot ich udzielający. Zatem treść ustawowego upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 u.f.p. nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w drodze aktu prawa miejscowego wprowadził dodatkowe kryteria warunkujące możliwość skorzystania z ulgi. Delegacja zawarta w art. 59 ust. 2 u.f.p. upoważnia organ uchwałodawczy do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg. Realizując kompetencję, organ uchwałodawczy musi uwzględniać treść normy upoważniającej. Ponadto należy zauważyć, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, bez możliwości dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Rada gminy mogła zatem w granicach przyznanych jej kompetencji uregulować takie zagadnienia jak, np. ilość rat, na które należności mogą być rozkładane, długość terminów odraczania należności, reguły formalnoprawne udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych, przy ich dostosowaniu do uwarunkowań organizacyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r., I GSK 235/21, wyroki WSA w Gliwicach z: 10 października 2012 r., I SA/Gl 924/12; 2 kwietnia 2014 r., I SA/Gl 18/14, z 7 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 193/22, CBOSA).
Zgodnie z § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały należności mogą być na wniosek dłużnika umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym lub ważnym interesem dłużnika, a w szczególności jeżeli dłużnik, ze względu na trudną sytuację finansową nie jest w stanie spłacić należności, a jej wyegzekwowanie może zagrozić jego egzystencji.
Zdaniem Sądu, Rada Gminy w § 3 ust. 1 uchwały doprecyzowała (uszczegółowiła) przesłankę "ważny interes dłużnika", co w istocie oznacza zawężenie stosowania tej ustawowej przesłanki udzielenia ulg. Należy uznać, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w § 3 ust. 1 uchwały ustanowił dodatkowe przesłanki udzielenia ulg (trudna sytuacja finansowa dłużnika, wyegzekwowanie należności mogące zagrozić jego egzystencji). Takie działanie oznacza przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 59 ust. 1 u.f.p. i stanowi istotne naruszenie prawa.
Według art. 59 ust. 3 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa
w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p. Wynika z niego, że należności, o których mowa w art. 55, mogą być z urzędu umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi interes publiczny.
Zgodnie z § 4 pkt 5 (w skardze błędnie wskazano § 4 ust. 1 pkt 5) zaskarżonej uchwały należności mogą być umarzane w całości z urzędu, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Należy wskazać, że z art. 59 ust. 3 u.f.p. jednoznacznie wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p. (wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., I GSK 1760/18, CBOSA). W katalogu okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p. nie ma natomiast okoliczności, o których stanowi § 4 pkt 5 uchwały (interes dłużnika). W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przekroczył zakres przyznanej kompetencji, co stanowi naruszenie art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ust. 1 u.f.p.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
-----------------------
#
2