II SA/GO 190/20

II SA/Go 190/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2020-08-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3173/20 - Wyrok NSA z 2023-09-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K.Ś., Ł.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K.Ś. i Ł.Ś. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...].
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wnioskiem złożonym w dniu 3 stycznia 2018 r., uzupełnionym następnie w dniu 26 lutego 2018 r., w dniu 14 stycznia 2019 r., w dniu 21 marca 2019 r. i w dniu 5 czerwca 2019 r. inwestor - M Sp. z o.o. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ewid. [...], położonych w [...]. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zostało jedynie uchwalone przez Radę Miasta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które dla powyższego terenu przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Pierwszą decyzję w tej sprawie Burmistrz wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r.. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu złożonego odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu [...] marca 2019 r. Burmistrz wydał kolejną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją noszącą datę [...] maja 2019 r., po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu 22 sierpnia 2019 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku opierając się wskazaniach Kolegium. Podał, że w dniu 5 września 2019 r. inwestor i jego pełnomocnik ostatecznie uzupełnili wniosek, przedstawiając jego wersję w postaci wniosku-korekty oraz załączając pisma i załączniki graficzne wynikające z treści wezwania.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrz powołując się między innymi na art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., nr 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. [...] położonych w [...]. W decyzji jako przeznaczenie terenu podano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, linię zabudowy ustalono jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] w odległości 13 metrów od granicy działki o nr ewid. [...] będącej drogą wojewódzką, maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy określono na poziomie 0,20, szerokość elewacji frontowej budynków w przedziale od 10,90 do 16,30 m, wysokość elewacji frontowej do 16 m, a geometrię dachu jako jedno lub wielospadowego o nachyleniu połaci w przedziale 0-12% i wysokości kalenicy do 16 m. Nadto w decyzji określono warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, dotyczące ochrony interesów osób trzecich i postanowienia dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji było możliwe z uwagi na łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie organ dokonał analizy w zakresie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i podał, że spełnione zostały wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, że teren objęty inwestycją nie jest terenem zamkniętym, stosownie więc do treści art. 60 ust, 1 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Burmistrz. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest też położona w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ani w granicach Głównych Zbiorników Wód Podziemnych. Obszar objęty inwestycją nie jest położony w obszarach narażonych na ruchy masowe ziemi, w granicach udokumentowanych złóż lub terenach górniczych. Teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty obszarem Natura 2000 i nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na takie obszary w przypadku realizacji inwestycji. Teren inwestycji nie jest też objęty innymi formami ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Na terenie objętym inwestycją nie znajduje się zabudowa i/lub obszar wpisany do rejestru zabytków lub ujęta w ewidencji zabytków.
Dalej organ I instancji podał, że uzgodniono projekt niniejszej decyzji z organami właściwymi. Następnie podał, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, o czym mówi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji podał również, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu organ opierał się na sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistycznej stwierdzając jednocześnie, że odpowiada ona warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588). Z uzasadnienia decyzji wynika, że z uwagi na zróżnicowaną zabudowę występującą na terenie objętym analizą urbanistyczną organ ustalając powyższe wskaźniki kierował się "parametrami" występującymi na tym terenie budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie odwołanie złożyli Ł.Ś. i K.Ś., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
-a) art. 138 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. przez zignorowanie wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2019 r., co w rezultacie doprowadziło do powielenia błędów zawartych we wcześniej uchylonych decyzjach i ustalenia stanu faktycznego w sposób dowolny, niezgody z zasadą prawdy obiektywnej;
-b) art. 1, art. 11 § 1 i art. 80 k.p.a. przez: a) dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, która wobec zgłoszonych przez stronę postępowania licznych i istotnych wad, nie mogła zostać uznana za prawidłową bez jej weryfikacji, co doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy w sposób naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa, b) pominięcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], z którego wynika, że w przedmiotowym obszarze planowana jest zabudowa jednorodzinna, co doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy w sposób naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa,
-c) art. 78 § 2 k.p.a. przez zignorowanie wniosku dowodowego strony K.Ś. o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego w celu weryfikacji prawidłowości analizy urbanistycznej oraz przeprowadzenia dowodu z decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr [...], co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o' błędnie ustalony stan faktyczny;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
-a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwie jego zastosowanie, polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego w sytuacji, gdy w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajduje się już zabudowa jednorodzinna, co w konsekwencji doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz zniweczenia zasady kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu wobec istniejących już zabudowań;
-b) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej w sposób nie będący przedłużeniem krawędzi już istniejącej, sąsiedniej zabudowy, tj. domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] oraz poprzez nieuzasadnione zastosowanie wyjątku określonego w ust. 4 naruszonego przepisu.
W świetle powyższych zarzutów skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, na okoliczność zgodności projektowanej decyzji z zasadą dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do już istniejącej zabudowy jednorodzinnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. powołując się na art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Stwierdziło, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Następnie cytując treść art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i dokonując analizy zawartość akt administracyjnych uznało, że wniosek M Sp. z o.o. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedstawionej inwestycji spełnia określone w tych przepisach warunkom. Dalej organ II instancji przytaczając treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zaznaczyło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w warunkach łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Jest to decyzja związana, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie organ jest obowiązany wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Następnie podniosło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzający zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespól cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza nawet tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu "dobrego sąsiedztwa" są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W tym celu organ wyznacza wokół danej nieruchomości obszar w granicach którego przeprowadza analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W świetle powyższych rozważań Kolegium uznało, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna wykazała, iż na analizowanym obszarze znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, usługowej, produkcyjnej, magazynowej, tereny rolne, leśne, tereny dróg publicznych, ogrodów działkowych, tereny szpitala oraz tereny kolejowe. Planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej w szerokim znaczeniu, jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.
Dalej Kolegium uznało, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - projektowanym zjazdem z ulicy [...], drogi wojewódzkiej nr [...], działki nr ewid. [...] - co z kolei jednoznacznie przesądza, że inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, czyli spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Został również stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. spełniony warunek istnienia rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, pod pojęciem którym należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.) wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające spełnienie przez inwestora warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. tj.: -kserokopia pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz pisma z dnia [...] lipca 2017 r. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. dotyczące zapewnienia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków, kserokopia pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. E sp. z o.o. dotyczącego dostaw gazu oraz kserokopia pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. E Sp. z o.o. dotyczącego warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Powyższe zapewnienia są zgodne z zapotrzebowaniem w zakresie uzbrojenia terenu wyrażonym przez inwestora w uzupełnionym wniosku z dnia [...] września 2019 r.
Organ odwoławczy uznał również, że organ I instancji na gruncie przedmiotowej sprawy prawidłowo przyjął brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów. Nie są to użytki rolne klasy I-III ani grunty leśne.
Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że analiza urbanistyczna wykazała, iż inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz, że wnioskowany teren nie jest objęty innymi szczególnymi formami ochrony środowiska i przyrody. Nadto przed wydaniem decyzji organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi, tj.: organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6); właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). Z akt przedmiotowej spraw wynika, że organ pierwszej instancji wystąpił do Starosty w sprawach ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, pismem z dnia [...] października 2019 r. W związku z niezajęciem stanowiska w terminie 14 dni od dostarczenia pisma, uzgodnienie prawidłowo uznano za dokonane. Burmistrz wystąpił również do Zarządu Dróg Wojewódzkich w zakresie obszaru w obrębie drogi wojewódzkiej i pasa przyległego pismem z dnia [...] października 2019 r. i w tym przypadku również w związku z niezajęciem stanowiska w terminie 14 dni od dostarczenia pisma uzgodnienie uznano za dokonane.
Przechodząc do dalszych rozważań Kolegium uznało, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Szerokość frontu trzech działek na których ma być realizowane planowane przedsięwzięcie wynosi 122 m od ul. [...], a trzykrotność tego wymiaru wynosi 366 m od granic terenu objętego wnioskiem. Tak wyznaczona wielkość obszaru analizowanego jest wystarczająca do określenia cech istniejącego zagospodarowania terenu i charakteru użytkowania przyległych nieruchomości. Warunki zabudowy wyznaczone w oparciu o sąsiednią zabudowę muszą odpowiadać regułom zawartym w § 4 - 8 rozporządzenia. Oznacza to także, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione.
Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo, w oparciu o postanowienia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznaczył linię zabudowy. Ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej ul. [...] - działka o nr ewid. [...]. Najbliższe budynki są zlokalizowane na dz.nr ewid. [...] oraz dz. nr ewid. [...] w odległości 13,00 i 24,00 m od granicy z pasem drogowym publicznej drogi wojewódzkiej działką o nr ewid. [...]. Wobec powyższego dla lokalizacji budynku wyznaczono obowiązującą linię zabudowy budynku mieszkalnego jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] w odległości 13,00 m od granicy działki o nr ewid. [...].
W myśl § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Analiza wskazuje, że ze względu na znaczną rozległość obszaru analizowanego, zróżnicowanie form zabudowy i funkcji, określenie przedmiotowego wskaźnika na podstawie średniej wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w obszarze analizowanym jest niewłaściwe. Bezpośrednim odniesieniem dla określenia cech planowanej zabudowy są tereny związane z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, na których średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi - 0,20. Ustalenie ww. wskaźnika w zaskarżonej decyzji Kolegium uznało za prawidłowe i zgodne z analizą urbanistyczną.
Kolegium uznało za zgodne z § 6 rozporządzenia ustalenie szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, którą wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się również wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Z wyników analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że znajdujące się na obszarze analizowanym budynki o szerokości elewacji frontowej mieszczą się w przedziale od około 3 m (niewielkie budynki garażowe i gospodarcze) do około 80 m (budynek w zespole szpitala na działce [...]). Bezpośrednim odniesieniem dla określenia cech planowanej zabudowy są tereny związane z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi 13,6 m, tolerancja 20% wynosi 2,72 m, wobec czego dopuszczalny zakres szerokości elewacji frontowej wynosi od 10,9 m do 16,3 m. Z analizy wynika, że uwzględniając powyższe, zgodnie ze średnią szerokością elewacji frontowej w obszarze analizowanym, ustalono szerokość elewacji frontowej budynków (od strony ul. [...]) - od 10,9 m do 16,3 m każdy z budynków. Ponadto uwzględniając przedstawioną koncepcję i w celu umożliwienia realizacji budynków w formie segmentów analogicznie do form sąsiednich budynków wielorodzinnych po północnej stronie ul. [...], trafnie organ I instancji wprowadził zapis, że ustalona szerokość elewacji frontowej dotyczy elewacji frontowej budynku w pasie do 20 m od obowiązującej linii zabudowy.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się także okoliczności uzasadniających podważenie ustalonej przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków. Postanowienia § 7 rozporządzenia określają sposób wyznaczenia tego wskaźnika. Zasadą jest przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie analiza wskazuje, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości elewacji frontowych od około 2,5 m (niewielkie budynki garażowe i gospodarcze) do około 16 m (budynki wielorodzinne na działkach o nr ewid.: [...]). Organ I instancji zasadnie uwzględnił przy ustalaniu tego wskaźnika, parametry nieruchomości (zgodnie z analizą urbanistyczną) z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym o tej samej funkcji tj. funkcja mieszkalna wielorodzinna. Zdaniem Kolegium nie stanowi uchybienia w przedmiotowej sprawie pominięcie w zakresie analizy ww. parametru domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...].
Kolegium uznało również, że organ I instancji określił geometrie dachu planowanych budynków zgodnie z § 8 rozporządzenia. W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że istnieją budynki o zróżnicowanej geometrii dachów: od dachów płaskich po wysokie o kącie nachylenia do 48 stopni, kalenice budynków z dachami wysokimi na wysokości do około 15 m, wysokość budynków z dachami płaskimi do około 16 m, kalenice budynków sytuowane przeważnie równolegle lub prostopadle do frontów działek. Wnioskowana geometria dachu to dach jednospadowy o nachyleniu połaci 3-5 stopni pokryty papą termozgrzewalną w odcieniu szarości. Ze względu na podobieństwo rodzaju i funkcji zabudowy bezpośrednim odniesieniem dla określenia przedmiotowej wielkości wskaźnika są znajdujące się w obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyrażonych w odwołaniu, Kolegium uznało za niezasadny zarzut pominięcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], z którego wynika, iż w przedmiotowym obszarze planowana jest zabudowa jednorodzinna, co doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy w sposób naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa. Studium nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym określającym założenia polityki przestrzennej w gminie. Jego ustalenia są wiążące, ale dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Inne zarzuty będą natomiast przedmiotem oceny na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdziło również, że w niniejszej sprawie nie uchybiono przepisom prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie w ocenie Kolegium nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego w celu weryfikacji prawidłowości analizy urbanistycznej oraz przeprowadzenia dowodu z decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr [...]. Zaskarżona decyzja i analiza urbanistyczna sporządzone zostały zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, w tym zgodnie z u.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaskarżonej decyzji organ I instancji poprzedził dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli K.Ś. i Ł.Ś. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez:
- dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy urbanistycznej, która wobec zgłoszonych przez stronę postępowania licznych i istotnych wad, nie mogła zostać uznana za prawidłową bez jej weryfikacji, co doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy w sposób naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa,
- uznanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jak i decyzji ustalających warunki zabudowy dla działek sąsiednich za nieprzydatne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy wynika z nich, że w przedmiotowym obszarze planowana jest zabudowa jednorodzinna, co doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy w sposób naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa,
-b) art. 78 § 1 i 2 w zw. z art 84 § 1 k.p.a. przez uznanie wniosków dowodowych strony K.Ś. o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego w celu weryfikacji prawidłowości analizy urbanistycznej oraz przeprowadzenia dowodu z decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr [...] za nieprzydatne w sprawie, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
-a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwie jego zastosowanie, polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego w sytuacji, gdy w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajduje się już zabudowa jednorodzinna, co w konsekwencji doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz zniweczenia zasady kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu wobec istniejących już zabudowań;
-b) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej w sposób nie będący przedłużeniem krawędzi już istniejącej, sąsiedniej zabudowy, tj. domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] oraz przez nieuzasadnione zastosowanie wyjątku określonego w ust. 4 naruszonego przepisu.
W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...].
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie - jak wskazują akta sprawy - wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:
1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany, a nie do osób trzecich. Stąd też osoba trzecia- w niniejszej sprawie skarżący z unormowania tego, co wymaga podkreślenia - o ogólnym charakterze, nie może wywodzić swoich uprawnień. Na tym etapie procesu inwestycyjnego "uciążliwość" nie mająca oparcia w przepisach prawa nie podlega ochronie (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 385/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast.u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.
Zgodnie z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa" przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną - której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie - dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.
W tym miejscu Sąd podkreśla, że podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.
W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W przedmiotowej sprawie sporządzona została i przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 rozporządzeniem w odległości 366 m wokół terenu objętego wnioskiem, gdyż szerokość frontu trzech działek na których ma być realizowane przedsięwzięcie objęte wnioskiem wynosi 122 m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Sąd potwierdza prawidłowość w świetle § 3 rozporządzenia zakreślonego w ten sposób obszaru analizowanego stanowiącego podstawę do dalszej analizy w zakresie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. Sposób wyznaczenia obszaru objętego analizą urbanistyczną nie był również kwestionowany w toku postępowania administracyjnego jak i w złożonej skardze.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy nie naruszają przepisów prawa.
Trafnie wywiódł zarówno organ I instancji, jak i odwoławczy, że planowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą stanowi kontynuację funkcji względem istniejącej sąsiedzkiej zabudowy, w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Jak trafnie ustaliły bowiem organy, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz usługowa, a zatem dopuszczenie planowanej zabudowy nie naruszy ładu przestrzennego w tym terenie. Planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację istniejącej już funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. W tym zakresie istotne jest również, że przedmiotowa inwestycja projektowana jest wbrew twierdzeniom skarżącym na obszarze zabudowanym nie tylko domami jednorodzinnymi. Dana zawarte w dokumentacji z przeprowadzonej analizy terenu świadczą bowiem jednoznacznie, że planowana zabudowa znajduje się w pobliżu istniejącej już zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, która znajduje się między innymi po przeciwnej stronie ulicy, przy której położony jest teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznacznikiem w tym zakresie jest zaś wszelka zabudowa istniejąca w obszarze poddanym analizie, a nie dominująca. Dlatego też zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 779/17). Innymi słowy rzecz ujmując, wystarczające jest, aby przynajmniej jedna działka miała funkcję tożsamą, a nawet zbliżoną, niekolidującą z planowaną, a niewątpliwie ten wymóg na tle badanej sprawy uznać należy za spełniony. W tej sytuacji fakt, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna i wielorodzinna. Zaistniała zatem przesłanka kontynuacji funkcji.
Brak jest również podstaw do podważenia sposobu wyznaczenia przez organy linii zabudowy. Przepis § 4 rozporządzenia wskazuje wprost, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 3). Ustalenie linii zabudowy od frontu działki, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia walorów ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ustalona w niniejszej sprawie linia zabudowy tj.13 metrów od granicy z działki o nr ewid. [...] nawiązuje do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce o nr [...] stanowiącej własność skarżących, zachowuje wymagane przepisami prawa odległości od drogi publicznej, a nadto zapewnia inwestorowi optymalne wykorzystanie terenu objętego wnioskiem pod planowane przedsięwzięcie. Nie będzie wiec w żaden sposób zakłócać istniejący już ład przestrzenny, a wręcz do niego nawiązuje.
Jeżeli chodzi natomiast o eksponowaną przez skarżących nadmierną bliskość planowanych budynków mieszkalnych względem budynku mieszkalnego skarżących, to zgodzić się należy z Kolegium, że przedmiotowy zarzut na obecnym etapie postępowania nie jest możliwy do zweryfikowania. Zwłaszcza, że nie da się w oparciu o dorozumiewaną odległość nowej zabudowy od zabudowy istniejącej odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga bowiem o szczegółowym i precyzyjnym usytuowaniu nowych budynków, na co też trafnie zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to materia oceniana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, zaś z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, bowiem stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja ta nie narusza prawa własności osób trzecich i innych praw tych osób. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia także do wykonania inwestycji. W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza w tym zakresie żadnych przepisów odrębnych, a na etapie sporządzania projektu budowlanego jego autor będzie i tak miał obowiązek zapewnić, aby usytuowanie budynków było zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny one odpowiadać.
Przystępując do oceny wyznaczonych pozostałych wskaźników zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że przepisy § 4-8 rozporządzenia z 2003 r., które dają organom kompetencje do tego, aby parametry zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Odstępstwo od zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w rozporządzeniu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.
Wyznaczając wskaźnik powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, a więc na poziomie innym niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, organy wskazały powołując się na sporządzoną analizę urbanistyczną, że z uwagi na wielkość wyznaczonego obszaru objętego analizą urbanistyczną, występujących różnych funkcji zabudowy, nie jest zasadne wyznaczenie tego parametru w oparciu o wyliczoną średnią, która wynosi 11 %. Zasadnie uznały, że wskaźnik ten należy dostosować do wielkości powierzchni zabudowy na działkach na których posadowione są budynku mieszkalne wielorodzinne. Na działkach ten wskaźnik wynosi 20%. Podnieść nadto należy, że działki takie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie teren na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie. Nadto na terenie objętym analizą mieszczą się w szczególności obiekty przemysłowe oraz szpital, gdzie wskaźnik ten nie odbiega od ustalonego w niniejszej sprawie.
Z tych samych powodów należy podzielić stanowisko organów dotyczących wyznaczonej na podstawie § 6 rozporządzenia szerokości elewacji frontowej. Z analizy urbanistycznej wynika, że znajdujące się na obszarze analizowanym o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 3 m (budynki garażowe i gospodarcze) do około 80
(budynek wchodzący w skład zespołu budynków miejscowego szpitala). Natomiast średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi 13,6 co przy tolerancji 20% określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia daje wskaźnik od 10,9 m do 16,3 m. Wyznaczenie więc powyższego wskaźnika w powyższym przedziale odpowiada kryteriom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Nawiązuje tak jak poprzednie wskaźniki do istniejącej w pobliżu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co zostało pokreślone przez wprowadzenie dodatkowego zapisu zgodnie z którym ustalona szerokość elewacji frontowej dotyczy elewacji frontowej w pasie do 20 m od obowiązującej linii zabudowy.
Odnosząc się do ustalonej w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Podobnie jak szerokość elewacji frontowej na obszarze objętym analizą urbanistyczną wskaźnik ten charakteryzuje się dużą rozpiętością. Występują budynki o wysokości elewacji frontowej od 2,5 m (budynki garażowe i gospodarcze) do 16 m ( budynki wielorodzinne). Organ ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość elewacji frontowej do 16 m. Trafnie stosując § 7 ust. 4 rozporządzenia organy obu instancji nawiązały, ustalając ten wskaźnik do dostępnej z tej samej drogi publicznej znajdującej się w obszarze objętym analizą istniejącej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (dz. ewid. Nr [...]). W przypadku realizacji planowanej inwestycji istniejący i planowany kompleks budynków mieszkalnych będą stanowić jeden zwarty obszar zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Nie będzie zakłócony w ten sposób zakłócony już istniejący w tym rejonie ład przestrzenny nie tylko co do funkcji, ale także podstawowych parametrów budynków, w tym ich usytuowania w stosunku do drogi publicznej. Powyższe wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Nie można również zaaprobować stanowiska skarżących co do tego, by określając wskaźnik wysokość górnej elewacji frontowej organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, iż ustalenie powyższego parametru (podobnie jak wskaźnika szerokości elewacji frontowej) dopuszczalne jest tylko w formie tzw. "widełek". W ocenie Sądu dopuszczalne jest także ich określenie przez wskazanie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy. Przecież ich skonkretyzowanie nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości. Pogląd taki został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w wyroku z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11 (zobacz także wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2827/13; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 691/14, z dnia 15 września 2015 r, sygn. akt II OSK 1508/15). Z uzasadnienia ww. wyroku z dnia 28 września 2012 r., w pełni podzielanego przez skład orzekający w tej sprawie, wynika, iż cytat: "określenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie, jako że przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie mogą stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji, nie narusza to też ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe".
Za prawidłowe należy również uznać ustalenia organów dotyczące wyznaczenia geometrii dachu. Z analizy urbanistycznej wynika, że na terenie objętym analizą występują budynki o zróżnicowanej geometrii; od dachów płaskich po wysokie o kącie nachylenia do 40 %, kalenice budynków są usytuowane równolegle lub prostopadle do frontów działek. Z uwagi na ustaloną funkcję zabudowy organy odniosły się w tym zakresie do geometrii dachów w oparciu o analizę urbanistyczną do geometrii dachów występujących na znajdujących się w obszarze analizowanym budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, ustalając iż winny to być dachy jedno, dwu lub wielospadowe o nachyleniu połaci od 0 do 12%, z kalenicą na wysokości do 16m.
Wskazać należy, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wiążą organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (postępowaniu jurysdykcyjnym), a zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są one wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (w postępowaniu planistycznym). Tym samym zarzut dotyczący nie uwzględnienia przez organy postanowień uchwalonego dla terenu objętego planowaną inwestycją studium przewidującego na tym obszarze zabudowę mieszkalną jednorodzinną nie jest zasadny. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego.
W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna odpowiada warunkom określonym w określonym w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Jest dokumentem kompletnym, logicznym. Analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządził uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organy przeprowadził pełną kontrolę sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. W sporządzonej analizie przedstawiono wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizę funkcji oraz cech zabudowy występującej na wyznaczonym terenie objętym analizą. Tym samym nie zachodziły w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Strona skarżąca nie wskazała konkretnie, z którymi ustaleniami, co do faktów dotyczących funkcji zabudowy i jej cech zawartymi w analizie urbanistycznej nie zgadza się. Prowadziła jedynie polemikę z wnioskami w niej zawartymi.
Ocena tak postawionych zarzutów nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a jedynie oceny przeprowadzonych już dowodów zgodnie z kryteriami określonymi w art. 80 k.p.a., co organy uczyniły.
Z akt sprawy administracyjnej wynika nadto, że teren objęty wnioskiem złożonym przez inwestora posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące jak i projektowane uzbrojenie terenu ,z uwzględnieniem ust. 5 art. 61 u.p.z.p. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnicy i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego warunki o warunkach zabudowy, która zawiera wszystkie elementy określone w art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.