II SA/Go 184/21

II SA/Go 184/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Michał Ruszyński
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1699/21 - Wyrok NSA z 2024-03-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2 i 11, art. 33, 34, 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12, 13, 14
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P spółka z o.o. s.k. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez P. sp. z o.o. s.k. (dalej jako skarżąca) jest decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia S. Sp. z o.o. P. Sp.k. (dalej jako inwestor) oraz udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowych nr [...] wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ulicy [...] na działkach nr [...] i na postawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1186 ze zm., obecnie tj. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako P.b.), i orzeczono o zatwierdzeniu wyżej opisanego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu 28 czerwca 2019 r. inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowych nr [...] wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na działkach: nr [...]. Do wniosku zostały dołączone dokumenty wymienione w art. 33 ust. 2 P.b. W dniu 10 października 2019 r. pełnomocnik strony postępowania – P. Sp. z o. o. zwrócił się do Starosty o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w/w spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego utrzymującego w mocy decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji nie przychylił się do wniosku pełnomocnika, gdyż inwestor w uzupełnieniu dokumentacji przedłożył oryginał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., powołując się na art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 1 i 2 P.b. Starosta odmówił wnioskodawcy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na opisaną wyżej budowę.
Organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza przedłożonych przez inwestora dokumentów wskazuje, iż projekt zagospodarowania działki został sporządzony niezgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1065, dalej jako rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.). Zgodnie bowiem z tym przepisem budynek na działce budowalnej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 4m- w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 3 m- w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60, § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania. Według § 3 pkt 1 a powołanego rozporządzenia, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast według art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1145) nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli z mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Starosta podkreślił, że budynek handlowy nr [...] zaprojektowano na działkach nr [...], posiadających różne księgi wieczyste, których właścicielami są W. i H. D. Natomiast budynek handlowy nr [...] zaprojektowano na działkach nr [...]. Właścicielami działki nr [...] są W. i H. D., a właścicielami działek o nr [...] jest G.A. Ponadto działki nr [...] posiadają różne księgi wieczyste. W związku z tym, zdaniem organu I instancji przedmiotowe działki nie mogą stanowić jednej działki budowlanej, gdyż posiadają różnych właścicieli, odrębne dla każdej działki księgi wieczyste oraz odrębny byt prawny. Zatem samo dysponowane nieruchomościami na cele budowlane nie jest warunkiem wystarczającym do uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż planowane usytuowanie budynków sprzeczne jest z konstrukcją przewidzianą w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Inwestor, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody, żądając uchylenia jej w całości i orzeczenia o istocie sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołującej się przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Przedstawiona dokumentacja spełnia wszystkie wymogi określone przepisami, a inwestor wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał dnia [...] marca 2020 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a i jednocześnie - na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b. oraz art. 104 k.p.a. - orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego sporządzonego oraz udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie, określając ponadto jakie warunki należy zachować.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że Starosta niezasadnie utożsamia pojęcia nieruchomości gruntowej z pojęciami działki budowlanej i działki ewidencyjnej oraz przyjmuje generalne założenie, że w przypadku różnych właścicieli nieruchomości objętych jedną inwestycją budowlaną konieczne jest bezwzględne (nie doznające wyjątku) przestrzeganie wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Tymczasem, z treści art. 2 pkt 12 ustawy o z dnia 23 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. - określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wynika, że istotne znaczenie dla uznania, co jest działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że przepisy o ewidencji gruntów i przepisy wieczystoksięgowe nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej. Kilka działek ewidencyjnych może bowiem stanowić działkę budowlaną, jak również część działki ewidencyjnej może być, w określonych uwarunkowaniach, uznana za działkę budowlaną. Działką budowlaną jest bowiem każda nieruchomość, na której można prowadzić "roboty budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. Zatem działka budowlana może stanowić kilka działek gruntu (nieruchomości), jeśli ubiegający się o pozwolenie na budowę inwestor wykaże się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi) na cele budowlane. W przypadku, gdy inwestor legitymuje się takim prawem w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których dotyczy inwestycja nie uwzględnia się granic pomiędzy działkami. Oznacza to, że do projektowanych na takich działkach budynków nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Dalej organ II instancji podkreślił, że prawo do dysponowania nieruchomościami może wynikać także z innego tytułu niż własność. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 P.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć m.in. tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W złożonym przez siebie oświadczeniu inwestor wskazał, że nieruchomościami objętymi wnioskiem dysponuje na podstawie stosunku zobowiązaniowego, tj. zgody właścicieli nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się pisemna zgoda właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji na ich działkach. Zdaniem organu, zgoda upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane sformułowana jest w sposób jednoznaczny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. Wynika z niej bowiem, że wyrażają oni zgodę na wybudowanie na gruncie będącym ich własnością przez inwestora obiektów budowlanych wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę.
W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wszystkie działki gruntu wymienione we wniosku stanowią jedną działkę budowlaną. Tym samym projektowana inwestycja winna spełniać wymagania § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. jedynie w zakresie odległości budynków od zewnętrznych granic działki budowlanej.
Badając zgodność zamierzenia inwestycyjnego - na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. – organ odwoławczy uznał, iż wniosek w całości spełnia wymogi tej ustawy. Projekt budowlany jest zgodny z załączoną do wniosku ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Burmistrza o warunkach zabudowy. Działka budowlana składająca się z wielu działek gruntu posiada dostęp do drogi publicznej. Załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany zdaniem organu odwoławczego jest kompletny, posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. Został sporządzony i sprawdzony przez osoby z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. Budynki zostały usytuowane od zewnętrznych granic działki budowlanej w odległości większej niż minimalna określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Najmniejsza projektowana odległość ściany bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy z działką nr [...] wynosi 3,20 m. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem budynku handlowego na działce nr [...], które wynikają z przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że minimalna odległość budynku nr [...] zaprojektowanego najbliżej budynku na działce nr [...] wynosi 15,29 m. Wysokość projektowanego budynku nr [...] wynosi 7,0 m, a górna krawędź urządzeń technicznych na tym budynku znajduje się na wysokości 9,0 m. Oznacza to, że odległość między budynkiem na działce nr [...], a budynkiem projektowanym jest większa od jego wysokości. Taki stosunek wysokości projektowanego obiektu do odległości między budynkami oznacza, że z uwagi na treść § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. inwestycja nie będzie powodować przesłaniania istniejącego budynku, gdyż wysokość przesłaniania zawsze będzie mniejsza od odległości między budynkami. Wymagania w tym zakresie zostały spełnione również względem budynku istniejącego na działce nr [...]. Odległość między projektowanym budynkiem nr [...], a istniejącym budynkiem mieszkalnym na tej działce wynosi 39,51 m. Wysokość budynku nr [...] wynosi 7,0 m, a górna krawędź urządzeń technicznych na tym budynku znajduje się na wysokości 9,0 m. Dalej Wojewoda uznał, że spełnione zostały również wymagania wynikające z § 19 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., albowiem zaprojektowane miejsca postojowe usytuowane zostały w części nieruchomości graniczącej z drogami. Tym samym nie jest wymagane zachowanie odległości wymienionych w tym przepisie względem granic nieruchomości. Przedmiotowe zamierzenie nie narusza również warunków określonych w § 57 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., obejmujących nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i § 60 cyt. rozporządzenia, z którego wynika m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych. Z uwagi na wysokość projektowanego obiektu, odległość między budynkiem mieszkalnym, ich zorientowanie względem stron świata oraz tego, że obiekt na działce nr [...] nie jest mieszkaniem jednopokojowym nie można uznać, że inwestycja pozbawi ten budynek dostępu do światła naturalnego. Z dokumentacji projektowej wynika również, że nie zostanie naruszony § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i nie nastąpi spływ wód opadowych na nieruchomości sąsiednie. Wody opadowe odprowadzane będą bowiem do kanalizacji deszczowej. Zachowane zostały również przepisy § 271 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. określające odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami projektowanych budynków, a ścianami budynków istniejących na działkach sąsiednich oraz odległości projektowanych budynków od granic nieruchomości niezabudowanych w związku z bezpieczeństwem pożarowym. Fakt spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego potwierdza również rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który pozytywnie uzgodnił przedmiotowy projekt budowlany. Projektowana inwestycja nie powoduje również żadnych uciążliwości i utrudnień w możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich i nie ogranicza ich właścicielom dostępu do drogi publicznej oraz do mediów takich jak woda, kanalizacja, energia elektryczna, cieplna i środki łączności. Projektowana inwestycja nie będzie niekorzystnie oddziaływać na otoczenie i środowisko przyrodnicze. Nie zachodzi również konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania. Nie wystąpią znaczące negatywne oddziaływania na ludzi.
Te wszystkie okoliczności przemawiały - w ocenie Wojewody - za pozytywnym rozpoznaniem wniosku o udzielenie pozwolenia na realizację spornej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. P. Sp. z o.o. Sp.k. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 199/20, Sąd uznając, że cześć zarzutów podniesionych w skardze zasługuje na uwzględnienie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postepowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił na wstępie regulacje prawne zawarte w art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 4, art.35 ust.1 , art. 35 ust. 2 P.b. Stwierdził, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 tejże ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z przyjętą konstrukcją organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa ingerencji w merytoryczną część projektu, a jedynie sprawdza jego prawidłowość pod względem zgodności z przepisami prawa
i to w zakresie ściśle przez ustawę określonym.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do interpretacji pojęcia działki budowlanej, braku podstaw do utożsamienia tak jak to uczynił organ I instancji pojęcia nieruchomości gruntowej z pojęciami działki budowlanej i działki ewidencyjnej oraz przyjmowanie założenia, że w przypadku różnych właścicieli nieruchomości objętych jedną inwestycją budowlaną konieczne jest bezwzględne (niedoznające wyjątku) przestrzeganie wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z treści art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wynika bowiem, że istotne znaczenie dla uznania, co jest działką budowlaną mają okoliczności obiektywne. Przytaczając treść art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Sąd uznał, że przepisy o ewidencji gruntów i przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej. Kilka działek ewidencyjnych może bowiem stanowić działkę budowlaną, jak również część działki ewidencyjnej może być, w określonych uwarunkowaniach, uznana za działkę budowlaną. Działką budowlaną jest bowiem każda nieruchomość, na której można prowadzić "roboty budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. Zatem działka budowlana może stanowić kilka działek gruntu (nieruchomości), jeśli ubiegający się o pozwolenie na budowę inwestor wykaże się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi) na cele budowlane. W przypadku, gdy inwestor legitymuje się takim prawem w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których dotyczy inwestycja nie uwzględnia się granic pomiędzy działkami. Oznacza to, między innymi, że do projektowanych na takich działkach budynkach nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 roku.
Dalej Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalającą warunki zabudowy, w szczególności w zakresie wysokości budynków, dokonując porównań postanowień decyzji o warunkach zabudowy z danymi wynikającymi z projektu budowlanego.
Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał natomiast wystarczających ustaleń, jeśli chodzi o legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem na cele budowlane. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które winno być przedmiotem badania przez organ jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie, nie wynika wniosek przeciwny. Niewątpliwie pierwotne złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na celu budowlane, w którym swój tytuł wywodził z prawa własności, mogło nasuwać uzasadnione wątpliwości, gdyż z ewidencji gruntów wynikało, że właścicielem działek objętych wnioskiem nie jest inwestor, lecz W. i H.D. oraz G.A. Stąd też zasadnie organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia tej kwestii. Wbrew stanowisku organów obu instancji przedłożone w następstwie tego wezwania nowe oświadczenie z dnia [...] września 2019 r. - złożone na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 4 P.b. - nasuwa dalsze wątpliwości, zwłaszcza w powiązaniu z dołączonym do niego dokumentem z dnia [...] kwietnia 2019r., zatytułowanym "Oświadczenie o udzieleniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" podpisanym przez wyżej wymienionych właścicieli działek, objętych wnioskiem. Właściciele działek wskazali w nim, że udzielają "spółce pod firmą S. sp. z o.o P. sp.k. (...) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. (...) o treści uprawniającej S. sp. z o.o. P sp.k. do wystąpienia, jako inwestora o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę projektowanych budynków handlowych, jak również do odbierania wszelkiej korespondencji, uzyskania koniecznych zezwoleń i opinii oraz pozyskania niezbędnych dokumentów w tym zakresie. Prawo do dysponowania nieruchomościami ujętych powyżej obejmuje również umocowanie do kontaktu z podmiotami fizycznymi i prawnymi oraz organami administracji publicznej (w tym urzędami, gestorami sieci, zarządcami dróg i innych terenów publicznych i prywatnych) w sprawach związanych z wykonywaniem wszelkich czynności administracyjno-prawnych dla celów budowlanych". Sąd zauważył, iż z treści tego oświadczenia wynika jedynie "uprawnienie do podjęcie czynności administracyjno-prawnych do celów budowlanych", a nie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", przez które rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Zdaniem Sądu organ nie poczynił również wystarczających ustaleń jeśli chodzi o dostęp działki budowlanej do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Z projektu budowlanego wynika, iż dostęp projektowanych obiektów do drogi publicznej, tj. drogi wojewódzkiej nr [...], będzie następował za pośrednictwem drogi wewnętrznej - ul. [...] (działka nr [...] - należąca od Gminy [...]). Nie wyjaśniono w postępowaniu, czy powyższa droga spełnia wymagania zawarte w tym przepisie oraz w przepisach przeciwpożarowych. W projekcie mowa jedynie o objęciu nowego układu drogowego, oddzielnymi opracowaniami oraz postępowaniami administracyjnymi, nie sprawdzając, czy takie postępowania się równolegle toczą oraz czy projekty odnoszące się do nich zapewnią dostęp drogi publicznej w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., adekwatny do inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Powyższych wątpliwości nie usuwa przedłożone na rozprawie zaświadczenie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r., które odnosi się jedynie do przebudowy drogi wojewódzkiej, a nie drogi wewnętrznej - ul. [...]. Sąd podkreślił, iż to, że na etapie ustalenia warunków zabudowy uznano, że działka budowlana ma dostęp do drogi publicznej nie oznacza, że kwestia ta nie jest już badana na etapie postępowania o pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, art.80 i 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (pkt I wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien uzupełnić postepowanie w zakresie okoliczności dotyczących tego, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy dostęp do drogi publicznej spełnia wymogi określone w rozdziale 2 działu II rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Ponownie rozpatrując sprawę, stosownie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wezwał inwestora do wykazania prawa do zabudowy nieruchomości objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę oraz przedstawienia dokumentów, z których wynikać będzie spełnienie wymagań dotyczących układu drogowego, w tym potwierdzających, że toczy się lub zostało zakończone postępowanie w tych sprawach.
Wymagane dokumenty inwestor uzupełnił w dniu 12 listopada 2020 r. Inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z oświadczeniami właścicieli działek nr [...] (działka nr [...] stanowi własność inwestora), o udzieleniu inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedłożonych oświadczeniach stwierdzono, że aktualnym właścicielem w/w działek jest firma S. Sp. z o.o. P. Sp. K. z/s, która zawarła umowę dzierżawy nieruchomości na cele realizacji inwestycji pn. "Budowa dwóch jednostojących budynków handlowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną w [...] przy ulicy [...] i w związku z powyższym udziela spółce S. Sp. z o.o. P. sp. k. prawo do dysponowania tymi działkami na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Inwestor złożył również do akt decyzję Starosty z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla S. Sp. z o.o. P. sp. k. z/s obejmującej budowę drogi wewnętrznej wraz z siecią kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego na potrzeby obsługi komunikacyjnej projektowanych budynków handlowych w [...] na działkach nr [...]. Nadto dołączono do akt zaświadczenie wystawione przez Wojewodę z dnia [...] kwietnia 2020 r., w którym na podstawie art. 30 ust. 5a P.b. stwierdzono, że zgłoszenie S. Sp. z o.o. P. sp. k. dotyczące zamiaru wykonania rozbudowy zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na drogę wewnętrzną ( ul. [...]) wraz z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] zostało przyjęte przez organ (brak podstawy do wniesienia sprzeciwu). Jednocześnie w piśmie z [...] listopada 2020 r. inwestor powołując się na powyższe dokumenty stwierdził, że zostały spełnione wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2020 r. co uzasadnia zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Wojewoda powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., którą Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowych nr [...] wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na działkach nr [...] i jednocześnie orzekł, powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestora, z zachowaniem określonych w tej decyzji warunków.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda i po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 sierpnia 2020 r., opisał dokumenty przedłożone przez inwestora w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] listopada 2020 r. W szczególności zwrócił uwagę na złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z oświadczeniami właścicieli działek nr [...] (działka nr [...] stanowi własność inwestora) - o udzieleniu inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu z przedłożonych oświadczeń jednoznacznie wynika uprawnienie inwestora do wykonania robot budowlanych na przedmiotowych działkach. Inwestor wyjaśnił ponadto, że działki objęte zakresem omawianej inwestycji zostały nabyte przez spółki wchodzące w skład grupy inwestora. Tym samym wnioskodawca przedłożył aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak zauważył organ odwoławczy, z przedłożonych dokumentów wynika również, że ul. [...] spełnia wymagania zawarte w § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz w przepisach przeciwpożarowych. Inwestor przedstawił wydaną na jego rzecz ostateczną decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] października 2020 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowy drogi wewnętrznej wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego na potrzeby obsługi komunikacyjnej projektowanych budynków handlowych w [...] na działkach nr [...]. Zgodnie z zatwierdzonym przez Starostę projektem budowlanym szerokość jezdni ul. [...] wynosi 6 m. Projekt obejmuje budowę tej drogi na odcinku długości 120,54 m. Po stronie zachodniej jezdni został przewidziany chodnik o szerokości 2.00 m łączący chodnik wzdłuż ul. [...] ze zjazdem na teren inwestycji - zapewniając dojazd i dojście zgodnie z przepisami. Ponadto Wojewoda przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie wraz z rozbudową zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na drogę wewnętrzną [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej projektowanych budynków handlowych.
Uznając, że wnioskodawca spełnił wszystkie warunki określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. organ stwierdził, że nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Został złożony komplet dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami.
Dalej Wojewoda stwierdził że wszystkie działki gruntu wymienione we wniosku stanowią jedną działkę budowlaną. Tym samym projektowana inwestycja winna spełniać wymagania § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. jedynie w zakresie odległości budynków od zewnętrznych granic działki budowlanej, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Projekt budowlany jest zgodny z załączoną do wniosku ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., Burmistrza o warunkach zabudowy. Budynki zostały usytuowane od zewnętrznych granic działki budowlanej w odległości większej niż minimalna określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Najmniejsza projektowana odległość ściany bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy z działką nr [...] wynosi 3,20 m. Projektowana inwestycja nie niesie również zdaniem organu ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem budynku handlowego na działce nr [...], które wynikają z przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.. Organ w dalszej części uzasadnienia przedstawił dane wynikające z przedłożonego projektu budowlanego dotyczące wysokości planowanych budynków handlowych i ich odległości od istniejących na sąsiednich działkach nr [...] budynków. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie narusza również zdaniem organu warunków określonych w § 57 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. obejmujących nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i § 60, z którego wynika m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych.
Według organy spełnione zostały również wymagania wynikające z § 19 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. albowiem zaprojektowane miejsca postojowe usytuowane zostały w części nieruchomości graniczącej z drogami. Z dokumentacji projektowej wynika również, że nie zostanie naruszony § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i nie nastąpi spływ wód opadowych na nieruchomości sąsiednie. Wody opadowe odprowadzane będą bowiem do kanalizacji deszczowej. Zachowane zostały również przepisy § 271 ww. rozporządzenia określające odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami projektowanych budynków, a ścianami budynków istniejących na działkach sąsiednich oraz odległości projektowanych budynków od granic nieruchomości niezabudowanych w związku z bezpieczeństwem pożarowym. Fakt spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego potwierdza również rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który pozytywnie uzgodnił przedmiotowy projekt budowlany. Jak zauważył Wojewoda projektowana inwestycja nie powoduje również żadnych uciążliwości i utrudnień w możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich i nie ogranicza ich właścicielom dostępu do drogi publicznej oraz do mediów takich jak woda, kanalizacja, energia elektryczna, cieplna i środki łączności. Projektowana inwestycja nie będzie niekorzystnie oddziaływać na otoczenie i środowisko przyrodnicze. Nie zachodzi również konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania. Nie wystąpią bowiem przy realizacji planowanej inwestycji znaczące negatywne oddziaływania na ludzi.
Skargę od powyższej decyzji ponownie złożyła P. sp. z o.o. s.k., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:
- przepisu § 14 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.,
- art. 33 ust. 1 zdanie 2 P.b. oraz
- art. 135 p.p.s.a.
W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę nie wywiązał z nałożonego na niego w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 sierpnia 2020 r. obowiązku ustalenia, czy droga wewnętrzna (ul. [...]) spełnia warunki określone w § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Organ bezpodstawnie przyjął, że spełnieniem przez w/w drogę warunków określonych w § 14 rozporządzenia jest samo udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej – w niniejszej sprawie na działce o nr [...]. WSA w Gorzowie Wielkopolskim nakazał Wojewodzie bowiem wyjaśnić, czy droga wewnętrzna realnie (faktycznie) istniejąca w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, spełnia wymogi określone w powołanym przepisie. Zdaniem skarżącej spółki użyty w przepisie § 14 rozporządzenia zwrot "należy zapewnić", trzeba interpretować jako wymóg realnego (faktycznego) istnienia dojścia i dojazdu odpowiedniego do projektowanej inwestycji, a nie jedynie jako wymóg zaprojektowania takiego odpowiedniego dojścia i dojazdu i udzielenia inwestorowi pozwolenia na jego budowę. Nie wystarczy więc, że na ich budowę inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, względnie że dokonał zgłoszenia, w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu. Jeśli jest tak, jak w niniejszej sprawie, gdy droga wewnętrzna o parametrach adekwatnych (odpowiednich) do planowanej inwestycji jest jedynie narysowana w projekcie budowlanym, a w rzeczywistości (faktycznie) nie istnieje, nie ma mowy o możliwości wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu jakichkolwiek dostępnych środków prawnych owego dostępu dla planowanej inwestycji. Nie ma też mowy, aby dostęp taki, a więc ledwo narysowany w projekcie budowlanym, był dostępem realnym.
W realiach niniejszej sprawy poza sporem jest zdaniem skarżącej spółki, że odpowiedniego dojścia i dojazdu, umożliwiających dostęp do drogi publicznej odpowiedni do planowanego zamierzenia budowlanego fizycznie brak.
Nadto w skardze podniesiono, że inwestycja, dla której Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję nie stanowi w istocie samodzielnej inwestycji, lecz jedynie jej część. By mówić, że inwestycja ta stanowi całą samodzielną inwestycję, wówczas tak projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany) jak i wniosek o jego zatwierdzenie oraz o udzielenie pozwolenia na budowę, powinny obejmować nie tylko dwa budynki przeznaczone na prowadzenie w nich działalności handlowej wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, ale także drogę stanowiącą połączenie przedmiotowej inwestycji z drogą publiczną, a więc dojście i dojazd, o których mowa w § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zwłaszcza ze względu na to, że droga ta ma stanowić jednocześnie drogę pożarową.
Okolicznością bezsporną jest, że ww. droga wewnętrzna (ul. [...]), w obecnym jej stanie, wymogów drogi pożarowej nie spełnia. W przeciwnym razie inwestor nie wystąpiłby o pozwolenie na budowę dla drogi, która — jeśli zostanie wybudowana — będzie mogła te warunki spełniać. W konsekwencji oznacza to, że inwestycja, dla której Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję, nie stanowi całego zamierzenia inwestycyjnego. Co więcej, bez wspomnianej drogi, spełniającej parametry drogi pożarowej inwestycja, dla której Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję, nie ma zdolności samodzielnego funkcjonowania. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja Wojewody dotknięta jest jeszcze jedną wadą, a mianowicie wadą naruszenia normy z art. 33 ust. 1 zdanie 2 P.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jak wskazano, przedmiotowa inwestycja obejmująca dwa budynki handlowe, bez adekwatnego dla nich dojazdu, mającego jednocześnie stanowić drogę pożarową, nie spełnia ww. przesłanki możliwości samodzielnego funkcjonowania.
Wskazane wyżej naruszenia prawa wiązały się dodatkowo zdaniem skarżącej spółki także z naruszeniem przez organ art. 153 p.p.s.a., albowiem jedynie pozornie zastosował się do wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 199/20 z dnia 12 sierpnia 2020 r.
W złożonej odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do oceny legalności obecnie kontrolowanej decyzji Sąd orzekający w niniejszym składzie zauważa, że dla dokonania tej oceny zasadnicze znaczenie ma treść art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.
Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracji publicznej i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Podkreślić należy, że nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego też w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261).
Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 199/20, rolą Sądu w rozpatrywaniu aktualnie wniesionej skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. było przede wszystkim zweryfikowanie, czy Kolegium zastosowało się do oceny prawnej i wskazań zawartych w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku.
Analiza przeprowadzona w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie zgodne z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w omawianym wyżej wyroku. Jak bowiem jednoznacznie stwierdził Sąd w wyroku z dnia 12 sierpnia 2020 r. ponownego zweryfikowania wymagała kwestia legitymowania się przez inwestora, odnośnie działek objętych wnioskiem, prawem do ich dysponowaniem na cele budowlane oraz dostępu tejże działki budowlanej do drogi publicznej.
Przystępując do oceny pierwszej ze wskazanych okoliczności, które wymagały przeprowadzenia przez organ uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego przepisu wywodzi się, iż warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej powyższego oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oznacza to, iż organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., II OSK 764/17). Złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., stanowi czynność dowodową podlegającą ocenie organu. Przeciwko takiemu oświadczeniu, może być przeprowadzony dowód przeciwny, a skoro strona postępowania podnosi tę kwestię, to obowiązkiem organu jest jej zbadanie i ustosunkowanie się do niej w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji może zatem na podstawie tak przeprowadzonej oceny złożonego oświadczenia uznać, że inwestor w istocie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest jednakże uprawniony do kwestionowania tego prawa wbrew oczywistym dokumentom (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2007 r. II SA/Gd 762/05 i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo i piśmiennictwo). Nie jest w szczególności uprawniony do oceny ważności zawartych umów o charakterze cywilnoprawnych takich jak np. umowa dzierżawy, użyczenia.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 P.b. ilekroć w tej ustawie jest mowa o "prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że jednym z wyżej wymienionych stosunków zobowiązaniowych, z którym może wiązać się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest umowa dzierżawy unormowana w art. 693 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Zarazem w orzecznictwie trafnie zauważono, że z samej istoty umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu przez dzierżawcę (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., II OSK 1160/06), co oznacza, że wzmianka o nim musi być expressis verbis zawarta w treści umowy.
Dokonując w przedmiotowej sprawie oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów zasadnie Wojewoda uznał, że stanowią one wystarczająca podstawę do uznania, że na chwile wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskodawca legitymuje się prawem do dysponowania działką budowlaną, na której ma być realizowana inwestycja związana z budową dwóch budynków handlowych wraz z infrastrukturą techniczną, na cele budowlane. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie nie tylko w złożonym przez inwestora oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wymieniono wszystkie działki, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, wskazano tytuł prawny inwestora do każdej z działek, którym (za wyjątkiem działki o nr ewidencyjnym [...]) jest zawarta umowa dzierżawy z ich aktualnym właścicielem nieruchomości w dniu [...] listopada 2020 r. ( inwestor jest właścicielem działki o nr ew. [...]), z treści której wynika, że obejmuje ona również prawo do ich dysponowania przez dzierżawcę na cele budowlane. Nadto do akt sprawy administracyjnej dołączono noszące datę [...] listopada 2020 r. oświadczenia aktualnego właściciela działek – S. Sp. z o.o. P. Sp. k., w którym jednoznacznie potwierdzono zawarcie wspomnianych umów dzierżawy oraz zawartych w nich postanowień, zgodnie z którymi wnioskodawca S. Sp. z o.o. P. Sp. k. uzyskała prawo do dysponowania tymi działkami na cele budowlane związane z realizacją inwestycji budowy dwóch budynków handlowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną. Do każdej z działek złożono odrębne takie oświadczenie z podaniem księgi wieczystej dla niej prowadzonej, które z swej istoty są jawne. Tym samym organ administracji publicznej zasadnie przyjął, w oparciu o wskazane dokumenty, że wnioskodawca legitymuje się prawem do dysponowania działką budowlaną na cele budowlane wynikającym czy to z prawa własności (co do działki o nr [...]), czy też z stosunku zobowiązaniowego (co do pozostałych działek).
Organ odwoławczy, w sposób należyty uzupełnił również postępowanie wyjaśniające zgodnie z wytycznymi Sądu wynikającymi z wyroku z dnia 12 sierpnia 2020 r. w zakresie ustalenia czy objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei § 14 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nakłada obowiązek zapewnienia dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu.
Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 P. b. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).
W przedmiotowej sprawie od działki budowlanej - nieruchomości, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, aż do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...], dostęp ten ma zapewnić mająca powstać droga wewnętrzna na działkach o nr [...]. Wnioskodawca – inwestor decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2020 r. wydaną przez Starostę uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego drogi i pozwolenie na jej budowę. Z dołączonych do akt dokumentacji geodezyjnej, jak i przedłożonego przez inwestora odpisu powyższej decyzji wynika, że droga ta zapewni dostęp terenu, na którym ma być realizowana inwestycja związana z budową dwóch budynków handlowych wraz z przewidzianą infrastrukturą techniczną, do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...]. Z treści decyzji wynika również, że wnioskodawca S. Sp. z o.o. P. s.k. legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami, na których ma być realizowany projekt wykonania drogi wewnętrznej. Inwestor przedłożył obok wspominanej decyzji także zaświadczenie wydane przez Wojewodę potwierdzające przyjęcie zgłoszenia wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej na wspomnianą wyżej drogę wewnętrzną. Przez dostęp do drogi publicznej nie należy rozumieć istniejący już w chwili składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ciąg komunikacyjny zapewniający taki dostęp. Wystarczającym jest na etapie ubiegania się o udzielenia pozwolenia na budowę wykazanie, że planowana inwestycja - obiekt budowlany mający powstać w przyszłości taki dostęp ma zapewniony. Przedkładając ostateczną decyzję zatwierdzająca projekt budowlany na wykonanie drogi wewnętrznej oraz dokument potwierdzający przyjęcia zgłoszenia na wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej na planowaną drogę wewnętrzną wnioskodawca wykazał istnienie niezbędnej przesłanki do uzyskania pozwolenia na budowę jaką jest dostęp do drogi publicznej. Zarówno z treści art. 5 P.b., jak i § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., na który to przepis powołuje się wnosząca skargę spółka, określają według jakich zasad należy projektować obiekty budowlane, jakie mają one spełniać warunki w zakresie wyposażenia. Nie jest dopuszczalne z samego zwrotu użytego w wspominanym § 14 rozporządzenia, że "dojścia i dojazdy (...) powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne", wywodzenie, że dojazdy i dojścia winny realnie istnieć już w chwili wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub co najmniej stanowić przedmiot jej rozstrzygnięcia tj. zatwierdzenia projektu dróg przewidzianych do realizacji w przyszłości. Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze ujęcie w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji dotyczącej budowy dwóch budynków handlowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz budowy drogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie stanowi zagrożenia do osiągniecia podstawowych celów określonych w art. 5 P.b. dotyczących projektowania i budowy obiektów budowlanych jako całości oraz jego poszczególnych części. Przepisy prawa budowlanego przewidują bowiem w art. 59 P.b. instytucję pozwolenia na użytkowanie, w ramach której na organy nadzoru budowlanego został nałożony obowiązek sprawdzenia m.in. po zgłoszeniu przez inwestora zakończenia budowy czy proces budowlany zrealizowano zgodnie z pozwoleniem. W niniejszej sprawie przedmiotem badania na tym etapie będzie również ustalenie czy zrealizowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa budowlanego należy stwierdzić, że nie ma też żadnych przekonywujących argumentów, że nie można zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynków handlowych wraz z infrastrukturą techniczną w sytuacji, gdy projekt nie zawiera rozwiązań mających być zatwierdzone tą samą decyzją co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej (w niniejszej sprawie dotyczy to zatwierdzenia projektu budowalnego dotyczącego budowy drogi wewnętrznej na działce stanowiącej własność gminy). Przemawia za tym fakt, iż przy wznoszeniu budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 P.b. drogi "ciągu komunikacyjnego" mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej nie zalicza się do jego części składowych. Pozwolenie na budowę budynków nie musi obejmować (rozstrzygać) kwestii związanych z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, czyli w niniejszej sprawie zatwierdzenie projektu drogi wewnętrznej mającej zapewnić planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 zdanie 2 P.b. w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie natomiast ze zdaniem trzecim tego przepisu jeżeli pozwolenie na budowlę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor obowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. dla całego zamierzenia. Ustawodawca przewidział więc w powołanym przepisie etapową realizację inwestycji, nakładając w takim przypadku obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, który winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu zgodnie z art. 34 ust.3 pkt1d P.b. winien przedstawiać między innymi układ komunikacyjny ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów. Wymóg samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 zdanie 2 P.b. należy odnosić do samego obiektu budowlanego. Nadto nieuzasadnione jest twierdzenie, iż objęte zaskarżoną decyzją budynki handlowe wraz z infrastrukturą techniczną nie mogą samodzielnie funkcjonować, skoro w odrębnym postępowaniu organy administracji architektoniczno-budowlanej wydały decyzję zapewniająca dostęp tej inwestycji jako całości do drogi publicznej. Odmienne stanowisko stanowiłoby niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa do zabudowy w rozumieniu art. 4 P.b.
Jednocześnie mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności przedłożenie przez inwestora ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący drogę wewnętrzną i udzielającej pozwolenia na jej budowę, nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż został naruszony § 14 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Jak wynika z powyższej decyzji projekt przewiduje zarówno dojścia i dojazdy. Przewidziano wykonanie nie tylko sieci kanalizacji deszczowej, ale także wykonanie oświetlenia drogowego. Zachowano wymogi nie tylko co do minimalnej szerokości jezdni, ale także wynikające z § 12 i 13 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. dotyczących minimalnej szerokości drogi pożarowej, jej nachylenia najmniejszego zewnętrznego łuku drogi, wymogi co do nawierzchni. Nadmienić należy, że wymóg zachowania przez realizowaną inwestycję przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej będą przedmiotem oceny również na etapie wydawania zezwolenia na użytkowanie, o czym wyżej była już mowa.
Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, ze skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu skargę oddalono.