II SA/GO 178/22

II SA/Go 178/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1566/22 - Wyrok NSA z 2025-09-04
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 423
art. 28 ust. 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dz.U. 2021 poz 735
art.7, art.77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 w zw. z art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., aktualnie: t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1009, dalej jako: u.s.u.s.) odmówił [...] Zakładowi Opieki Zdrowotnej w likwidacji (dalej jako: SP ZOZ, skarżący) umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 43.448.327,18 zł, w tym na:
a) ubezpieczenia społeczne - za okres: czerwca 2000 r.; od sierpnia 2000 r. do grudnia 2000 r.; od marca 2001 r. do marca 2002 r.; od sierpnia 2002 r. do kwietnia 2003 r.; od czerwca 2004 r. do grudnia 2004 r.; od marca 2005 r. do kwietnia 2005 r.; od czerwca 2005 r. do października 2007r.; grudnia 2007 r.; od września 2008 r. do października 2008 r.; od stycznia 2018 r. do grudnia 2019 r. w łącznej kwocie 35.542.546,71 zł,
w tym z tytułu: składek - 8.254.651,51 zł, odsetek liczonych na [...] stycznia 2020 r. - 27.287.204,00 zł, w tym odsetki od należności w części finansowanej przez ubezpieczonych -13.969.302,00 zł, kosztów upomnienia - 691,20 zł.
b) ubezpieczenie zdrowotne — za okres: od listopada 2001 r. do marca 2002 r.; sierpnia 2002 r.; grudnia 2002 r.; od lutego 2003 r. do kwietnia 2003 r.; od czerwca 2003 r. do grudnia 2004 r; kwietnia 2005 r.; od września 2005 r. do października 2007 r.; od października 2008 r. do listopada 2008 r.; czerwca 2016 r.; od stycznia 2018 r. do grudnia 2019 r. w łącznej kwocie 4.763.980,00 zł,
w tym z tytułu: odsetek od należności w części finansowanej przez ubezpieczonych liczonych na 24 stycznia 2020 r. - 4.763.368,00 zł, kosztów upomnienia - 612,00 zł.
c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: od kwietnia 2001 r. do sierpnia 2001 r.; od października 2001 r. do marca 2002 r.; od lutego 2003 r. do kwietnia 2003 r.; czerwca 2003 r.; od sierpnia 2003 r. do grudnia 2004r.; czerwca 2005 r.; od września 2005 r. do października 2007 r.; grudnia 2007 r.; października 2008 r. w łącznej kwocie 3.141.800,47 zł,
w tym z tytułu: składek - 1.207.071,67 zł, odsetek liczonych na [...] stycznia 2020 r. -1.934.148,00 zł, kosztów upomnienia - 580,80 zł.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że w dniu 24 stycznia 2020 r. likwidator SPZOZ wniosła o uwzględnienie przedawnienia należności, prawidłowe rozliczenie wpłat dokonanych przez SP ZOZ oraz umorzenie należności z tytułu składek. Zdaniem likwidatora składki od [...] stycznia 2018 r. były uregulowane, przy czym na skutek działań ZUS zostały zaksięgowane na przedawnione zobowiązania, w tym w kwocie 1687,42 zł na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych w kwocie 5.648,76 zł, kosztów egzekucyjnych w wysokości 36.255,66 zł oraz odsetek w wysokości 9.021,00 zł za przedawnione zaległości za sierpień 2017 r. Strona podniosła, że dokonała wpłat na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od października 2019 r. do grudnia 2019 r. Skarżąca zarzuciła, że kolejnym naruszeniem prawa było wszczęcie ponownego postępowania egzekucyjnego przez ZUS w dniu [...] czerwca 2015 r., tj. pomimo utraty osobowości prawnej przez SPZOZ, nadto SPZOZ nie ujawnił jakiegokolwiek majątku. Likwidator ocenił, iż egzekucja jest bezzasadnie kontynuowana do dnia dzisiejszego, pomimo niewyegzekwowania jakichkolwiek środków. Strona stwierdziła, że egzekucja powinna być umorzona, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Zaznaczyła przy tym, że SPZOZ podjął stosowne działania i złożył zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oraz wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to zakończyło się odrzuceniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (postanowieniem z 16 czerwca 2016 r., II SA/Go 155/16 oraz postanowieniem z 13 lutego 2020 r., II SA/Go 427/19).
Następnie organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w oparciu o art. 24 u.s.u.s. Zakład ustalił, iż należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, a postępowanie egzekucyjne trwa nadal. Organ I instancji wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie jest postępowaniem w przedmiocie ustalenia istnienia i określenia wysokości wskazanego obowiązku, jak również postępowaniem w przedmiocie ustalenia przebiegu ubezpieczenia, okresów prowadzenia pozarolniczej działalności, w której powstał dochodzony obowiązek przez podmiot obowiązany. Nie jest to postępowanie w sprawie rozliczenia wpłat na koncie płatnika składek. Są to bowiem postępowania odrębne z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, podlegające kontroli sądu powszechnego, a organ nie ma kompetencji do badania istnienia należności z tytułu składek w tym postępowaniu.
ZUS na podstawie bilansów za lata 2016-2020 ocenił aktualną sytuację finansową SPZOZ, z których wynika, iż w 2016 r. odnotowano ujemny wynik finansowy w wysokości 353 969,32 zł, w 2017 r. odnotowano dodatni wynik finansowy w wysokości 60 830 753,66 zł, w 2018 r. wynik finansowy wyniósł 0 zł, w 2019 r. odnotowano dodatni wynik finansowy w wysokości 150.000,00 zł, w 2020 r. wynik finansowy wyniósł 0 zł. Strona nie figuruje jako właściciel pojazdów w bazie Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz nie figuruje jako właściciel nieruchomości w bazie Danych Ksiąg Wieczystych.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, ze zm.);
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
ZUS wyjaśnił następnie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania pkt 1 ww. przepisu, ponieważ wniosek o umorzenie należności z tytułu składek złożył likwidator SPZOZ. Nie zachodzą także przesłanki określone w pkt 2, pkt 4, pkt 4b i 4c powyższego przepisu, ponieważ sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym oraz ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. W odniesieniu do art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. organ podniósł, iż zadłużenie jest wyższe, niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.
W dalszej treści uzasadnienia wydanej decyzji organ I instancji przeanalizował przesłankę całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek uregulowaną w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że treść tego przepisu wymaga obok zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, także stwierdzenia, iż równocześnie występuje brak majątku, z którego można egzekwować należności, brak małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Konstrukcja omawianego przepisu wskazuje, że ustawodawca dopuszczając możliwość umorzenia należności publicznoprawnej ze wskazanej w nim przyczyny wprowadza obowiązek równoczesnego ustalenia, że wystąpiły dodatkowe okoliczności, wykluczające możliwość ściągnięcia należności, w tym poprzez rozszerzenie kręgu podmiotów, wobec których można dochodzić należności składkowych (następcy prawni, małżonek, osoby trzecie). ZUS podał, że organem założycielskim SPZOZ jest Rada Powiatu [...]. Stosownie do art. 60 ust 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zatem zobowiązania SPZOZ, które nie zostaną zaspokojone w toku postępowania likwidacyjnego zostaną przejęte przez Powiat.
Organ I instancji podkreślił jednocześnie, iż w sprawie występują przesłanki wskazane w pkt 5 i 6 ww. przepisu, bowiem prowadzone wobec skarżącego postępowania egzekucyjne przez komorników ulegały umorzenia, z uwagi na stwierdzenie bezskuteczności egzekucji. Istnieją także podstawy do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Niezależnie jednak od powyższego postępowanie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, natomiast obowiązkiem wszystkich płatników jest ponoszenie kosztów należności składkowych. Umorzenie należności jest równoznaczne z przerzuceniem ekonomicznych skutków działania osoby niepłacącej na pozostałych uczestników systemu ubezpieczeń.
Pismem z [...] października 2021 r. likwidator SPZOZ wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wyrażone w wyroku z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 101/21, w którym uznano, iż dotychczasowe rozstrzygnięcie organów, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.u.s. nie jest zasadne. Likwidator wyjaśnił, że w zakresie art. 28 ust. 3 pkt 5 Sąd oparł swe rozważania na dotychczasowych umorzeniach postępowania egzekucyjnego wobec SP ZOZ z powodu ich bezskuteczności, jak również wszczynania przez organ pozornego postępowania egzekucyjnego z rachunku bankowego w sytuacji gdy SP ZOZ rachunków takich nie prowadzi. Sąd wskazał również, że w zakresie przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s. to organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności, poprzez porównanie spodziewanych kosztów egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Wnioskodawca dodał, że to organ powinien ustalić czy zobowiązany posiada majątek i czy ten majątek, o ile istnieje, nadaje się do egzekucji. Sąd podkreślił, że w tym zakresie organ nie dokonał pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do sytuacji majątkowej SPZOZ.
W ocenie likwidatora ZUS w ponownie prowadzonym postępowaniu (po wyroku WSA w Gorzowie Wlkp.) nie dokonał samodzielnej i wyczerpującej oceny całkowitej nieściągalności i nie uwzględnił oceny prawnej przedstawionej przez Sąd. Strona zauważyła, że czynności dokonane przez organ ograniczyły się jedynie do wezwania SPZOZ o przesłanie sprawozdań finansowych oraz ustaleń w odpowiednich bazach, iż podmiot nie figuruje, jako właściciel pojazdów oraz nie figuruje jako właściciel nieruchomości. Skarżący podniósł, iż pomimo wystąpienia w sprawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., organ uznał, że skoro decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, to ZUS ma prawo, mimo zaistniałych przesłanek odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Likwidator wskazał jednocześnie, że działając w oparciu o uznanie administracyjne organ zobligowany jest do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu stron. Organ jest więc zobligowany do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych.
Dalej skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 345/06 wskazał, że granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. W sytuacji gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny odmówienia umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak ubezpieczeń społecznych. Organ zatem obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Likwidator dodał, że w przypadku decyzji uznaniowych szczególne znaczenie ma wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmuje lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. SP ZOZ uznał również za bezpodstawne stanowisko organu, odnośnie dostrzeżenia możliwości wyegzekwowania długu w ramach obecnego majątku i w dalszej perspektywie czasowej. Zarzucił organowi brak wskazania przesłanek, na jakich opiera to przekonanie, a decyzja w tym względzie jest zupełnie sprzeczna. Likwidator dodał, że organ powinien poczynić wyjaśnienia co do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez kolejne 24 lata, wobec podmiotu który nie posiada majątku i nie może nabyć żadnego majątku w przyszłości, bowiem nie posiada ku temu środków oraz nie prowadzi już żadnej działalności.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2021r., nr [...]. W treści powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo uznano, iż należności figurujące na koncie SP ZOZ jako płatnika składek nadal są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Dalej ZUS podał, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych spełnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie skutkuje umorzeniem należności. Organ przedstawił ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odnośnie wystąpienia przesłanek z ww. przepisu i podał, że brak jest przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Organ odwoławczy podniósł, iż rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, który polega na pozostawieniu organowi prawa wyboru rozstrzygnięcia. Przy czym uznaniowość decyzji nie jest równoznaczna z pozostawieniem ZUS całkowitej swobody odnośnie wyboru rozstrzygnięcia. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest bowiem w granicach określonych przepisami prawa, dzięki czemu możliwe jest poddanie wydanej decyzji pełnej kontroli ze strony sądu. Kryterium "ważnego interesu zobowiązanego" wymaga wykazania konkretnych okoliczności, które są wyjątkowe, niezależne od woli oraz sposobu postępowania zobowiązanego i jednocześnie uniemożliwiają mu wywiązanie się z ciążących na nim obowiązków względem Skarbu Państwa. Ważny interes zobowiązanego musi charakteryzować się nieprzewidywalnością i niezależnością od sposobu jego postępowania. Organ II instancji podał, że zakończenie procesu likwidacyjnego SP ZOZ w 2017 r nie jest możliwe i konieczne stało się podjęcie uchwały o przedłużeniu trwania czynności likwidacyjnych do 31 grudnia 2042 r. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Finansów na podstawie umowy zawartej w lipcu 2015 r. udzielił pożyczki Powiatowi, dzięki której SPZOZ uregulował w całości zobowiązania cywilnoprawne, pomijając zobowiązania wobec ZUS. Również na podstawie opinii prawnej podjęto decyzję o odpisaniu zobowiązań publicznoprawnych wobec ZUS, jako przedawnionych.
Organ odwoławczy podkreślił, że wydając decyzję przyznał prymat interesowi publicznemu nad słusznym interesem strony. Zauważył przy tym, że działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej prowadzeniem ciąży na płatniku, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek wobec ZUS. Zgodnie z zasadą racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. ZUS nie uwzględnił stanowiska strony o nieprowadzeniu rachunków bankowych, ponieważ od stycznia 2018 r. do stycznia 2021 r. na indywidualny rachunek NRS systematycznie odnotowywano wpłaty na pokrycie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Organ wskazał jednocześnie, że na koncie SPZOZ figurują nieopłacone składki finansowe za zatrudnionych pracowników. Zgodnie z art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. płatnik składek zobowiązany jest potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać składki za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nie odprowadzanie ich do ZUS stanowi naruszenie obowiązujących norm prawa. Niewywiązywanie się z powyższych obowiązków nie może być premiowane umorzeniem należności. ZUS jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością, lecz czyni to na zasadach i w sposób określony w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Wydanie decyzji o umorzeniu następuje zatem po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek umorzenia, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma podstaw do swobodnego rozszerzania zakresu zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę. Organ uznał, że wydanie innego rozstrzygnięcia oznaczałoby nieuzasadnione, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, uprzywilejowanie skarżącego względem podmiotów, które regulują swoje zobowiązania. Podał także, że w sprawie zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy stosownie do art. 77 i art. 80 k.p.a.
Pismem z dnia [...] marca 2022 r. SPZOZ, reprezentowany przez likwidatora, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 i 8 w zw. z art. 77 §1, art. 9 i art. 10 §1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego, dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a co za tym idzie niewyjaśnienie stanu fatycznego sprawy, w szczególności poprzez:
a) ustalenie, że nie stwierdzono, by SPZOZ nie miał majątku, a zatem dokonanie ustaleń, co do istnienia okoliczności negatywnych, w sytuacji gdy podstawą odmowy umorzenia składek mogłoby być m. in. ustalenie, że podmiot dysponuje majątkiem, z którego można by dokonać zaspokojenia, a takich ustaleń organ nie uczynił, bowiem SP ZOZ w likwidacji majątkiem nie dysponuje,
b) ustalenie, że SPZOZ posiada rachunki bankowe, z których może być prowadzona egzekucja, w sytuacji gdy podmiot takich rachunków nie posiada, a rachunki, których organ istnienie ustalił (rachunki NRS w ZUS) są indywidualnymi kontami bankowymi podmiotu w ZUS, które z urzędu posiada każdy podmiot, również będący w likwidacji, nie są to zaś rachunki bankowe,
- art. 11 k.p.a., poprzez niepodjęcie i bezpodstawne odstąpienie od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, całkowicie nieprzekonywujące uzasadnienie decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek,
- art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady w nim wyrażonej,
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 u.s.u.s. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i odmowę umorzenia należności z tytułu składek.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła stanowisko zbieżne z wywiedzionym w odwołaniu, kwestionując podjęte rozstrzygnięcia. Zdaniem SPZOZ organ nie zastosował się do wskazań wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 101/21. Jednocześnie skarżąca zarzuciła ZUS wykroczenie poza zakres uznania administracyjnego i ponownie zaznaczyła, iż stanowisko organu odmawiające umorzenia należności z tytułu składek jest nieprzekonujące, bowiem organ nie wykazał przesłanek na podstawie których oparł przekonanie o możliwości wyegzekwowaniu zadłużenia.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podniósł, że stwierdzenie istnienia przesłanek przewidzianych w przepisach , których wystąpienie jest warunkiem umorzenia nie zobowiązuje organu do ich umorzenia. Organ ma prawo swobodnego wyboru, czy w danej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie ulgi. Nadto ZUS zarzucił stronie, że przedłużenie postępowania likwidacyjnego do dnia 31 grudnia 2042 r. jest fikcją i ma na celu doprowadzenie do przedawnienia lub umorzenia należności składkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:
1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,
3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,
4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., I GSK 1992/18, CBOSA). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS – aby uniknąć dowolności decyzji – musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., II GSK 2757/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).
Należy wskazać, że wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., II SA/Go 101/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej w likwidacji oraz poprzedzającą ja decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Wyrok stał się prawomocny. W wyroku tym wskazano, że w "ocenie Sądu nie jest zasadne stanowisko organów, że w sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję). Należy wskazać, że z zaskarżonej decyzji wynika, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym postanowieniami z [...] czerwca 2010 r., [...]r. umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone z wniosku ZUS wobec SPZOZ z powodu stwierdzenia ich bezskuteczności. Organ podał, że [...] marca 2011 r. Dyrektor Oddziału ZUS dokonał ponownego zajęcia rachunku bankowego oraz wierzytelności SP ZOZ. Postępowanie egzekucyjne z uwagi na zbieg egzekucji zostało przekazane do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym, który [...] sierpnia 2011 r. umorzył je wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. W ocenie Sądu wskazane powyżej okoliczności posiadają zatem istotne znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Wskazać również trzeba, że strona skarżąca zarzuciła, że egzekucja została skierowana do rachunków bankowych których SP ZOZ nie posiada a zatem podjęte czynności egzekucyjne mają charakter pozorny. Zdaniem Sądu dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw stronie skarżącej było w toku. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku SPZOZ (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Kr 1211/20, CBOSA). Wskazać trzeba, że z treści zaskarżonej decyzji wynika między innymi, że SPZOZ nie jest właścicielem samochodów ani nieruchomości. Należy zatem stwierdzić, że sam fakt ponownego wystawienia w 2015 r. przez ZUS tytułów wykonawczych przy braku wykazania skuteczności postępowania egzekucyjnego nie jest wystarczający do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Ocena organu w zakresie w/w przesłanki nieściągalności ma zatem charakter dowolny".
Odnośnie przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd stwierdził, że "z tegoż przepisu wynika, wbrew stanowisku organu zawartemu w decyzji, że organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 263/18; 8 maja 2018 r. , I SA/Kr 324/18, WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, CBOSA). Zatem organ powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że przesłanka całkowitej nieściągalności opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 p.p.s.a. nie zachodzi, gdyż przymusowe dochodzenie należności jest nadal prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS. Brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku SP ZOZ przesłanki nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie oceny do arbitralnego stwierdzenia jej nieistnienia oznacza, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli Sądu. Sąd wskazał, że organy rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej, dokonają samodzielnej i wyczerpującej oceny przesłanek całkowitej nieściągalności z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej. W zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że nie zachodzą przesłanki ujęte w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6.
Zdaniem Sądu organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań przedstawionych powyżej zawartych w prawomocnym wyroku. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Tym samym zarówno organy, jak i sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, są związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez sąd w tej sprawie. Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r., I OSK 14/21, CBOSA). Organ ponownie powołał się na fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora ZUS. Organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał, czy egzekucja jest skuteczna, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji. Nie spełnia tego wymogu ogólnikowe stwierdzenie organu, że SPZOZ w okresie od stycznia 2018 r. do marca 2021 r. comiesięcznie dokonywała wpłat na rachunek indywidualny NRS w ZUS. Nadto wbrew stanowisku Sądu organ stwierdził, że dopóki trwa postępowanie egzekucyjne organ jak i wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzą przesłanki nieściągalności należności (art. 25 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s.). Należy ponownie wskazać, że dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw stronie skarżącej było w toku. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Kr 1211/20, CBOSA). W orzecznictwie sądowym akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do skuteczności tego postępowania i rokowań w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia czy też jego "narastanie". Jest to istotna okoliczność i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego nie jest jedynie jego prowadzenie, lecz jest nim wyegzekwowanie dochodzonych kwot. Wierzyciel decydując się na kontynuowanie egzekucji musi w bliższej lub dalszej perspektywie przewidywać zaspokojenie należności. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych danych dotyczących omawianych kwestii (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 751/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r., I SA/Gl 11149/19, CBOSA). Przedstawioną w zaskarżonej decyzji ocenę, że nie zachodzą w sprawie przesłanki nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. należy uznać za wadliwą. Należy również stwierdzić, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a.
Należy również zwrócić uwagę na istotną sprzeczność zachodząca w argumentacji ZUS. W zaskarżonej decyzji wskazano, że nie zachodzą przesłanki nieściągalności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Z kolei w decyzji z dnia [...] września 2021 r. stwierdzono, że w sprawie mają zastosowanie ww. przesłanki.
Zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS – aby uniknąć dowolności decyzji – musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny.
W zaskarżonej decyzji (pomimo stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) organ zastosował instytucję uznania administracyjnego i odmówił umorzenia należności. ZUS wskazał, że w sprawie przyznał prymat interesowi publicznemu nad słusznym interesem strony. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie opiera się na elementach ocennych.
W ocenie Sądu powyższa kwestia nie została należycie rozpatrzona. Ogólnikowe odwołanie się do zasad sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie może zostać uznane za wypełniające ww. obowiązek. Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacji gdy nadal istnieją możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to umorzenie należności naruszałoby interes publiczny (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że SP ZOZ nie posiada majątku, nie prowadzi działalności. ZUS nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że istnieje realna możliwość wyegzekwowania należności. Nie można również pominąć, że w aktach sprawy znajdują się decyzje organów podatkowych w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowych strony skarżącej. Wskazać trzeba, że uchwała Rady Powiatu z dnia [...] września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...], na podstawie której ustalono nowy termin zakończenia likwidacji SP ZOZ tj. [...] grudnia 2042 r. została oceniona jako zgodna z prawem (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 kwietnia 2018 r., II SA/Go 205/18, wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2148/18. CBOSA). Formalne trwanie postępowania likwidacyjnego SPZOZ nie może zatem stanowić okoliczności wykluczającej umorzenie należności. Również podniesiony przez organ fakt restrukturyzacji przez SP ZOZ zobowiązań cywilnoprawnych nie stanowi takiej okoliczności. Jako zdarzenie przyszłe i niepewne należy ocenić stanowisko organu podnoszącego w odpowiedzi na skargę, że Powiat może zaciągnąć kredyt w celu spłaty należności z tytułu składek. Podkreślić bowiem trzeba, że swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14, CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że instytucja umorzenia należności posiada charakter wyjątkowy, ale jednocześnie nie może posiadać charakteru fasadowego. NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., (II GSK 4401/16, CBOSA) stwierdził, że wydawanie przez ZUS decyzji odmawiających umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wyłącznie z uwagi na publicznoprawny i powszechny charakter tych zobowiązań, bez odniesienia się do konkretnych realiów sprawy, pozbawia taką decyzję nadany jej przez ustawodawcę walor uznaniowości. Wówczas decyzja jest rozstrzygnięciem dowolnym, a nie wydanym w ramach uznania administracyjnego, które winno być poprzedzone wnikliwą analizą interesu społecznego i interesu strony, a następnie wyważeniem obu tych interesów. Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzając ją decyzję. Organy stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej, dokonają samodzielnej i wyczerpującej oceny przesłanek całkowitej nieściągalności. W szczególności ZUS ustali, czy jest możliwe realne egzekwowanie należności z tytułu składek z majątku strony skarżącej. Nadto organ w sposób wszechstronny rozważy możliwość uwzględnienia słusznego interesu SP ZOZ (art. 7 k.p.a.), mając na uwadze całokształt sytuacji majątkowej strony. ZUS winien poddać wnikliwej, wszechstronnej ocenie kwestię, czy wobec sytuacji prawnej i faktycznej w jakiej znajduje się SP ZOZ rzeczywiście w interesie społecznym (publicznym) jest utrzymywanie zadłużenia z tytułu składek. Organ powinien mieć na względzie, że wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie.
Postępowanie w niniejszej spawie było wolne od opłat sądowych, zaś likwidator SP ZOZ nie jest pełnomocnikiem strony. Z tego względu brak podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.).
-----------------------
#
2