II SA/Go 167/24

II SA/Go 167/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art.28, art.61§1, art.156, art.157
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art.11, art.28
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., znak [...], Starosta stwierdził, że grunty rolne o pow. 0,0762 ha, sklasyfikowane jako grunty orne klasy lllb-objęte ochroną prawną, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, zostały wyłączone bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W związku z tym:
- w pkt I decyzji ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej o pow. 0,0762 ha, stanowiących część działki nr [...], sklasyfikowanych jako grunty orne klasy lllb - objęte ochroną prawną w wysokości 19 987,64 zł;
- w pkt II nałożył sankcję za naruszenie przepisów podwyższając o 10% należność wskazaną w pkt I, tj. o kwotę 1 998.76 zł;
- w pkt III pomniejszył ustaloną w niniejszej decyzji podwyższoną jednorazową należność po uwzględnieniu pkt I i II wynoszącą 21 986,41 zł o wartość rynkową wyłączanego gruntu, tj. o kwotę 38 400,00 zł;
- w pkt IV zwolnił inwestora z obowiązku uiszczenia jednorazowej należności w związku z tym, iż wartość rynkowa wyłączanego gruntu jest wyższa od ustalonej należności;
- w pkt V ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze wynoszącą 10% podwyższonej należności, tj. 2 199.00 zł, płatną przez okres 10 lat począwszy od 2021 do 2030 roku włącznie, w terminie do 30 czerwca każdego roku: - w pkt VI poinformował, że opłatę, o której mowa w decyzji należy wpłacać na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Starosta dnia
[...] listopada 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w związku z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolnej bez uzyskania decyzji zezwalającej. Wyłączenie gruntów objęte ochroną prawną dotyczy części działki nr [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r., działka nr [...], przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonej symbolem MN. Z danych ewidencji gruntów i mapy glebowo-rolniczej znajdującej się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że część działki nr [...] o pow. 0.0792 ha stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako grunty orne klasy lllb - objęte ochroną prawną, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Natomiast pozostała część działki nr [...] o pow. 0.0732 ha, stanowi tereny mieszkaniowe – B, które nie są gruntami rolnymi. Dla tej nieruchomości Starosta wydał decyzję z dnia [...] r. znak: [...] którą zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha, odstąpił od naliczenia należności i opłat rocznych za grunty o pow. 500 m - a za pozostałą pow. 0,0262 ha wyznaczył należność i opłaty roczne w kwocie, tj. 687,00 zł. Dnia [...] października 2020 r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości, podczas której stwierdzono, że inwestycja została rozpoczęta. Część gruntów, na wyłączenie których inwestor uzyskał zgodę została ogrodzona, na pozostałej części usunięto humus. Zatem stwierdzono, że grunty zostały wyłączone na całej powierzchni działki nr [...]. Całkowita powierzchnia działki wynosi 0,1524 ha. Zgoda na wyłączenie gruntów rolnych objętych ochroną prawną dotyczyła areału o pow. 0.0762 ha - decyzja Starosty z dnia [...] r. znak: [...] Dalej organ wskazał, że M.W. bez wcześniejszego uzyskania decyzji zezwalającej wyłączył pozostałą część działki o pow. 0.0762 ha, naruszając tym samym przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestor na realizację inwestycji uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] wydaną przez Starostę. Z uwagi na powyższe zastosowano uregulowanie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z godnie z którym: .,w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 w/w ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%". Należność została wyliczona zgodnie z art. 12 ust. 7 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, gdzie ustalono, że za wyłączenie 1 ha gruntów rolnych sklasyfikowanych jako grunty orne klasy lllb - objęte ochroną prawną, należność wynosi 262 305,00 zł. W związku z tym należność za powierzchnię 0,0762 ha wynosi odpowiednio 19 987,64 zł. Należność podwyższono o 10 %, tj. o kwotę 1 998,76 zł. W związku z tym podwyższona należność wynosi 21 986,41 zł. Następnie organ podał, że w myśl art. 12 ust. 6 cytowanej ustawy, należność pomniejsza się o wartość rynkową wyłączonego gruntu. Wartość ta została ustalona na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] i wynosi 38 400,00 zł. Ponieważ w tym przypadku wartość gruntu jest wyższa od należności, inwestor został zwolniony z obowiązku jej zapłaty.
Następnie, wskutek złożonego przez A.F. wniosku, postanowieniem z dnia [...] r. Starosta wznowił postępowanie w powyższej sprawie, które zakończył decyzją z dnia [...] r. stwierdzającą wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. W odwołaniu od rozstrzygnięcia z [...] r. A.F. zawarła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 4 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 755 ze zm.) oraz art. 5, art. 11 ust. 1, 1a i 4, art. 12 ust. 1, 2, 4, 7, 13 i 14, art. 28 ust. 2 i art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), wydało dnia [...] r. decyzję nr [...], którą orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r., znak [...], stwierdzającej, że grunty rolne o pow. 0,0762 ha, sklasyfikowane jako grunty orne klasy lllb - objęte ochroną prawną, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, zostały wyłączone bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, i w:
- w pkt I ustalającej należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej o pow. 0.0762 ha, stanowiących część działki nr [...], sklasyfikowanych jako grunty orne klasy lllb - objęte ochroną prawną w wysokości 19.987.64 zł;
- w pkt II nakładającej sankcję za naruszenie przepisów podwyższając o 10% należność wskazaną w pkt I, tj. o kwotę 1.998.76 zł;
- w pkt III pomniejszającą ustaloną w niniejszej decyzji podwyższoną jednorazową należność po uwzględnieniu pkt I i II wynoszącą 21.986.41 zł o wartość tynkową wyłączanego gruntu, tj. o kwotę 38.400.00;
- w pkt IV zwalniającą inwestora z obowiązku uiszczenia jednorazowej należności w związku z tym, iż wartość rynkowa wyłączanego gruntu jest wyższa od ustalonej należności;
- w pkt V ustalającą opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze wynoszącą 10% podwyższonej należności, tj. 2.199.00 zł. płatną przez okres 10 lat począwszy od 2021 do 2030 roku włącznie, w terminie do 30 czerwca każdego roku; - w pkt VI informującą, że opłatę, o której mowa w decyzji należy wpłacać na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady decyzji wylicza wyczerpująco art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wady te muszą tkwić w samej decyzji, a ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Dalej organ zaznaczył, że stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą (jest to konsekwencja przyjęcia konstrukcji nieważności względnej). Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, obarczonego co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Pierwszy etap postępowania sprowadza się do sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej albo dodatkowych wyjaśnień strony.
W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej. Kolegium podkreśliło, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Następnie Kolegium wyjaśniło, że kwestie wyłączania gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, a także sankcje za naruszenie przepisów w tym zakresie uregulowane zostały w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2017r., poz. 1161 - dalej jako "u.o.g.r.l." Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb oraz użytków rolnych klas IV, lVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 – oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb, a także gruntów,
o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l.). W art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. ustawodawca wskazał, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
W razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust.
1 -2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku (art. 12 ust. 3 u.o.g.r.l.). W razie zbycia grantów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę
(art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l.). Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l.). Samo pojęcie "wyłączenia gruntów z produkcji" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.
A zatem wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie
i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy u.o.g.r.l. Natomiast w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. W ust. 1 art. 28 u.o.g.r.l. ustawodawca określił, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów u.o.g.r.l. nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z sytuacją o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., a także, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawie był Starosta, jak również decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, tj. M.W. Przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. wprowadza generalna zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalna zasadę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata tj. na faktycznego sprawcę wyłączenia. W ocenie Kolegium natomiast przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust. 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka. iż dotyczy on szczególnej sytuacji kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.), ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W rej sytuacji ustawodawca, nie zmieniając adresata, wobec którego kieruje sankcję, a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%. Za taką wykładnią przepisu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. przemawia także fakt, iż zgodnie z ustawą, wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.). Logicznym zatem – w ocenie organu – jest, iż ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał, tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Jak wynika z akt sprawy M.W. bez wymaganego zezwolenia wyłączył część gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Jednocześnie wyłączone grunty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z trasą przebiegu gazociągów - symbol planu MN.G w pozostałej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczone w planie symbolem MN. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta m.in. zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej o powierzchni 0,0762 ha stanowiących część działki nr [...] (o całkowitej powierzchni 0,1524 ha) położonych w [...] sklasyfikowanych jako grunty orne klasy Illb - objęte ochroną prawną, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiących integralną część decyzji. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że na podstawie danych ewidencji gruntów i mapy glebowo-rolniczej znajdującej się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, działka nr [...] o pow. całkowitej 0,1524 ha stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako grunty orne klasy Illb, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. W aktach sprawy znajduje się także protokół z dnia [...].10.2020 r,. znak [...]., z którego wynika, że dnia [...].10.2020 r. przeprowadzono lustrację terenów będących własnością M.W. w celu ustalenia stanu faktycznego związanego z wcześniej wydaną decyzją z dnia [...] r. znak [...] zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Z protokołu oględzin nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,1524 ha położonej w [...] wynika, że inwestycja została zrealizowana. Na części działki znajduje się budynek mieszalny jednorodzinny, teren działki jest uporządkowany i zagospodarowany. Część działki, na którą inwestor uzyskał zgodę jest ogrodzona. Na pozostałej części działki o pow. 0,0762 ha został ściągnięty humus, zatem stwierdzono, że grunty zostały wyłączone w zakresie całej powierzchni, tj. 0.1524 ha z produkcji rolnej. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna sporządzona w czasie oględzin. W przekonaniu Kolegium Starosta z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a także ocenił dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz prawidłowo ustalił, że M.W. dokonał wyłączenia części gruntów na działce o nr ewid. [...] z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że stan ten potwierdza protokół miejsca oględzin z dnia [...].10.2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Wobec tego Starosta ustalił, że doszło do faktycznego wyłączenia części gruntu z produkcji rolniczej bez wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Starosta miał zatem obowiązek wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej, faktycznie już wyłączonych, użytków rolnych. Art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. mówi wprost, że w sytuacji przewidzianej w tym przepisie, organ z urzędu wydaje decyzję, o której mowa w art. 1 i ust. 1 i 2. Zatem jest to wydanie post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Przechodząc do dalszych rozważań, w przekonaniu Kolegium, Starosta w pkt I decyzji prawidłowo ustalił w oparciu o art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej o pow. 0,0762 ha stanowiących część działki nr [...] sklasyfikowanych jako gruntu orne klasy Illb oraz prawidłowo w pkt II ww. decyzji, w oparciu o art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., nałożył sankcję za naruszenie przepisów u.o.g.r.l. podwyższając o 10% należność wskazaną w pkt I w/w decyzji. Kolegium dodało również, że Starosta zasadnie na podstawie art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. ustalił w ww. decyzji opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze wynoszącą 10% podwyższonej należności ustalonej w pkt II decyzji, bowiem wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od wysokości należności. Skoro zatem organ działa w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., to powiększa należność o 10% i w oparciu o tak ustaloną wysokość należności nalicza wysokość opłaty rocznej (wysokość opłaty rocznej wynosi 10% należności - art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.). Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie decyzji przez Starostę w jej pkt III i IV, to zdaniem Kolegium, w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Powołany przepis nie znajduje zastosowania w przypadku należności ustalanej na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. Podkreśla się przy tym w orzecznictwie, że zestawienie przepisów u.o.g.r.l. świadczy o tym, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12, a więc wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w sposób legalny. Nie może zatem z tej opcji korzystać osoba, która naruszyła przepisy u.o.g.r.l., w związku z czym należność ustalana jest wobec niej na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. Kolegium wskazało też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. pojawiały się rozbieżne orzeczenia. Z uwagi na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym nakazujące stosować, do ustalania opłaty na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. przepisu art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., organ stwierdził, że kwestia wzajemnych relacji pomiędzy zakresami zastosowania hipotez przepisów art. 12 ust. 6 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, jak również to. że stanowisko wypracowane w tej kwestii przez powołane orzecznictwo nie jest wynikiem prostego zestawienia wskazanych przepisów, ale skomplikowanej wykładni prawa, dlatego w przekonaniu Kolegium, zastosowanie przez Starostę w decyzji z dnia [...] r. znak [...] art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. nie może być podstawą do stwierdzenia, że ww. decyzja jest decyzją "rażąco naruszającą prawo" w rozumieniu an. 156 k.p.a. Zabieg porównania językowego znaczenia norm prawnych wynikających z art. 12 ust. 6 i art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. nie daje podstaw do stwierdzenia, że pomniejszenie należności z tytułu wyłączenia o wartość gruntu stanowi rażące naruszenie przepisów, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Wydawnictwo CH, Beck Warszawa 1998 r. .str. 806 i 813). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocenie organu, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Zdaniem Kolegium, wniosek A.F. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. znak [...] nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie została wydana została z naruszeniem przepisów prawa tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium za zasadne uznało odniesienie się z kolei do kwestii uznania A.F. za stronę postępowania i możliwość zainicjowania przez nią postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty. Przede wszystkim Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Z przepisu tego wynika, że z chwilą zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Pojęcie strony postępowania zawiera przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Zasada ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych, w szczególności w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Kolegium za stronę postępowania uznało zarówno adresata decyzji Starosty z dnia [...] r. znak [...] tj. M.W., ale również A.F., która zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że aktem notarialnym z dnia [...] r. repertorium A nr [...] M.W. zbył działkę o nr ewid. [...] na rzecz A.F. Tym samym zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, o czym zbywający obowiązany jest uprzedzić nabywcę. Skoro w decyzji Starosty z dnia [...] r. znak [...] wskazano, że opłata roczna ma być uiszczana przez 10 lat to jest oczywiste, że udział w postępowaniu powinna brać także A.F. - obecna właścicielka działki o nr ewid. [...]. Ma ona bowiem interes prawny w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia przedmiotowej działki z użytkowania rolniczego. Na marginesie Kolegium podkreśliło, że celem nadrzędnym decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej jest ochrona gruntów rolnych, która jest niezależna od właściciela (nabywcy) i sposobu nabycia. Cel ten jest realizowany między innymi poprzez zobowiązanie podmiotów korzystających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej do uiszczania corocznych opłat stanowiących określony procent należności określonych zgodnie z art. 12 ust. 7 lub ust. 11 u.o.g.r.l. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Zobowiązanym do jej corocznego uiszczania jest ten kto faktycznie korzysta z wyłączenia gruntu. Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. opłata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Stanem faktycznym uzasadniającym obowiązek uiszczenia tej opłaty jest więc użytkowanie gruntu na cele nierolne i nieleśne. Brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla obciążania obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podmiotu, który utracił prawo do użyłkowania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej na skutek zbycia tego prawa. Z chwilą przeniesienia prawa do użytkowania gruntu mocy ustawy obowiązek zapłaty opłaty rocznej przechodzi na nabywcę tego prawa.
Podsumowując powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonego postępowania oraz z analizy akt sprawy zgromadzonych
w postępowaniu wynika, że decyzja z dnia [...] r. znak [...] została wydana przez właściwy organ - Starostę, skierowana do właściwej strony postępowania - M.W. opierała się na istniejącej podstawie prawnej - art. 5, art. 11 ust. 1, 1a i 4, art. 12 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 13 i 14, art. 28 ust. 2 i art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych leśnych oraz art. 104 k.p.a., przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadawała się do wykonania, a jej wykonalność nie powodowała czynu zagrożonego karą, nie zawierała także wad powodujących jej nieważność
z mocy prawa.
A.F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium z [...] r., w której zarzuciła:
1) naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy jak wynika wprost z treści decyzji została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności,
2) naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy jak wynika wprost z treści decyzji została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, natomiast jej skutki dotyczą rzeczywistej strony postępowania (skarżącej), co powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności,
3) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że A.F. może być obciążona sankcją w postaci podwyższenia należności wynikającej z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy powołany powyżej przepis wprost stanowi, że za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ww. ustawy odpowiada sprawca - czyli w tym przypadku M.W.,
4) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 3 i ust. 4 u.o.g.r.l. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż obowiązek zapłaty sankcji w postaci podwyższenia należności wynikającej z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej ciąży na A.F., podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami (w szczególności rozpatrując ich treść w związku z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, który mówi o sprawcy) na nabywcy ciąży jedynie obowiązek uiszczania opłat rocznych (w normalnej wysokości - art. 12 ust. 3 i 4 natomiast wszelkie sankcje winny zostać pokryte przez sprawcę naruszeń, zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy.
5) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie ocena odrolnienia gruntów może zostać dokonana na podstawie oględzin dokonanych przez dwóch pracowników Starostwa Powiatowego, a więc w sposób oczywiście sprzeczny z powołanym powyżej przepisem,
6) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w toku postępowania, co prowadziło do uniemożliwienia A.F. składania odpowiednich wniosków w toku postępowania, w tym o przeprowadzenie prawidłowych oględzin nieruchomości przez rzeczoznawców (nie zaś 2 pracowników Starostwa Powiatowego),
7) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez uznanie M.W. za stronę postępowania i uznanie, że doręczenie mu decyzji realizuje obowiązki Starosty wynikające z art. 10 k.p.a., podczas gdy od momentu nabycia nieruchomości stroną była A.F. i to do niej winna być kierowana korespondencja, co prowadziło do wystąpienia przesłanki nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 4,
8) naruszenie art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas gdy zarówno w toku pierwszego rozpoznania sprawy zakończonego decyzją z dnia [...] r. znak [...], jak również po wznowieniu sprawy postępowanie dowodowego zostało przeprowadzone w sposób błędny, nie wyjaśniający kompleksowo sprawy, w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej zarówno poprzez uniemożliwienie skarżącej odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłowe zgromadzenie, w tym wydanie decyzji w oparciu o stanowisko dwóch pracowników Starostwa oraz sporządzoną nieprawidłowo dokumentację fotograficzną (która niczego nie dowodzi), nie zaś w oparciu o opinie rzeczoznawców zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz prawidłowo sporządzoną dokumentację fotograficzną wraz z protokołem oraz pobraniem próbek gleby wraz z ich zbadaniem,
9) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie może być utrzymana w mocy decyzja, wobec której wprost stwierdzono (w decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Starostę znak: BNŚ-[...]), iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, co w sposób oczywisty skutkować powinno jej uchyleniem, natomiast organ wbrew obowiązującym regulacjom pozostawił ją w obiegu prawnym, 10) naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie dowodu z opinii rzeczoznawców zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2) na podstawie
art. 54 § 3 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji uwzględniającej stanowisko skarżącej, w tym obciążanie sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej M.W. (jako sprawcy zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zobowiązanie sprawcy na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do rekultywacji wskazanych gruntów na jego własny koszt oraz naliczenie opłat w stosunku do A.F. w normalnej wysokości, bez stosowania wobec niej sankcji.
W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do okoliczności, iż na terenie, którego dotyczy decyzja z dnia [...] r. od lat posadowiony jest gazociąg będący inwestycją celu publicznego (wynikający wprost z uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r.. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie), w związku z czym teren ten od momentu posadowienia tam gazociągu powinien być wyłączony z ochrony prawnej wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż na gruncie tym znajduje się gazociąg wraz z pasem technologicznym, który uniemożliwia rolnicze korzystanie z tego gruntu od momentu pobudowania i uruchomienia gazociągu, czego organ w ogóle nie ustalił, pomijając tę okoliczność, również w protokole, co nasuwa poważne wątpliwości co do pobytu pracowników Starostwa kiedykolwiek na tej działce. Przebiegający gazociąg uniemożliwia także przebywanie na tym terenie osób trzecich, a ponadto każdorazowy właściciel nieruchomości obowiązany jest do udostępnienia tej nieruchomości odpowiednim służbom w przypadku konieczności przeprowadzenia prac w obrębie pasa technologicznego (awarie, naprawy, serwis), co wprost wskazuje na brak rolniczego charakteru tej części nieruchomości. Pod protokołem nie ma zamieszczonej mapki sytuacyjnej, na której usytuowanie i przebieg gazociągu byłby widoczny. Skarżąca podkreśliła też, że decyzja organu z dnia [...] r. dotknięta jest brakami formalnymi z art. 107 k.p.a., gdyż poza skierowaniem jej do złej osoby brak jest w jej treści przekonującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, w szczególności w zakresie okoliczności, na podstawie których stwierdzono odrolnienie gruntów, formę tego odrolnienia, a także jego skutki w zakresie zmniejszenia rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów.
Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności
(art. 134 § 2 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. stwierdzającej, że grunty rolne o pow. 0,0762 ha sklasyfikowane jako gruntu orne klasy IIIb-objęte ochroną prawną, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, zostały wyłączone bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.
Przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i n.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43 również wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W myśl art.157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął się pogląd, zgodnie z którym krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jego akcesoryjny charakter, w istotnym stopniu zależny jest od zakresu podmiotowego stron postępowania zwykłego,
w którym wcześniej została wydana kwestionowana decyzja. Przyjąć należy bowiem, że każdy podmiot, któremu w postępowaniu zwykłym przyznany został przymiot strony postępowania administracyjnego, będzie miał także interes prawny, a co za tym idzie – przymiot strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. Niemniej jednak organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności każdorazowo będzie miał również obowiązek badania, czy określony podmiot, w szczególności tak jak w niniejszej sprawie inicjujący tryb nadzwyczajny, posiada legitymację procesową w sprawie. Zobligowany jest zatem – w kontekście art. 61 § 1 k.p.a. – do ustalenia (obiektywnego i aktualnego na dzień wszczęcia postępowania) kręgu podmiotów, którym w tym postępowaniu będzie przysługiwał przymiot strony. Dotyczy to także podmiotu, któremu bezzasadnie odmówiono uznania za stronę w postępowaniu zwykłym - nie zawiadomiono go o toczącym się postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, która następnie stanowi przedmiot sprawy o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zawsze musi jednak zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji
w postępowaniu wszczętym z urzędu. Można stwierdzić, iż co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny
w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., wyrok NSA
z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 326/13, wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., I OSK 1892/19, CBOSA). Za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (np. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2020 r., SA/Wa 2405/19, CBOSA).
Należy wskazać, że M.W. uzyskał zgodę na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...], na warunkach określonych w decyzji Starosty z dnia [...] r. Na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] r. inwestor (M.W.) został zobowiązany do uiszczenia opłaty rocznej w kwocie 687 zł przez okres 10 lat. Na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości (akt notarialny z [...]) właścicielem działki nr [...] stała
się A.F. i niewątpliwie posiada ona interes prawny w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę roczną
z tytułu wyłączenia części działki nr [...] o pow. 0,0762 ha z użytkowania rolniczego.
Należy wskazać, że przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zgodnie z przeważającym poglądem judykatury i doktryny, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki NSA: z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 2542/15, 13 lipca 2017 r., I OSK 2721/15, wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2323/16,CBOSA). Rażące naruszenie dotyczy przepisów prawa materialnego, jak
i ustrojowych (kompetencyjnych) lub procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, czyli przekłada
się bezpośrednio na treść decyzji (zob. wyrok NSA z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., IV SA/Po 100/16, CBOSA). W judykaturze dopuszcza się uznanie za rażące naruszenie prawa istotnych uchybień procesowych, ale tylko wówczas, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego albo rozstrzygnięto o innej sprawie albo powołano się na nieistniejący przepis, czy jawnie uchybiono regułom postępowania (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1720/18, CBOSA). Wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 k.p.a. oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną (vide: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1652/18, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia
1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14, CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli – takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W myśl art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku (art. 12 ust. 3 u.o.g.r.l.). W razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę (art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l).
Zdaniem Sądu zasadnie Kolegium wskazało, że decyzja Starosty z dnia [...] r. została prawidłowo skierowana do osoby będącej stroną postępowania, tj. M.W. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.
Należy podnieść, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że adresatem normy z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. jest faktyczny sprawca wyłączenia. Wskazuje się, że podmiotem podlegającym sankcji nie może być osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Za taką wykładnią ww. przepisu przemawia fakt, iż zgodnie z ustawą, wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał, tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Intencjonalne było posłużenie się przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 ustawy pojęciem sprawcy, bowiem odnosi się ono do podmiotu, który swoim działaniem doprowadził do wyłączenia z produkcji rolnej i uczynił to wbrew regułom określonym przez tę ustawę. Sankcją za takie zachowanie jest zaś naliczenie opłaty w podwyższonej wysokości, czyli de facto wymierzenie sprawcy kary administracyjnej (pieniężnej). Tym samym na gruncie obowiązującej ustawy ustawodawca przyjął rozwiązanie odmienne od obowiązującego na podstawie przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której odpowiedzialny za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z przepisami ustawy był właściciel (zob. wyrok NSA z 11 września 1998 r., II SA 767/98; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r., II SA/Po 815/22, CBOSA.). W sprawie zakończonej decyzję Starosty z dnia [...] r. podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił między innymi przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., który – jakkolwiek nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w ust. 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust. 1), ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata, wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10% (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2021 r., II SA/Kr 642/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2024 r., II SA/Wr 214,/23 CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że zastosowanie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. jest uwarunkowane brakiem pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji, co należy rozumieć jako: 1. brak wydania jakiejkolwiek decyzji zezwalającej lub 2. wyłączenie z produkcji gruntów niezgodnie z decyzją zezwalającą. Obie sytuacje zachodzą w przypadku, w którym grunty zostały wyłączone z produkcji "bez decyzji", tzn. w sytuacji, w której nie obowiązywała norma konkretna i indywidualna zezwalająca na wyłączenie z produkcji określonych gruntów w sprecyzowany sposób (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 183/21, CBOSA). Organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. winny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 183/21, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe uwagi nie można podzielić zarzutu skarżącej, że decyzja została skierowania do osoby niebędącej stroną w postępowaniu (art. 156
§ 1 pkt 4 k.p.a.). W ocenie Sądu nie zmienia takiej oceny fakt przeniesienia prawa własności nieruchomości (działka nr [...],[...] listopada 2020 r.), a zatem przed wydaniem decyzji przez Starostę ([...] 2020 r.). Adresatem normy z art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. jest sprawca naruszenia. Pozostaje przy tym bezsporne, że naruszenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. dokonał M.W., a okoliczności związane z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,0762 ha (część działki nr [...]) miały miejsce i zostały ustalone przed zbyciem nieruchomości. Należy dodać, że w akcie notarialnym z dnia [...] r. skarżąca została poinformowana o decyzji Starosty z dnia
[...] r. w przedmiocie należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej użytków rolnych na części działce nr [...]. Przepisy u.o.g.r.l. nie uzasadniają tezy, że w omawianym przypadku zachodzi podstawa do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w stosunku do nabywcy gruntu wyłączonych z produkcji rolniczej. Trafnie wskazało SKO, że celem nadrzędnym decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej jest ochrona gruntów rolnych, która jest niezależna od właściciela i sposobu nabycia. W orzecznictwie wskazuje się, że roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II GSK 1104/15, CBOSA). Zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. przez opłatę roczną rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Nie może budzić wątpliwości, że zobowiązanym do jej uiszczania jest podmiot, który faktyczne korzysta z wyłączenia gruntu. Taki wniosek potwierdza regulacja zawarta w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., który stanowi, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Taki obowiązek spoczywa zatem na skarżącej, jako nabywcy gruntu rolnego wyłączonego z produkcji rolniczej. W konkluzji należy stwierdzić, że omawiana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
SKO zasadnie również uznało, że Starosta wydając decyzję nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Protokół miejsca oględzin z [...] października 2020 r. oraz dokumentacja fotograficzna potwierdza fakt, że grunty zostały wyłączone w zakresie całej powierzchni, tj. 0.1524 ha z produkcji rolnej. Jak już wyżej wskazano w orzecznictwie dopuszcza się uznanie za rażące naruszenie prawa istotnych uchybień procesowych, ale tylko wówczas, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego albo rozstrzygnięto o innej sprawie albo powołano się na nieistniejący przepis, czy jawnie uchybiono regułom postępowania (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1720/18, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko SKO, że Starosta w pkt I decyzji prawidłowo ustalił w oparciu o art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej o pow. 0,0762 ha stanowiących część działki nr [...] sklasyfikowanych jako gruntu orne klasy Illb oraz prawidłowo w pkt II ww. decyzji, w oparciu o art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., nałożył sankcję za naruszenie przepisów u.o.g.r.l., podwyższając o 10% należność wskazaną w pkt I w/w decyzji. Kolegium dodało również, że Starosta zasadnie na podstawie art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. ustalił w ww. decyzji opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze wynoszącą 10% podwyższonej należności ustalonej w pkt II decyzji, bowiem wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od wysokości należności. Skoro bowiem organ działa w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., to powiększa należność o 10% i w oparciu o tak ustaloną wysokość należności nalicza wysokość opłaty rocznej (wysokość opłaty rocznej wynosi 10% należności - art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.).
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie zawarte w pkt III i IV decyzji było niezgodne z prawem, ale to naruszenie nie mogło zostać uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Starosta zastosował regulację zawartą w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.
Wskazać trzeba, że określenie relacji między art. 28 a art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. nie wynika wprost z przepisów u.o.g.r.l i nie było jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie. Należy wskazać, że aktualnie w judykaturze przeważa stanowisko, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Do ustalania opłaty na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. nie znajduje więc zastosowania art. 12 ust. 6 i ust. 11 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 224/15, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., CBOSA). Nie może budzić wątpliwości, że stwierdzenie nieważność decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko w przypadku naruszenie, które widoczne jest na pierwszy rzut oka, bez konieczności dokonywania szczegółowej wykładni określonej normy prawnej. Skoro w ustawie z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest jednoznacznej dyspozycji do zmniejszenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o wartość gruntu, w przypadku ustalania tej należności w oparciu o art. 28 ustawy, co może skutkować powstaniem rozbieżnej interpretacji, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r., II OSK 515/09, CBOSA). Decyzji w omawianym zakresie nie można zarzucić, że zawiera rozstrzygnięcia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Kolegium przekonywująco wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich powodów decyzja Starosty nie jest obarczona żadną z wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.
Z powyższych względów należy podzielić należy stanowisko SKO, że decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2020 r. nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Z tych względów skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).