II SA/Go 16/21

II SA/Go 16/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6139/21 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 19 października 2020 r., nr XXIV/350/20 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] października 2020 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu 8 września 2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa wpłynął wniosek Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2020 r. skierowany do Sejmiku Województwa w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z M.P-S. radną Sejmiku zatrudnioną na podstawie powołania w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od dnia [...] maja 2016 r. na stanowisku Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego. We wniosku Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wskazał, że powód odwołania "radnej z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez nią mandatu radnej Sejmiku, a wynika z okoliczności obiektywnych", przy czym nie wskazał, jakie to okoliczności obiektywne mają być powodem odwołania ze stanowiska, a jedynie - powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych - wskazał m.in. iż "pracodawca ma prawo do doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za prawidłową organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych".
Przewodnicząca Sejmiku Województwa pismem z dnia [...] września 2020 r. zawiadomiła Prezesa KRUS, iż wniosek w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zostanie rozpatrzony podczas sesji Sejmiku Województwa, która jest zaplanowana na [...] października 2020 r., co było zgodne z planem posiedzeń Sejmiku Województwa przyjętym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] grudnia 2019 r. Zgodnie z tą informacją w pkt 25 porządku obrad XXIV zwyczajnej sesji Sejmiku Województwa przewidziano podjęcie uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W piśmie noszącym datę [...] październik 2020 r. M.P-S. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie złożonego wniosku, stwierdzając w nim, że przyczynę zwolnienia jej z pracy upatruje jedynie w jej działalności jako radnej sejmiku wojewódzkiego.
W dniu [...] października 2020 r. Sejmik Województwa podjął uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W posiedzeniu w chwili podejmowania uchwały uczestniczyło 30 radnych z 30 osobowego składu Sejmiku, w głosowaniu oddano 28 głosów, w tym: za podjęciem uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy oddano 20 głosów, przeciw 0, zaś 8 radnych wstrzymało się od głosowania. Uchwała została zatem podjęta uzyskując wymaganą przepisami prawa (art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Sejmiku. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały został przedstawiony radnym jej projekt z uzasadnieniem, a następnie została przeprowadzona dyskusja, w trakcie której każdy z radnych mógł przedstawić swoje stanowisko. Jak wynika z protokołu z sesji Sejmiku, żaden z zabierających głos radnych nie poparł wniosku Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a wielu z nich wskazywało jego czysto polityczne podłoże, związane z działalnością M.P-S. jako radnej sejmiku wojewódzkiego.
Pismem z dnia [...] października 2020 r. przekazano wnioskodawcy uchwałę w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy.
Stosownie do art. 81 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm. – dalej jako u.s.w.) ww. uchwała została także wysłana do Wojewody, jako organu nadzoru, w celu oceny zgodności przedłożonego aktu z prawem. Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zwrócił się z prośbą o przesłanie uzasadnienia do ww. uchwały. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...] listopada 2020 r. przesłano do organu nadzoru uzasadnienie do uchwały, które w swej treści było identyczne z treścią sporządzonego uzasadnienia do projektu tejże uchwały przygotowanego na posiedzenie Sejmiku w dniu [...] października 2020 r.
W dniu 7 grudnia 2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa wpłynęła skarga Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Strona skarżąca, zaskarżając w całości ww. uchwałę, podniosła zarzut rażącego naruszenia przepisów materialnych, tj. art. 27 ust. 2 u.s.w. poprzez błędne zastosowanie i nieudzielenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w sytuacji, kiedy podstawą rozwiązania tego stosunku nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz zarzut braku wszechstronnej i starannej
analizy stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od Sejmiku Województwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi na wstępie podniesiono, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Tymczasem, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Dalej podniesiono, że w myśl art. 27 ust. 1 u.s.w. w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, której jest członkiem. Przy tym wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu sejmiku województwa z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie on do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji sejmik zobowiązany jest odmówić wyrażenia zgody, a zatem z powyższego wynika, że motywy, jakimi kieruje się pracodawca zamierzający rozwiązać stosunek pracy z radnym - co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy sejmik zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierował się sejmik, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały, zatem uchwała taka nie może zostać podjęta w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Wadliwa jest taka uchwała, której motywy są nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie ma oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, ochrona stosunku pracy radnego powinna służyć lepszemu wykonywaniu roli społecznej przez radnego, a nie zapobieganiu przed zwolnieniem
za wszelką cenę. Z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej nadmierne uprzywilejowanie radnych wobec innych grup pracowniczych nie jest słuszne. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 kodeksu pracy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 (LEX nr 247924), wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Zatem uchwała Sejmiku Województwa w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 27 ust. 2 u.s.w. powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Ustalenia te muszą wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem dopiero wówczas Sąd może zbadać merytoryczną zasadność podjętej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, uniemożliwia to skarżącemu zapoznanie się z motywami, jakie stanowiły podstawę jej podjęcia, tym samym obronę swoich uprawnień w niniejszej sprawie w zakresie wpływu na zatrudnienie pracowników, a Sąd pozbawia możliwości zbadania merytorycznej jej zasadności w przypadku jej zaskarżenia. W dalszej części uzasadnienia skargi strona przedstawiła przesłanki uzasadniające przyznanie jej legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że działania skarżącego związane z wypowiedzeniem skarżącej stosunku mają podłoże polityczne. W piśmie, w którym strona skarżąca zwróciła się o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy nie podano żadnych okoliczności uzasadniających podjęcie takiej decyzji. Świadczy o tym również fakt, że strona skarżąca odwołała radną ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w dniu [...] września 2020 r., a więc jeszcze przed doręczeniem Sejmikowi Województwa pisma o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Dalej organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem reguł określonych w art. 19 ust. 1 u.s.w. Wskazano
też, że Wojewoda, któremu doręczono zaskarżoną uchwałę, oceniając jej legalność w ramach swoich kompetencji, nie dopatrzył się jej niezgodności z prawem, o czym świadczy fakt niezastosowania środka nadzorczego przewidzianego przez powołaną ustawę. Odnosząc się do braku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały podniesiono, że uchwała może być sporządzona w ten sposób, że jej sentencja tak będzie rozbudowana, iż będzie zawierała nie tylko rozstrzygnięcie, ale także jej uzasadnienie, czy też do uchwały zostanie dołączone uzasadnienie wskazujące motywy jej podjęcia. Nie jest również wykluczona sytuacja, że motywy jej podjęcia będą wynikać z samego protokołu obrad. W przedmiotowej sprawie motywy, jakimi kierowali się radni podejmując zaskarżoną uchwałę jasno i czytelnie zostały wyartykułowane podczas protokołowanej debaty na sesji Sejmiku Województwa w dniu [...] października 2020 r. i zostały odnotowane w sporządzonym z tych obrad protokole.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2020 r., wniesiona na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] Sejmiku
Województwa z dnia [...] października 2020 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym Sejmiku Województwa – M.P-S. – stosunku pracy, przy czym uchwała ta nie zawierała uzasadnienia sporządzonego w formie pisemnej. Wskazać w tym miejscu należy, że przesłane na wniosek Wojewody uzasadnienie do przedmiotowej uchwały było jedynie uzasadnieniem sporządzonym do projektu uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Zarówno strona skarżąca, jak i organ zgodnie wskazywali w składanych pismach procesowych na brak sporządzenia w formie pisemnej uzasadnienia spornej uchwały.
Przed dokonaniem zgodności zaskarżonej uchwały z prawem podnieść należy, że przepis art. 27 ust. 2 u.s.w., podobnie jak art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy i art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem, przy czym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada (...) odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wynika z tego, że w okresie pełnienia mandatu radnego gminy, powiatu czy województwa nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez zgody właściwego organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 września
2015 r., sygn. akt II SA/Go 217/15). Do uprawnień radnych sejmików należą m.in. "zwiększona ochrona trwałości stosunku pracy radnego, wyrażająca się w tym, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa (Komentarz, A. Szewc, Samorząd województwa). Uchwała o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowa podjęta na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.w. stanowi realizację ustawowych uprawnień organu jako szeroko pojętej władzy publicznej. Na podstawie tego przepisu odmowa wyrażenia zgody możliwa jest wyłącznie wówczas, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, czy też gdy rada odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1619/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 27 ust. 2 u.s.w. przyznaje szczególną ochronę stosunkowi pracy radnego, poprzez uzależnienie możliwości jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez sejmik województwa. Stosownie do przywołanego przepisu, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga
uprzedniej zgody sejmiku, którego jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Treść tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu sejmiku województwa z tym, że w sytuacji, gdy dojdzie on do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, sejmik województwa zobowiązany jest odmówić wyrażenia zgody. Wskazanego przepisu nie można natomiast interpretować w taki sposób, że sejmik województwa musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek przepis art. 27 ust. 2 u.s.w. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałby kierować się sejmik województwa przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja sejmiku do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. W przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, sejmik ma obowiązek zgody odmówić, w pozostałych zaś w innych przypadkach sejmik ma prawo zająć stanowisko w sposób nieskrępowany, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy. Pogląd, że intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie radnemu ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodu jego działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego prowadziłby do znacznego i nieuprawnionego w świetle treści art. 27 ust. 2 powołanej ustawy ograniczenia ustawowej zasady ochrony stosunku pracy radnego. Przyznany przez ustawodawcę sejmikowi zakres uprawnień jest szeroki, obejmujący też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody sejmiku stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa, uprawniając pracownika
do wystąpienia przeciwko pracodawcy z roszczeniami wynikającymi z kodeksu pracy. Należy również podzielić stanowisko, zgodnie z którym nie można sanować wadliwej czynności pracodawcy przez ograniczenie ustawowych uprawnień sejmiku przyjmując, że podjęcie uchwały sejmiku po dacie rozwiązania stosunku pracy jest już niedopuszczalne. Po pierwsze, przepis art. 27 ust. 2 u.s.w. wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, co oznacza, że pracodawca ma obowiązek wystąpienia do sejmiku o podjęcie stosownej uchwały, zanim wypowie umowę o pracę. W niniejszej sprawie nie dopełniono tego obowiązku, albowiem pracodawca wypowiedział umowę o pracę radnej po złożeniu stosownego wniosku do Sejmiku a przed podjęciem stosownej uchwały. Po drugie, przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby w istocie do obejścia prawa, ponieważ pozwalałoby pracodawcy na uniknięcie wypełnienia ciążącego na nim obowiązku poprzedzenia rozwiązania stosunku pracy z radnym uzyskaniem zgody właściwego sejmiku (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 210/08, wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1619/08).
Jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia sporządzonego w formie pisemnej. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że obowiązek uzasadnienia uchwały tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Podnosi się tu, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla
się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście realizuje prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA nr 6 (9) z 2006 r., s 45). Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności. Przyjmuje się bowiem, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego przy jej podjęciu (por. wyroki NSA z 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16, z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 maja 2020r., sygn. akt II SA/Go 143/20). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dysponując bowiem uzasadnieniem projektu uchwały, materiałem dowodowym zgromadzonym na etapie poprzedzającym wydanie uchwały oraz protokołem z sesji Sejmiku Województwa z dnia [...] października 2020 r. można ustalić motywy, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę. Choć niewątpliwie utrudnia to ocenę zaskarżonej uchwały i nie jest to stan pożądany z punktu widzenia wspomnianych konstytucyjnych wartości, jednakże nie uniemożliwia merytorycznej kontroli tego aktu. Wobec powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skargi, zgodnie z którym sam brak uzasadnienia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, co winno już skutkować, zdaniem strony skarżącej, stwierdzeniem jej nieważności.
Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego wskazać należy, że sam wniosek skarżącego skierowany do Sejmiku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną w swej treści jest bardzo ogólny i nie pozwala ustalić faktycznych przyczyn leżących u podstaw zamiaru rozwiązania z nią umowy o pracę. Strona stwierdziła jedynie, że "powód odwołania (...) nie jest związany ze sprawowaniem przez nią mandatu radnej", a w dalszej części podniosła, że
zatrudnienie nowego pracownika pozwoli na osiągnięcie lepszych wyników oraz podkreśliła, że pracodawca ma tym większą możliwość doboru pracowników, im wyższe zajmują stanowisko. Nie wskazano przesłanek uprawniających do postawionej tezy, że zatrudnienie nowego pracownika pozwoli pracodawcy osiągnąć lepsze wyniki. Takie ogólne stwierdzenia jak przedstawione we wniosku uniemożliwiają jego ocenę w świetle przesłanek określonych w art. 27 ust. 2 u.s.w. Wskazane przez organ przesłanki, które stanowiły podstawę złożenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną muszą bowiem być rzeczywiste. Nie jest dopuszczalne, aby składający przedmiotowy wniosek podawał inne powody niż faktycznie te, którymi kierował się podejmując zamiar rozwiązania stosunku pracy i jednocześnie przyczyny te nie podlegałyby kontroli radnych. Tym samym nie jest wystarczające tak jak to uczynił skarżący we wniosku wskazanie, że powód rozwiązania stosunku pracy z radną nie jest związany ze sprawowaniem przez nią mandatu radnego oraz ogólne stwierdzenie, że zatrudnienie nowego pracownika, nawet zatrudnionego na wyższym stanowisku, pozwoli na osiągnięcie lepszych wyników. Zaakceptowanie takiego stanowiska czyniłoby ocenę merytoryczną, jaką winien przeprowadzić sejmik województwa przed podjęciem uchwały w oparciu o kryteria określone w art. 27 ust. 2 u.s.w. iluzoryczną, tak jak i ochronę stosunku pracy radnego wynikającą z tego przepisu. To nie na radnych wchodzących w skład sejmiku województwa spoczywa obowiązek ustalania, jakie przesłanki przemawiają za przyjęciem, że zmiana na kierowniczym stanowisku w danym zakładzie pracy przyczyni się do osiągnięcia lepszych wyników pracy. Wnioskodawca we wniosku winien przedstawić okoliczności uzasadniające taką zmianę, np. nowe wymagania w stosunku do pracownika co do posiadanych umiejętności w związku z koniecznością realizacji nowych zdań lub dotychczas osiągniętych niezadawalających wyników. To wnioskodawca jako pracodawca posiada w tym zakresie stosowną wiedzę, którą winien przekazać sejmikowi w składanym wniosku. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, podejmując zaskarżoną uchwałę organ miał również na uwadze wyjaśnienia udzielone przez radną M.P-S. w piśmie noszącym datę [...] września 2020 r., w którym jednoznacznie upatruje ona zamiar rozwiązania z nią stosunku pracy przez pracodawcę w związku ze sprawowaniem przez nią mandatu radnego, tj. głosowania na sesji Sejmiku Województwa, która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2020 r. w niektórych punktach porządku obrad odmiennie niż członkowie jej klubu i
zawieszeniem swojego członkostwa w tym klubie. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na związek czasowy między podnoszonymi w tym piśmie faktami a wystąpieniem przez stronę skarżącą z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie z nią stosunku pracy. Fakt, że powyższe okoliczności stanowiły podstawę podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały potwierdza także sporządzone uzasadnienie do przygotowanego na sesję Sejmiku projektu tejże uchwały oraz stanowiska poszczególnych radnych wypowiadających się przed głosowaniem, odnotowane w sporządzonym protokole z tejże sesji. Żaden z wypowiadających się radnych nie upatrywał zamiaru rozwiązania stosunku pracy z M.P-S. w związku z koniecznością zatrudnienia nowej osoby na zajmowanym przez nią dotychczasowym kierowniczym stosunku celem uzyskania lepszych wyników pracy, a kilku wręcz jednoznacznie wypowiedziało się, że faktyczną przyczyną jest jej działalność związana z wykonywaniem mandatu radnego. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę podjęcia przez radnych uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
Tym samym należy stwierdzić, że mimo braku sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, wskazany wyżej materiał dowodowy pozwala odtworzyć faktyczne przyczyny, które stanowiły podstawę jej podjęcia przez Sejmik Województwa, a więc również motywy jej podjęcia. Umożliwiło to również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego aktu i stwierdzenie, że nie został podjęty z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako pozbawioną uzasadnienia oddalono.
Z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a. brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku zarówno organu, jak i uczestniczki postępowania o zasądzenie od strony zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.