II SA/Go 159/25

II SA/Go 159/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 19 ust. 4, art. 20, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D. W., M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r., nr XXXVII/212/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości [...] gmina [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w [...]dnia [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/212/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości [...], gmina [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z uchwałą nr LIII/316/14 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych, w miejscowości [...], gmina [...].
D. W. i M. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] lutego 2025 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej ich działki oznaczonej nr ewid. [...] obr. [...], gmina [...] w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, z których wynika, że nieruchomość skarżących została przeznaczona na tereny leśne (§ 5 pkt 6 m.p.z.p.), oznaczone symbolem ZL na rysunku planu, a także w zakresie ustaleń dotyczących szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolem 1ZL, obejmujących nieruchomość skarżących, jako teren lasu (21 m.p.z.p.).
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 pkt 1,2,6 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wprowadzenie zaskarżoną uchwałą w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i niezgodny z obowiązującymi przepisami postanowień, dotyczących wyłącznie działki skarżących skutkujących przekroczeniem władztwa planistycznego, które naruszają prawo własności skarżących i uniemożliwiają zagospodarowanie działki nr [...], obr. [...], gmina [...] należącej do skarżących. Takie działanie stanowi nieracjonalne działanie organów gminy i nadmierną ingerencje w sferę wykonywania prawa własności, ponieważ działka skarżących jako jedyna położona w kompleksie otoczonym terenami przeznaczonymi pod zabudowę letniskowa oraz terenem przeznaczonym pod usługi sportu i rekreacji, została przeznaczona na teren leśny co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz oznacza to nadużycie władztwa planistycznego poprzez określenie treści m.p.z.p. z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego;
2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie na terenie działki nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...] ustaleń, które są sprzeczne z przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XLIV/266/14 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. kierunkiem podstawowym i przewidzianymi dla niego zasadami zagospodarowania co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o:
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym nieruchomość skrzących, stanowiącą działkę nr [...], obr. [...], gmina [...] (§ 21 części tekstowej m.p.z.p.), w części dotyczącej przeznaczenia tej działki pod teren lasu oznaczony symbolem 1ZL na rysunku m.p.z.p.;
- zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że działka skarżących jest niezagospodarowana i występują na niej drzewa i krzewy z powodu braku możliwości zagospodarowania w inny sposób tej działki. Działka skarżących jest jedyną działką która uchwala przeznacza na las. Wokół znajdują się tereny sportu i rekreacji i rekreacji tereny zabudowy letniskowej, zaś przy granicy ze zbiornikiem wodnym znajduje się pas zieleni wysokiej. Skarżący, podobnie jak właściciele sąsiedniej nieruchomości chcieliby na swojej działce prowadzić działalności w zakresie zabudowy letniskowej. Zdaniem pełnomocnika zaskarżona uchwała wprowadza arbitralne ograniczenia, które uniemożliwiają właścicielowi pełne wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej lokalizacją.
Zdaniem pełnomocnik skarżących zaskarżona uchwała jest przede wszystkim sprzeczna ze Studium. Działka oznaczona numerem ewid. [...], położona w obrębie [...], gmina [...], znajduje się w strefie IV zgodnie z podziałem w studium. Dla działki skarżących w części tekstowej studium odnoszącej się do zagospodarowania terenu przewidziano kierunek rekreacyjno-wypoczynkowy. Zgodnie z częścią tekstowa studium, na stronie 152:
"3) Na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych dopuszcza się:
a) usługi sportu i kultury fizycznej,
b) obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne,
c) zabudowę rekreacji indywidualnej,
d) usługi związane z przeznaczeniem i obsługą funkcji podstawowej,
e)zieleń urządzoną i obiekty małej architektury,
f) infrastrukturę techniczną i komunikacyjną,
g) budynki gospodarce, parkingi, garaże,
4) W zakresie zasad zagospodarowania, wskaźników i parametrów zabudowy ustala się:
a) wysokość zabudowy do 10m,
b) powierzchnię zabudowy nie większą niż 20% powierzchni działki,
c) powierzchnię terenu biologiczne czynnego nie mniejszą niż 75% powierzchni działki,
5) Na obszarach zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko".
Z kolei z § 21 zaskarżonej uchwały wynika, że:
"1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem – 1 ZL, ustala się przeznaczenie: teren lasu.
2. Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 ustala się nakaz gospodarowania zgodnie z przepisami odrębnymi o lasach, przy jednoczesnym dopuszczeniu realizacji ciągów pieszych i pieszo-rowerowych.
3. Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi".
Zdaniem pełnomocnika z tego względu zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium, a konkretnie z jego postanowieniami dotyczącymi przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania, co oznacza naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że działka [...] obręb [...] w Gminie [...], zgodnie z klasyfikacją gruntów jest działką leśną o użytku Ls, zaś jej przeznaczenie w planie pod tereny leśne (ZL) zostało ustalone już na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XXXV/313/98 z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości [...], gmina [...]. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr XLIV/266/14 z dnia [...] stycznia 2014 r., działka nr [...] została wskazana jako tereny leśne – co utrzymywało jej dotychczasowe przeznaczenie. Widać to na oryginalnym kolorowym rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego – nieruchomość jest oznaczona zielonym, oznaczającym tereny leśne. Organ podkreślił, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska uchwaliła nowy plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości [...], nie mniej jednak przeznaczenie działki [...] w żadnej mierze się nie zmieniło i pozostawało zgodne ze stanem faktycznym oraz dotychczasowym stanem prawnym. Skarżący nabyli przedmiotową działkę na podstawie umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2022 r. (rep. [...]). Organ podniósł, że na wniosek skarżących Rada Miejska w [...] na mocy uchwały nr LXVII/445/23 z dnia [...] grudnia 2023 r. zmieniła przeznaczenie działki [...] z terenów leśnych na tereny mieszkaniowo-usługowe i przystąpiła do procedury zmierzającej do zmiany planu miejscowego. Działania te zostały zaniechane z związku z reformą u.p.z.p., gdzie w sposób priorytetowy potraktowano obowiązek sporządzenia nowego dokumentu planistycznego, jakim jest Plan ogólny Gminy (art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688).
Z kolei odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów Rada Miejska stwierdziła, że:
1. zaskarżona uchwała w żaden sposób nie naruszyła prawa własności, czy swobody prowadzenia działalności gospodarczej skarżących, gdyż nabyli oni własność nieruchomości znając dotyczące ją ograniczenia;
2. zaskarżona uchwala stanowi kontynuacje dotychczasowej polityki przestrzennej Gminy i odpowiada fatycznemu sposobowi wykorzystania nieruchomości, co potwierdzają sami skarżący;
3. zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z ustaleniami studium przyjętego w uchwale z dnia 28 stycznia 2014 r.,
4. skarga jest bezcelowa, gdyż w gminie trwają prace nad Planem ogólnym Gminy, który ma również obejmować przedmiotową działkę skarżących.
W ocenie organu przedmiotową skargę należy uznać za próbę ponaglenia i nacisku na organ stanowiący gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr XXXVII/212/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości [...], gmina [...]. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane.
Wskazana uchwała zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powyższym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, który sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (vide: wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12, 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). W przytoczonym orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13, WSA w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13, CBOSA).
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu należało uznać, że M. W. i D. W. posiadają własny, indywidualny interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że przysługują im uprawnienia właścicielskie do działki nr ewid. nr [...], obręb [...] a objętą skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem zapisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie wskazanej działki - w niniejszej sprawie poprzez brak możliwości zabudowy letniskowej - i w ten sposób oddziałują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności.
Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.
Należy wskazać, że w świetle art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że akty planistyczne mogą ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Cyt. przepisy stanowią podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminy przy podejmowaniu aktów planistycznych. Jak już wyżej wskazano, są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że przy tworzeniu studium, czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania wyżej wymienionych aktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki akt stygmatem nielegalności. W judykaturze eksponuje się, że w powyższych kompetencjach organów jednostek samorządu terytorialnego wyraża się samodzielność tego samorządu w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza jednak sama możliwość ingerencji w prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14, CBOSA). Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu u.p.z.p. Ingerencja w prawo własności jest bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Istotne jest, aby ta ingerencja nie następowała z naruszeniem zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Oznacza to, iż organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia jego nieważności.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 474/20, CBOSA). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowiące załączniki do uchwały. Gminy kształtują swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które służy do określania kierunków polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne – zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W orzecznictwie wskazuje się, że przy ocenie zgodności zaskarżonego planu ze studium należy również uwzględnić różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2024 r., II OSK 610/23. CBOSA). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 837/21, CBOSA). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2023 r., II OSK 333/21, z 5 października 2022 r., II OSK 837/21, z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21, z 8 października 2019 r., II OSK 2795/17, CBOSA, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyroki NSA: z 26 października 2023 r., II OSK 200/21, 21 grudnia 2016 r., II OSK 731/15, CBOSA).
Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. XLIV/266/14 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]). Działka oznaczona numerem ewid. [...], położona w obrębie [...], gmina [...], znajduje się na obszarze zlokalizowanym pod symbolem US oraz UT, oznaczającym zgodnie z legendą obszar rekreacyjno-wypoczynkowy projektowany (US) oraz obszary usług turystyki projektowane (UT). Dla działki skarżących w części tekstowej studium odnoszącej się do zagospodarowania terenu przewidziano kierunek rekreacyjno-wypoczynkowy. Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka skarżących została przeznaczona pod teren leśny (1ZL).
W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie jest uzasadnione. Z zawartego w skardze wycinka ze studium (sporządzonego w formie czarno-białej) na którym jest oznaczona działka ([...]) stanowiąca własność skarżących można wyprowadzić jedynie wniosek, że działka położona jest pomiędzy obszarem oznaczonym w studium symbolem UT i US. Tymczasem analiza załącznika nr 3 do studium, w wersji kolorowej (rysunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] – kierunki zagospodarowania przestrzennego), również poprzez jego powiększenie a także porównanie z załącznikiem nr 2 do studium (rysunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] – uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego (studium dostępne na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...], htps://bip. [...].pl), potwierdza stanowisko organu, że teren na którym znajduje się działka skarżących został w studium oznaczony kolorem zielonym, który oznacza obszar leśny (ZL).
W ocenie Sądu również działania skarżących po nabyciu działki [...] w 2022 r. potwierdzają fakt przeznaczenia w studium ww. działki pod teren leśny. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę to na wniosek skarżących Rada Miejska w [...] na mocy uchwały nr LXVII/445/23 z dnia [...] grudnia 2023 r. zmieniła przeznaczenie działki [...] z terenów leśnych na tereny mieszkaniowo-usługowe i przystąpiła do procedury zmierzającej do zmiany planu miejscowego. Zważyć również trzeba, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r., skierowanym do tut. Sądu zatytułowanym: "Wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego" pełnomocnik skarżących wskazał między innymi, że "Dnia [...] stycznia 2014 r. Rada Miejska w [...] uchwałą nr XLIV/266/14 przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym to działka [...] obr. [...], gm. [...] została ukierunkowana pod przeznaczenie leśne. Dnia [...] listopada 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr XXXVII/212/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości [...], gmina [...], która pozostając w zgodzie z obowiązującym wówczas studium, przeznaczyła przedmiotowa działkę na tereny leśne. Dnia [...] września 2022 r. skarżący złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia działki [...] z terenów leśnych na tereny zabudowy letniskowej. Skarżący dokonali darowizny na rzecz Gminy [...] w kwocie 25.830 zł, tytułem pokrycia kosztów doprowadzenia do wnioskowanych zmian planistycznych. Mając na względzie, iż obowiązujące na dzień podjęcia uchwały nr LIV/340/22 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidywało możliwości zmiany przeznaczenia działki nr [...] z terenów leśnych na tereny zabudowy letniskowej w procedowanej zmianie planu miejscowego. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium. Efektem tego działania było przyjęcie uchwały nr LIV/340/22 z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], na mocy której zmieniono kierunek przeznaczenia działki nr [...] z terenów leśnych na teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczone symbolem "MU".
Podczas rozprawy w związku z pytaniem sędziego sprawozdawcy dotyczącym sprzeczności w stanowisku zawartym w skardze a ww. piśmie, dotyczącym określenia przeznaczenia działki nr [...] w studium, pełnomocnik oświadczył, że jest to wynik błędu. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko jest niewiarygodne w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym w kontekście podjętej przez samych skarżących inicjatywy w celu zmiany przez Radę Gminy [...] kierunku przeznaczenia działki [...] w studium z terenu leśnego pod teren związany z zabudową letniskową. Należy dodać, że wstrzymanie plac planistycznych zmierzających do zmiany planu miejscowego związane było z reformą u.p.z.p., gdzie w sposób priorytetowy potraktowano obowiązek sporządzenia nowego dokumentu planistycznego, jakim jest Plan ogólny Gminy (art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688)). Z powyższych względów należy stwierdzić, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium (art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy. Odnosząc się do tegoż zagadnienia, o którym była już mowa powyżej, należy dodać, że władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art.163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., II OSK 1278/20, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.
W odniesieniu do powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Ponadto, zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, zaś ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności, ale należy również uwzględniać przepisy dotyczące zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II OSK 402/20, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2140/20, CBOSA). Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W świetle ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82; dalej: u.g.r.l.), każdy grunt leśny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.g.r.l., zasadą jest zachowanie leśnego charakteru gruntów leśnych.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że plan miejscowy zachowuje dotychczasowe przeznaczenie działki ([...]). Organ wskazał, że działka [...] obręb [...] w Gminie [...], zgodnie z klasyfikacją gruntów jest działką leśną o użytku Ls, zaś jej przeznaczenie w planie pod tereny leśne (ZL), zostało ustalone już na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XXXV/313/98 z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości [...], gmina [...]. Jak stwierdza się w orzecznictwie, jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 838/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2022 r., II OSK 837/21, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2140/20, CBOSA). Prawo własności skarżących podlega ograniczeniom z uwagi na charakter tegoż gruntu (§ 21 m.p.z.p.). Zasadnie organ podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi kontynuacje dotychczasowej polityki przestrzennej gminy i odpowiada fatycznemu sposobowi wykorzystania nieruchomości, co potwierdzają sami skarżący. Organ podał, że w gminie trwają prace nad planem ogólnym gminy, który ma również obejmować przedmiotową działkę skarżących.
Z powyższych względów należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. czy do nadużycia władztwa planistycznego. W tych okolicznościach Sąd uznał, że stawiane w skardze zarzuty nie mogły być uwzględnione, a skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
13