II SA/Go 150/25

II SA/Go 150/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art.81c ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.205§1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]. z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2024r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej jako PINB) wydał postanowienie znak: [...], którym powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2024r. poz. 725 ze zm., dalej jako P.b.), wstrzymał właścicielowi – B. D. prowadzenie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] (nr ewid.: [...] Miasto [...], obręb: [...]), przy ul. [...] w [...]., wykonywanych bez zgłoszenia, a polegających m.in. na przebudowie przegród zewnętrznych (zmiana wielkości otworów okiennych i drzwiowych wraz z montażem nadproży) oraz wymianie pokrycia dachu oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót budowlanych konstrukcyjnych, sporządzonych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia PINB wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2024r. ustalił, że w budynku objętym postępowaniem wykonane zostały roboty budowlane związane z wymianą pokrycia dachu (nowa dachówka karpiówka), a także z przebudową przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego polegającą na zmianie wielkości otworów okiennych (w tym powiększenie otworu wraz z montażem nowego nadproża - otwór nieobrobiony) i drzwiowych (wyjście na podwórze - otwór nieobrobiony). Jednocześnie na wezwanie PINB w piśmie z dnia [...] kwietnia 2024r. organ administracji architektoniczno-budowlanej (Urząd Miasta [...].) poinformował, że według wnikliwej analizy rejestrów spraw oraz archiwum zakładowego, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak również nie dokonywano żadnych zgłoszeń budowy czy wykonania robót budowlanych.
Dalej organ wskazał, że wymiana pokrycia dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w związku z jej odtworzeniowym charakterem, powinna zostać zakwalifikowana jako remont, pod warunkiem zachowania parametrów użytkowych lub technicznych obiektu, w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Natomiast wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą wielkości otworów okiennych i drzwiowych, stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b., wymaga dokonania zgłoszenia jako przebudowa przegród zewnętrznych budynku. Jednakże PINB wskazał, że ustalenia wymaga, czy wymiana pokrycia dachu przedmiotowego budynku nie była powiązana z wymianą elementów konstrukcyjnych dachu. Zachodzi zatem konieczność dokonania szczegółowych ustaleń dotyczących stopnia ingerencji wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą poszycia dachu i ich ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku. PINB wskazał, że pomimo dysponowania pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie we własnym zakresie w ramach sowich kompetencji przeprowadzić badań z uwagi na ich rodzaj i zakres (wykonania odkrywek i przeliczeń). Natomiast na podstawie przedłożonej inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót budowlanych organ będzie mógł ocenić, jaką zastosować procedurę naprawczą i jakie ewentualne obowiązki nałożyć.
Powyższe postanowienie zostało uchylone w wyniku rozpatrzenia zażalenia strony postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] października 2024r. znak: [...] wskazał, że roboty budowlane związane z wymianą pokrycia dachu (nowa dachówka karpiówka), a także przebudową przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego polegająca na zmianie wielkości otworów okiennych (w tym powiększenie otworu wraz z montażem nowego nadproża) i drzwiowych (wyjście na podwórze), zostały już zakończone, co powoduje że wstrzymanie jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b. Odnośnie adresata obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem WINB wskazał, iż w świetle art. 52 ust. 1 P.b. obowiązek nakładany jest w pierwszej kolejności na inwestora, natomiast jeżeli roboty zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązku nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Organ stwierdził, iż obiekt jest użytkowany przez P. J., ale właścicielem jest skarżący. Ponieważ kwestie związane ze sporami w zakresie naruszenia własności i roszczeń nie są przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego prawidłowo adresatem orzeczenia uczyniono skarżącego. Ponadto stanowisko organu I instancji w kwestii konieczności ustalenia, czy wymiana pokrycia dachu przedmiotowego budynku nie była powiązana z wymianą elementów konstrukcyjnych, a co się z tym wiąże - z koniecznością przedstawienia inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót budowlanych nie miała potwierdzenia w aktach sprawy. Z protokołu kontroli nie wynikało bowiem, aby organ powiatowy powziął w tym zakresie jakieś wątpliwości, które wybrzmiały dopiero w uzasadnieniu postanowienia. W przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości odnośnie wykonania robót budowlanych, które muszą wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego , w tym np. z oględzin, organ może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 81c ust. 2 P.b.
Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a) wydanym w toku prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w opisanym na wstępie budynku mieszkalnym działka nr ewid. [...] PINB nałożył na właściciela – B.D. obowiązek dostarczenia do tutejszego inspektoratu, w terminie do [...] września 2025 r., ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową w/w budynku, wykonanych bez zgłoszenia, a polegających m.in. na przebudowie przegród zewnętrznych (zmiana wielkości otworów okiennych i drzwiowych wraz z montażem nadproży oraz wymianie pokrycia dachu), sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Ekspertyza techniczna powinna wskazywać w szczególności: obliczenia dotyczące nośności i długości osadzenia nadproży w murze (w zakresie nadproży nowo zamontowanych i istniejących w związku z powiększeniem otworów pod nimi co skutkowało zmniejszeniem długości osadzenia istniejących nadproży), wpływu montażu nowych nadproży na rozkład obciążeń i ich wpływ na stateczność obiektu i jego elementów, ocenę w zakresie poprawność montażu nadproży z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej; sposób mocowania i rodzaj zastosowanych łączników do dachówek, ocenę w zakresie zgodności montażu dachówki z zasadami wiedzy technicznej o zasadami sztuki budowlanej.
PINB opisał przebieg dotychczasowego postępowania, w tym uzasadnienie postanowienia WINB z dnia [...] października 2024 r. Dalej analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy PINB wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Z kolei przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przebudowa nie jest więc budową, lecz robotami budowlanymi zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. Robotami budowlanymi w myśl art. 3 pkt 7 P.b. jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jednym z rodzajów robót budowlanych jest przebudowa, którą definiuje art. 3 pkt 7a P.b. Zgodnie z tą definicją przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie ze słownikową definicją (wobec braku definicji legalnej), pojęcie "parametr" oznacza "wielkość charakterystyczną dla danego materiału, procesu lub urządzenia", a zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 10.08.2021 r., I OSK 499/21). Parametry użytkowe, o których mowa w art. 3 pkt 7a P.b., ulegają niewątpliwie zmianie w przypadku zmiany wielkości istniejących otworów okiennych i drzwiowych. Takie roboty budowlane należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, w zakresie przegrody zewnętrznej obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.
Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit a P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Zatem należy przyjąć, że wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową przegrody zewnętrznej przedmiotowego budynku polegających na zmianie wielkości otworów okiennych i drzwiowych wraz z montażem nadproży, nie wątpliwie nie prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania tego obiektu poza działkę na której budynek ten jest usytuowany, wymagało dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b.
Natomiast wymiana pokrycia dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w związku z jej odtworzeniowym charakterem, bezspornie powinna zostać zatem zakwalifikowana jako remont, pod warunkiem zachowania parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 7a P.b., w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przypadków, gdy wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Jak wyjaśnił WINB w postanowieniu z [...] października 2024 r. "dach jest jednym z kluczowych elementów przegrody zewnętrznej budynku. Stanowi górną część budynku, która oddziela jego wnętrze od środowiska zewnętrznego (...) na wykonanie robót związanych z wymianą pokrycia dachowego wymagane było dokonanie zgłoszenia. Bezspornym jest, że inwestor nie uzyskał przed wykonaniem spornych robót budowalnych pozwolenia na ich realizację, nie dokonał również zgłoszenia tych robót, co wynika z treści (...) pisma Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2024r. Zatem, wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, w zakresie przegród zewnętrznych, w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., na które wymagane było dokonanie zgłoszenia. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, więc w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z wykonaniem robót budowanych bez zgłoszenia tj. w warunkach samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego nie powinien od razu wydawać decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych robót [przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego]. Zgodnie bowiem z linią orzecznictwa administracyjnego organ nadzoru budowlanego powinien przede wszystkim starać się doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, a dopiero w przypadku gdyby nie było to możliwe - orzekać nakaz rozbiórki obiektu..
Konsekwencją wykonania robót budowlanym, wskutek których nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego, jest zastosowanie procedury określonej w art. 50 i następnych wspomnianej ustawy. Procedura określona w art. 50 i 51 znajduje zastosowanie zarówno do wykonywanych samowolnie robót budowlanych, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone, jak również do robót już zakończonych (tak: Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, art. 50, Nb 3, Warszawa 2007). W przypadku gdy roboty te zostały już wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona i aktualnie nie są prowadzone), powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 P.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b. zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 P.b. mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50. W takiej bowiem sytuacji wstrzymanie robót budowlanych - wobec zakończenia prowadzenia tych robót - jest bezprzedmiotowe.
PINB uznał, iż w postępowaniu zastosowanie znajduje przepis art. 81 c ust. 2 P.b., w związku z wykonaniem robót konstrukcyjnych mających wpływ na stateczność budynku (tj. montaż nadproża czy zmniejszenie wielkości osadzenia istniejącego nadproża w murze), która uzależniona jest od rozpiętości otworu i rodzaju nadproża, poprzez powiększenie istniejącego otworu. Podkreślił, że zmianę elementów konstrukcyjnych obiektu można dokonać dopiero po dokonaniu uprzedniej analizy oraz dokonania obliczeń nośności i stateczności konstrukcji uwzględniających planowaną zmianę elementu konstrukcyjnego. Dodatkowo wskazał, że krycie dachu mansardowego jest zdecydowanie bardziej skomplikowana niż w przypadku tradycyjnego dachu płaskiego lub spadzistego, co wymaga doświadczenia i odpowiednich umiejętności, dachówki układane na prawie pionowej połaci muszą być zamocowane mechanicznie np. poprzez przykręcenie do łat lub przytwierdzenie specjalnymi klamrami. Zatem, roboty związane z wymianą pokrycia dachowego na przedmiotowym budynku wymagają specjalistycznej wiedzy z tego zakresu z uwagi na znaczny kąt nachylenia krytych połaci (dach mansardowy) a także konieczność zastosowania odpowiednich łączników do dachówki w określonej ilości zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i zaleceniami producenta. Mając na uwadze zakres, rodzaj i stopień skomplikowania wykonanych robót na przedmiotowym budynku bez odpowiednich opracowań technicznych oraz bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane, budzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych oraz wykazują konieczność zastosowania art. 81 c ust. 2 P.b.
Pomimo dysponowania pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych, organ prowadzący postępowania nie jest w stanie we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji przeprowadzić badań z uwagi na ich rodzaj, zakres i wymogi stawiane przez przepisy prawa. Zdaniem PINB zasadne jest zastosowanie art. 81 c ust. 2 P.b., ponieważ organ ma podstawę do wydania, w oparciu o art. 81 c ust. 2 P.b., postanowienia zobowiązującego właściciela do przedstawienia stosownych dokumentów, na podstawie których organ będzie mógł ocenić jakie ewentualne obowiązki nałożyć.
Według organu sprawa objęta niniejszym postępowaniem wypełnia przesłanki art. 81 c ust. 2 P.b. Podkreślił, że postanowieniem nałożony został obowiązek przedłożenia nie opinii technicznej, lecz ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowanych na przedmiotowym budynku. Wyjaśnił, że "ocena techniczna" dotyczy opisu określonych zdarzeń, zjawisk lub procesów bez podawania ich przyczyn, ale z oceną zagrożeń i stanu obiektu, a zadaniem "ekspertyzy technicznej", oprócz opisu określonych zdarzeń, zjawisk lub procesów jest również wskazanie przyczyn zaistniałych nieprawidłowości oraz wskazania skutecznych sposobów ich usunięcia. To "ekspertyza techniczna" winna podać przyczyny uszkodzeń, nieprawidłowości oraz zaproponować zalecenia i wariantowe sposoby doprowadzenia, wzmocnienia elementów obiektu do spełniania warunków/wymogów wynikających z przepisów i norm oraz formułować wnioski końcowe, które mogą stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem lub konstrukcją budowlaną, w tym w szczególności mogą stanowić podstawę do określenia przez organ zakresu obowiązków w decyzji kończącej postępowanie.
Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie, w którym strona zakwestionowała treść otrzymanego postanowienia i zawartych w nim nakazów, z uwagi na to, że działania PINB opierają się o ustalenia i treść przeprowadzonej kontroli z dnia [...] marca 2024r., "której faktycznie nie przeprowadził". Wskazał, że pomimo tego, iż jest jedynym właścicielem nieruchomości, to nie wykonywał żadnych robót budowlanych. Ich inwestorem był P. J. Tym samym, zdaniem skarżącego, nakazy skierowane do niego będą nieskuteczne, gdyż bezumownie przebywający w jego nieruchomości J. J. z rodziną uniemożliwia mu wejście do należącej do niego nieruchomości. Skarżący zakwestionował także treść i zasadność protokołu z kontroli z dnia [...] kwietnia 2024r. z uwagi na uczestnictwo w tej czynności osób, które nie były do tego uprawnione, nie będące stroną w postępowaniu i nie posiadające pisemnego zawiadomienia o jej przeprowadzeniu. Skarżący podniósł również, że pismem z dnia [...] lutego 2024r. zwrócił się do PINB o podjęcie czynności kontrolnych we wskazanych przez niego zakresach, natomiast działania organu powiatowego są "spłycone" i pozbawiają go możliwości fizycznego zabezpieczenia budynku przed bezprawną dewastacją - przy jego wykluczonej, ograniczonej dostępności do przedmiotowej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu WINB wskazał, iż art. 81c P.b. przyznaje organom administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie ust. 2 w/w artykułu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w P.b., bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogły by uzasadnić wszczęcie takiego postępowania.
Zdaniem WINB występowanie wątpliwości, mających związek z przedmiotowymi robotami budowlanymi, o których mowa w art. 81c P.b. zostało wykazane przez organ I instancji w sposób wystarczający. Jak wynika z akt sprawy PINB ustalił że roboty budowlane obejmowały między innymi przebudowę przegród zewnętrznych (zmiana wielkości otworów okiennych i drzwiowych wraz z montażem nadproży) oraz wymianę pokrycia dachu mansardowego. W związku z tym zauważyć należy, że prace polegające na zmianie wielkości otworów okiennych i drzwiowych wraz z montażem nadproży stanowią o przebudowie przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a określa, iż nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Ponadto roboty polegające na przebudowie mają m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast organ, który kwalifikuje konkretne roboty budowlane jako przebudowę, powinien ustalić czy i w jakim zakresie roboty doprowadziły do zmiany parametrów budynku. Przy czym, aby dokonać tej kwalifikacji, konieczne jest ustalenie, czym są "parametry użytkowe i techniczne", o których stanowi art. 3 pkt 8 P.b. W orzecznictwie wskazuje się, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Skoro okno jest elementem użytkowym budynku, to jego likwidacja, powiększenie lub zmniejszenie w przegrodzie zewnętrznej niewątpliwie stanowi o "zmianie parametru użytkowego" takiego elementu. Natomiast w odniesieniu do wymiany pokrycia dachu na przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w związku z jej odtworzeniowym charakterem, w ocenie WINB organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako remont w oparciu o art. 3 pkt 8 P.b. Bez wątpienia zdaniem WINB ustalony przez PINB zakres robót budowlanych wykonany został bez wymaganego zgłoszenia, a więc bez wymaganego P.b., dla robót podlegających obowiązkowi dokonania zgłoszenia. Tymczasem przy zgłoszeniu takiej przebudowy oraz w zakresie remontu budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych, ustawodawca zobowiązał inwestora do dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 P.b., czyli do dostarczenia m.in. projektu architektoniczno-budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe. Natomiast w przypadku powstania wątpliwości w tym zakresie, zasadniczo w sytuacji, gdy roboty ingerują w konstrukcję nośną budynku, układ obciążeń właśnie ocena lub ekspertyza techniczna osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną jest niezbędnym dowodem prowadzącym do poczynienia ustaleń w zakresie kwalifikacji robót budowlanych. W związku z tym wskazać należy, że nie zawsze więc można na początkowym etapie postępowania w sposób jednoznaczny przesądzić o charakterze określonego zakresu robót budowlanych. Natomiast ocena lub ekspertyza techniczna, wespół z innymi przeprowadzonymi dowodami, umożliwia poczynienie takich ustaleń i w konsekwencji - dalsze właściwe ukierunkowanie postępowania naprawczego prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Zatem sprawdzenie jakości robót i użytych wyrobów odnoszących się do jakości robót związanych z przebudową przegród zewnętrznych oraz wymianie pokrycia dachu mogących mieć wpływ na konstrukcję budynku, winno nastąpić przez sporządzenie oceny lub ekspertyzy technicznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne i zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa, a taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
WINB dodał, iż w wypadku samowoli budowlanej dotyczącej przebudowy budynku zastosowanie mają art. 50 i 51 P.b., dotyczące robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa nie będących budową obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast dokumenty dotyczące wykonanych robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, takie jak ocena techniczna, bądź ekspertyza, stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b.
WINB zgodził się z PINB, że "ekspertyza techniczna" winna podać przyczyny uszkodzeń oraz zaproponować zalecenia i wariantowe sposoby wzmocnienia uszkodzonych elementów obiektu oraz formułować wnioski końcowe, które mogą stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem lub konstrukcją budowlaną, w tym w szczególności mogą stanowić podstawę do określenia przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. zakresu obowiązku robót lub czynności naprawczych w sytuacji wykonania samowolnych robót budowlanych.
Odnosząc się do treści zażalenia WINB stwierdził, że wbrew zarzutom strony obowiązek wymieniony w petitum postanowienia prawidłowo został nałożony na skarżącego. W art. 81c ust. 1 P.b. wskazane zostały podmioty, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu. Adresatem obowiązku nakładanego na podstawie art. 81 c ust. 2 P.b. mogą być tylko podmioty w tym przepisie wymienione. Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że formalnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest B. D. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy i treści pism kierowanych do organu powiatowego przez skarżącego wynika jednak, że nieruchomością faktycznie użytkuje P.J. Ponadto wyjaśnił, że dla określenia adresata obowiązku wykonania oceny lub ekspertyzy technicznej nie ma znaczenia to, kto wykonał roboty budowlane. Taki warunek nie wynika ani z wykładni literalnej art. 81c ust. 1 i 2 P.b., jak również warunek taki nie wynika z wykładni celowościowej i systemowej tego artykułu. Przy czym kwestie związane ze sporami w zakresie naruszenia własności, wzajemnych roszczeń z tytułu prawa własności nieruchomości podlegają kognicji sądów powszechnych i nie mogą być rozważane w postępowaniach organów nadzoru budowlanego. Odszkodowanie od sprawcy samowoli budowlanej może również obejmować koszt pozyskania ekspertyzy technicznej przez właściciela obiektu budowlanego. Jednak ocena zasadności takiego roszczenia dokonywana jest przez sąd powszechny toku procesu cywilnego. Funkcją postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych.
Na powyższe postanowienie B. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., podnosząc, iż nakazy skierowane do niego są niewłaściwe, będą nieskuteczne, gdyż wszystkie roboty budowlane wskazane w uzasadnieniu były wykonywane przez P. J, co jest wiadome organowi, ale ignorowane. P. J. był jednoznacznie traktowany przez PINB jako inwestor, ale nie wie kiedy i na jakiej podstawie prawnej zmieniono klasyfikację prawną stron. Skarżący wskazał, że choć jest jedynym właścicielem nieruchomości, nie wykonywał żadnych robót budowlanych i nie widzi logicznego uzasadnienia do wykonania inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych konstrukcyjnych, szczególnie, że jak wynika z dokumentacji akt postępowania, bezumownie przebywający w budynku P. J. z rodziną, uniemożliwia mu wejście do mojej nieruchomości. Skarżący zaprzeczył, aby w dniu [...] marca 2024r. przeprowadzona była jakkolwiek kontrola i sporządzony z niej protokół. Skarżący wyjaśnił iż celem złożonego przez niego wniosku do PINB było zabezpieczenie niezwykle oryginalnego i pięknego architektonicznie budynku mieszkalnego, którego jestem jedynym właścicielem, przed bezmyślną degradacją i dewastacją przez P. J., a tymczasem w postanowieniu PINB to on został ukarany nakazami, których ze względów formalnych i braku dostępu na chwilę obecną do nieruchomości, nie jestem w stanie wykonać, co jest organowi wiadome. Skarżący podał, iż we wniosku z [...] kwietnia 2024r. skierowanym do PINB zwrócił się o przywołanie do toczącej się kontroli akt sprawy o sygn. [...] zawierających opis nieruchomości, fotografie, plany sytuacyjne budynku, zgromadzone w postępowaniu komorniczym z 2005r., prowadzonym przeciwko dłużniczce R. A. J. (po rozwodzie K.), celem porównania stanu budynku z czasów nabycia nieruchomości z jego stanem aktualnym, ale zostało to pominięte przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiło w rozpoznawanej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]. z dnia [...] listopada 2024 r. wydane w trybie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. nakładające na skarżącego jako właściciela budynku przy ul. [...] w [...]. obowiązek dostarczenia do organu, w terminie do [...] września 2025 r., ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową w/w budynku, wykonanych bez zgłoszenia, a polegających m.in. na przebudowie przegród zewnętrznych (zmiana wielkości otworów okiennych i drzwiowych wraz z montażem nadproży oraz wymianie pokrycia dachu), sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81c ust. 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b. może być wydane w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości dotyczących m.in. robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu, wymaga wiedzy specjalistycznej. Ustawodawca posłużył się w tej kwestii sfomułowaniem "powstanie uzasadnionych wątpliwości". Taka redakcja wskazuje, że nałożenie obowiązku wymaga spełnienia powyższego warunku, co organ powinien uzasadnić w motywach rozstrzygnięcia. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 81c ust. 2p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Niniejsza instytucja nie może być nadużywana, a zatem nie może być tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2068/13). W orzecznictwie sądowym zauważa się jednak, że choć nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej i ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może rozstrzygać w ramach swoich merytorycznych kompetencji, to niekiedy wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca i zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. (wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16; por. też wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17; wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2562/20).
Zatem, aby stwierdzić, że postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy jest prawidłowe i nie narusza przepisów prawa konieczne jest ustalenie, iż wystąpiły ustawowo określone przesłanki przedmiotowe, jak i podmiotowe uzasadniające jego wydanie.
Odnosząc się do spełnienia przedmiotowych przesłanek wydania przez organy zaskarżonego postanowienia, nie ulega wątpliwości, iż przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2024 r. oględziny w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. potwierdziły wykonanie w spornym budynku dwóch okien z nowym nadprożem, drzwi (nadproże o mniejszych wymiarach niż obecny otwór) oraz pokrycia dachowego (karpiówka ceramiczna). Powyższe prace zakwalifikowane zostały przez organy jako przebudowa oraz remont (co do pokrycia dachowego) wymagające zgłoszenia (którego nie dokonano). Natomiast zakres prac związany z koniecznością szczegółowej analizy i obliczeń w zakresie nośności i stateczności konstrukcji w związku ze zmianami elementów konstrukcyjnych oraz specyficzny sposób pokrycia dachowego (karpiówka) wymagający wiedzy i odpowiednich łączników, uzasadniały zdaniem organów wydanie zaskarżonego postanowienia.
Jednak Sad zwrócił uwagę, iż w istocie organy nie ustaliły kiedy doszło do tzw. samowoli budowlanej odnośnie w/w robót, a ma to istotne znaczenie dla dalszych ustaleń i prawidłowego stosowania przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie organy dokonały oceny wykonanych robót budowlanych i oceny co wymaganego zgłoszenia na tle aktualnego brzmienia przepisów P.b., o czym świadczy treść przytoczonych przepisów prawa np. art. 29 ust. 3 P.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia P.b. powinny być bowiem oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wyroki NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18, LEX nr 2591963; z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17 ). W uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 zaś wskazano, iż samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Również w doktrynie zgodnie podkreśla się, że ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2022 r., IV SA/Po 1029/21 i przywołany tam źródła: K. Gruszecki, Podstawy prawne i zasady legalizacji samowoli budowlanej; M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 130). Przy czym dopuszcza się wzięcie pod uwagę ostatniego stan przeprowadzonych prac budowlanych (daty ostatnich prac).
W świetle powyższych rozważań zdaniem Sądu organy powinny wziąć pod uwagę zasadność ustalenia w/w okoliczności tj. kiedy przeprowadzone zostały w/w roboty budowlane, aby prawidłowo ustalić właściwy stan prawny jaki miał zastosowanie i ustalić czy roboty te przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów prawa, gdyż to stanowi uzasadnienie wydania w postępowaniu dotyczącym samowoli budowalnej, postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 P.b. Według opisanej bowiem powyżej konstrukcji postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. wydawane jest w związku z innym postępowaniem. Stąd w ocenie Sądu powyższe okoliczności, biorąc pod uwagę zmiany w P.b. na przestrzeni lat, powinny zostać przez wyjaśnione.
Jednak zasadniczą kwestią sporną na gruncie przedmiotowej sprawy stanowiło określenie adresata nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Określenie przez organy adresata zaskarżonego postanowienia budzi istotne zastrzeżenia Sądu.
Analiza przepisu art. 81c ust 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. prowadzi do wniosku, że podmiotami, które mogą zostać obciążone wskazanym wyżej obowiązkiem są wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, a więc: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (zob. wyroki NSA z 29 maja 2013r., sygn. akt II OSK 279/12; z 5 października 2007 r., sygn. akt. II OSK 1310/06; wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2440/06).
Nie było w sprawie kwestionowane, iż jedynym właścicielem budynku przy ul. [...] w [...]. jest skarżący. Jednak jak wynika z analizy akt sprawy, w tym protokołu z kontroli z [...] kwietnia 2024 r., czy pism skarżącego znajdujących się w aktach sprawy, sytuacja dotycząca przedmiotowej nieruchomości jest złożona. Mianowicie choć skarżący jest jej właścicielem (nabycie w drodze licytacji komorniczej) jednak faktycznie nią nie włada, gdyż zamieszkiwana jest przez inną rodzinę (J.) a skarżący nie ma do niej swobodnego dostępu. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego zainicjował on postępowanie o naruszenie posiadania oraz o wymeldowanie zamieszkujących w jego lokalu osób. Skarżący wielokrotnie podkreślał w toku postępowania, że to osoby zamieszkujące w jego budynku bez tytułu prawnego, dokonały robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej, w sprawie których PINB wszczął postępowanie. Organ przyznał zaś w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień, iż nieruchomość faktycznie użytkuje P. J.
Z załączonego do akt sprawy protokołu kontroli z [...] kwietnia 2024 r. w istocie wynika, iż roboty budowlane obejmujące pokrycie dachu przeprowadzone zostały z pewnością po licytacji komorniczej przez rodzinę J. (co do okien i drzwi informacja taka nie została potwierdzona), co oznacza i w w/w zakresie inwestorem nie był skarżący, a zamieszkujący w przedmiotowym budynku J.
Zgodzić należy się z organem, który podkreślił w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień, że organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają sporów dotyczących naruszenia własności i wzajemnych roszczeń z tytułu prawa własności. Jednak zdaniem Sądu nie uprawnia to organów nadzoru budowlanego do całkowitego ignorowania okoliczności sprawy i ich wpływu jednak na ocenę ustalonego stanu faktycznego.
Powyższe ma szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości określenia przez organy adresata zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu w oparciu o opisany powyżej stan faktyczny, stanowisko i ocena organów jest co do uznania za adresata zaskarżonego postanowienia skarżącego co najmniej przedwczesna.
Zgodnie z art. 81c P.b. wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy można żądać odpowiednio od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W myśl art. 17 P.b. uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych. Określając podmiot zobowiązany nie można tracić z pola widzenia, że przepis art. 81c P.b., który ma charakter ogólny i procesowy, i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi P.b. W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone jest w zw. z przeprowadzeniem robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa – rozdział 5b. P.b. Art. 52 ust. 2 P.b. stanowi, iż obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Krąg podmiotów w art. 81c ust. 1 został zatem określony nieco szerzej niż w art. 52 ust. 1 P.b.
W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, iż skoro w P.b. wskazano kilka podmiotów, na które można nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej i jednocześnie nie określono kryteriów dokonania wyboru należy przyjąć, że wybór ten nie jest dowolny, lecz zależy od okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., II OSK 2079/20). Przy czym w przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej, ekspertyzy, wykonanych robót, nie jest decydujące uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wykonaniem takiej ekspertyzy nie wiąże się z reguły wykonanie żadnych robót budowlanych. Podmiot zobowiązany do sporządzenia takiej ekspertyzy nie musi zatem legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., II OSK 717/15).
Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowym dopuszczalna jest interpretacja, według której w określonych stanach faktycznych obowiązek, o którym mowa w
art. 81c ust. 2 p.b., może zostać nałożony nawet na inwestora, prowadzącego roboty na sąsiedniej działce. Obciążenie takim obowiązkiem inwestora robót na działkach sąsiednich jest uzasadnione, ponieważ nałożenie tego obowiązku na osoby, które w żaden sposób nie przyczyniły się do powstania uszkodzeń w obiekcie, uznać należałoby za uchybiające zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Jeśli strona nie ma żadnego udziału w powstałych uszkodzeniach, które są efektem działania innych osób, a jedynie sygnalizuje organowi taką sytuację, to trudno obciążać ją obowiązkiem wykonania ekspertyzy (por. wyroki NSA z: 10 czerwca 2020 r., II OSK 3886/19; 12 marca 2020 r., II OSK 3894/19; 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, wyrok WSA W Gorzowie Wlkp. z 12 grudnia 2024 r. ,II SA/Go 538/24).
Tymczasem skarżone organy mimo, iż same wskazały, iż adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. mogą być po pierwsze uczestnicy procesu budowlanego, a więc w tym przypadku inwestor, a potem również właściciel czyli zarządca nieruchomości, dalej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie, pomimo znanych organom okoliczności sprawy, organy nie uzasadniły z jakich względów obowiązek przedłożenia ekspertyzy nałożony został jednak na właściciela nieruchomości (skarżącego), który nie tylko nie był inwestorem w zakresie przeprowadzonych robót budowlanych, a co więcej na właściciela, który nie ma lub ma bardzo utrudniony dostęp do nieruchomości. Co z reszta w istocie stanowi też istotny problem przy wykonaniu określonych obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego.
Skoro w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalne jest nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w określonych uzasadnionych okolicznościach sprawy, na inwestora na sąsiedniej nieruchomości, zatem tym bardziej w określonych okolicznościach sprawy, takich jak w przedmiotowej sprawie, uzasadnione może być nałożenie takiego obowiązku na inwestora, który wykonał określone roboty budowlane bez pozwolenia lub zgłoszenia, ale przede wszystkim bez zgody właściciela nieruchomości, który to właściciel w istocie nie włada nieruchomością, nie mając do niej swobodnego dostępu.
W świetle powyższych rozważań Sąd za błędne uznał stanowisko organów, które twierdzą bezwarunkowo, że dla określenia adresata obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 P.b. nie ma znaczenia kto był inwestorem, kto wykonał sporne roboty budowlane, gdyż obowiązek ciąży na właścicielu nieruchomości. Takie rozumienie omawianego przepisu po pierwsze jest niezgodne z samym brzmieniem art. 81c ust. 2 P.b., a po drugie nie uwzględnia ochrony wynikającej z art. 8 k.p.a. Należy bowiem uwzględnić, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy to skarżący wskazał na przeprowadzone roboty budowlane, nie tylko nie były one przeprowadzone z jego inicjatywy czy udziałem, ale nawet bez jego zgody, wbrew jego woli, gdyż spornym budynkiem nie dysponuje, a zamieszkują go inne osoby (rodzina J.).
Zdaniem Sądu w takich okolicznościach nie można nakładać obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do naruszenia przepisów P.b., które stanowiło podstawę zainicjowania postępowania i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że czynności podjęte przez organy w toku postępowania administracyjnego, jak i zebrany w niniejszej sprawie materiał były niewystarczające do wydania postanowienia. Takie działania organów stanowią zaś o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Doprowadziły bowiem do niewłaściwego, a co najmniej przedwczesnego, zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. w odniesieniu do skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku przeprowadzenia kontroli na spornej nieruchomości w dniu [...] marca 2024 r. i braku sporządzenia z niej protokołu, Sąd wskazuje, że akt sprawy jednoznacznie wynika, iż taka kontrola nie została przeprowadzona, a jedyna przeprowadzona została przez PINB kontrola w dniu [...] kwietnia 2024 r. Natomiast PINB jedynie omyłko podał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego datę [...] marca 2024 r., ale po dostrzeżeniu tej omyłki dokonał jej sprostowania – korekta zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 10 akt administracyjnych).
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt I sentencji wyroku). Odnośnie zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie stosownie do wymogów przewidzianych w art. 153 p.p.s.a. zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, ustalić istotne dla sprawy okoliczności opisane w treści uzasadnienia dotyczące daty przeprowadzenia robót budowlanych opisanych na wstępie, osób, które były inwestorami, następnie zaś w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy organ dokona ponownej analizy i oceny, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko z zachowaniem wymogów przepisów k.p.a.