II SA/Go 15/05

II SA/Go 15/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2005-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Ireneusz Fornalik /sprawozdawca/
Maria Bohdanowicz
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu w dniu 06 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym i drugim oraz stwierdza jej nieważność w punkcie trzecim, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7; poz. 58 ) w związku z § 1 ust. 2 pkt 4, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) postanowił z dniem [...] r. wstrzymać K. S. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż w dniu [...] r. Komisja Mieszkaniowa przy KPP w Z. zaproponowała K. S. przydział lokalu mieszkalnego w Z. przy ul. [...] o powierzchni ogólnej 48,11 m 2 , powierzchni mieszkalnej 31,04 m , składający się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju, we, łazienki, który to lokal wyposażony jest w instalację elektryczną, gazową, wodno - kanalizacyjną, co. Jest to mieszkanie pochodzące z zasobów mieszkaniowych Urzędu Miasta, będące w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w Z., do zasiedlenia od września 2003 r. K. S. odmówił przyjęcia przedmiotowego lokalu, a zamieszkując wraz z rodzicami i siostrą w dwupokojowym mieszkaniu stanowiącym własność siostry oświadczył, że jego obecność jest niezbędna ze względu na stan zdrowia ojca, a ponadto zamierza on dokonać zakupu domu jednorodzinnego, gdyż planuje założenie rodziny. W ocenie organu I instancji zgodnie z treścią § l ust. 2 pkt 4. cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w przypadku gdy policjant bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym nie przyznaje się równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Od decyzji tej wniósł odwołanie K. S. podnosząc, iż spełnia on nadal warunki uprawniające go do przyznania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem Komisja Mieszkaniowa przy KPP w Z. nie proponowała mu żadnego mieszkania, nie widział on żadnego lokalu mieszkalnego, ani też nie przedstawiono mu żadnych dokumentów świadczących o sugerowanym stanie, tym bardziej, iż przedmiotowy lokal jest dla niego zdecydowanie za duży. Ponadto nieprawidłowo nastąpiło wstrzymanie przedmiotowej wypłaty od dnia [...] r. skoro decyzja została wydana [...] r. Mieszkanie w którym obecnie on zamieszkuje wraz z rodzicami i siostrą jest własnością siostry i w myśl art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie jest ona członkiem jego rodziny, a nadto nie pozostaje ona z odwołującym we wspólnym gospodarstwie domowym, dlatego bezzasadnym jest powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na treść art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy, który to wymóg jest spełniony.
Komendant Wojewódzki Policji w decyzją [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 163 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ) w związku z § 1 ust. 2 pkt 4, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu z dniem [...] r. oraz o uchyleniu decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] r. przyznającej K. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.
Z treści uzasadnienia wynika, iż organ I instancji błędnie powołał się na postanowienia art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 6 cytowanego rozporządzenia. Organ I instancji nie wyraził żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Okoliczność wymieniona między innymi w § 1 ust. pkt 4 rozporządzenia jest samo istną przesłanką do utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Równoważnik jest świadczeniem zastępczym w przypadku nie otrzymania przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a zatem wobec bezzasadnej odmowy przez odwołującego przyjęcia lokalu spełniającego wszelkie wymagane warunki, zachodzą przesłanki do pozbawienia odwołującego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. S. zarzucając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez wskazane organy przed wydaniem zaskarżonych decyzji, a nadto uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. Nr [...], co nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, czego konsekwencją było pozbawienie strony prawa do odwołania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł ojej oddalenie podnosząc, iż w sprawie nie zachodzi zarzucana nieważność decyzji z powodu zaniechania przeprowadzenia postępowania administracyjnego jak i naruszenia właściwości rzeczowej, bowiem Komendant Wojewódzki Policji rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji tj. Komendanta Powiatowego Policji w Z. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto czynności przeprowadzone przez organ I instancji były wystarczające do podjęcia decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego.
Przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ) stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, których to wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 ).
Bezspornym w sprawie jest, iż K. S. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Z. [...].
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi organ odwoławczy wskazał przepis art. 163 k.p.a. który stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a. o ile przewidują to przepisy szczególne, w związku z przepisem § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Zarówno w orzecznictwie, jak i poglądach doktryny ugruntowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, do których odsyła art. 163 k.p.a. zostaje zawsze wszczęte w pierwszej instancji, w sprawie nowej, w stosunku do rozstrzygniętej w obalonej decyzji. Zatem decyzja o zmianie lub uchyleniu innej decyzji wydana po przeprowadzeniu takiego postępowania, jako wydana w pierwszej instancji, winna zawsze podlegać weryfikacji w toku instancji administracyjnych, a następnie kontroli sądowej, na zasadach określonych w k.p.a. oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie miały miejsce tego rodzaju uchybienia.
Należy wskazać, że Sąd podzielił negatywną ocenę Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczącą błędnego powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który w istocie w przedmiotowej sprawie nie mógł być zastosowany z uwagi na brak ziszczenia określonych w nim przesłanek (dostrzegając jednocześnie, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej błędnie wskazano przepis art. 162 § 1 pkt 2). Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie przepisu art 138 § 1 pkt 2 k.p.a, jednocześnie organ odwoławczy oparł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie na treści art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który w oceni Sądu również nie może stanowić podstawy prawnej decyzji w ustalonym w niniejszej sprawi stanic faktycznym.
Powyższy przepis wskazuje bowiem podstawę prawną władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postaci odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na przyszłość w przypadku rozstrzygania nowego (pierwotnego lub ponownego) wniosku policjanta tj. na przyszłość (tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się , jeżeli ...). Natomiast w przedmiotowej sprawie ustalony przez organ I instancji i przyjęty przez organ odwoławczy stan faktyczny wskazuje, że K. S. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ( na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Z. [...]), zatem w sytuacji stwierdzenia przez właściwy organ, że policjant przestał spełniać warunki do jego wypłacenia, treścią orzeczenia powinno być "cofnięcie" tego przywileju uregulowane w § 6 ww. rozporządzenia. Wprawdzie w hipotezie tej normy prawnej, jako podstawę cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika, wskazano jedynie odesłanie do warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia (określającego warunki przyznania równoważnika - przestanki pozytywne) oraz zmianę stanu rodzinnego, jednakże zastosowanie metody wykładni tego przepisu per analogiom upoważnia także, w ocenie Sądu do cofnięcia przyznanego wcześniej równoważnika w przypadku ziszczenia się przesłanek negatywnych (określonych w przepisie § 1 ust. 2).
Zatem decyzja o zmianie lub uchyleniu innej decyzji wydana po przeprowadzeniu takiego postępowania, jako wydana w pierwszej instancji, winna zawsze podlegać weryfikacji w toku instancji administracyjnych, a następnie kontroli sądowej, na zasadach określonych w k.p.a. oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w pkt 3. tj. w części obejmującej uchylenie ostatecznej decyzji Nr [...]Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] r. przyznającej K. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, uwzględniając w tym zakresie częściowo zarzut skargi.
Ponadto uwzględniając treść orzeczenia organu pierwszej instancji oraz odwołania należało uznać, że rzeczą organu odwoławczego było rozstrzygnięcie zagadnienia związanego z podniesioną przez odwołującego się kwestia okoliczności przyznania mu lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz odmowy jego przyjęcia, w rozumieniu przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100. poz. 918). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów objętych odwołaniem.
Wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7. poz. 58, ze zmianami), ww. rozporządzenia wykonawczego ani też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469) nie regulują szczegółowo trybu postępowania ani formy "przydziału" policjantowi lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, skoro jedynym znajdującym się w aktach administracyjnych dowodem, na podstawie którego organ pierwszej instancji ustalił kwestionowany w odwołaniu fakt rzeczywistego przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego jak też odmowy jego przyjęcia (okoliczności warunkującej odmowę przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) jest notatka urzędowa z dnia [...] r., stosownie do zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 6.7 i 8 k.p.a. - organ odwoławczy powinien przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe, czego jednak nie uczyniono.
Nie odnosząc się szczegółowo do zarzutu skarżącego K. S. dotyczącego błędnego ustalenia stanu faktycznego organ drugiej instancji ogólnikowo stwierdził, że "uznanie przez organ I instancji za bezzasadną, odmowę przyjęcia lokalu przy wskazanych w notatce służbowej z dnia [...] r. (podpisanej przez odwołującego się) argumentach zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za właściwe.". Przede wszystkim organ nie przedstawił w tym zakresie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy rozpoznaniu tej spornej kwestii.
Rozwinięciem wskazanych wyżej zasad ogólnych, w tym przede wszystkim wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wskazującej, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są szczegółowe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Organ administracji, po myśli art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.
obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a żądanie czy też zastrzeżenia strony w tym względzie należy uwzględnić w każdej sytuacji, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
Decyzje administracyjne w przedmiotowej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7. 8. 9, 10, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący faktycznie nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji dotyczącym wstrzymania wypłaty otrzymywanego równoważnika pieniężnego, nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, który nie został prawidłowo zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił w pkt. l i 2 zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając zgodnie z art. 152 cytowanej wyżej ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.