II SA/Go 143/11

II SA/Go 143/11 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2011-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek
Ireneusz Fornalik /przewodniczący/
Marek Szumilas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 § 1,2,3, art. 3 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent-stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K.K. na propozycję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przedstawienia pisemnej propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska oraz uposażenia postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
1. W dniu [...] grudnia 2010 roku Dyrektor Izby Celnej, powołując się na art. 222 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm., dalej ustawa o Służbie Celnej) przedstawił K.K. pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej - Referat Dozoru w Urzędzie Celnym, stanowisko służbowe – starszego specjalisty Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych oraz uposażenie ze wskazaniem, że nie jest ono niższe od dotychczas otrzymywanego (nr [...]).
Propozycję tę K.K. otrzymał i przyjął w dniu następnym, składając odrębne oświadczenie na piśmie. Następnie K.K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 roku, nadanym w dniu 10 stycznia 2011 roku, złożył do Szefa Służby Celnej odwołanie od przedmiotowej propozycji określając ją jako decyzję administracyjną. Wnosząc o jej uchylenie podniósł zarzuty naruszenia art. 7 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.; nazywanym dalej kpa ) oraz 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 oraz 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. Odwołanie to wraz ze stanowiskiem organu zostało przesłane do Szefa Służby Celnej za pismem [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku, który postanowieniem z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] stwierdził jego niedopuszczalność przyjmując, że przedmiotowa propozycja nie ma charakteru decyzji administracyjnej.
2. Równolegle ze złożeniem odwołania skarżący w dniu 7 stycznia 2011 roku (data nadania) wezwał Dyrektora Izby Celnej do usunięcia naruszenia prawa. W jego uzasadnieniu podniósł zarzuty przytoczone w odwołaniu. Wskazał jednocześnie, że wezwanie nie stanowi oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji stanowiska, o którym mowa w art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.
W odpowiedzi na wezwanie zawartej w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 roku (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej odmówił "uczynienia zadość wezwaniu w sprawie" wskazując, że przedmiotowa propozycja jest zgodna z prawem t.j. art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz Zarządzeniem Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 roku W sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 12, poz. 52). Odpowiedź organu na wezwanie skarżący otrzymał w dniu 27 stycznia 2011 roku.
3. W piśmie z dnia [...] marca 2011 roku (dzień 4 marca 2011 roku jako data nadania), skarżący K.K., za pośrednictwem organu, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na przedmiotową propozycję z dnia [...] grudnia 2010 roku (nr [...]) wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonemu aktowi zarzucił rażące naruszenie przepisów:
- art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej poprzez przedstawienie propozycji określającej stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej, mimo ze zgodnie z kryteriami określonymi w rozdziale 8 ustawy oraz w przepisach wykonawczych wykształcenie i kwalifikacje zawodowe odpowiadają stanowisku eksperta Służby Celnej,
- art. 222 ust.3 w zw. z art. 114 ust.1 i 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie, przy określaniu proponowanego stanowiska, reguł określonych w Zarządzeniu Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 roku W sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia ( §1 ust.2 w zw. z § 2 Zarządzenia),
- art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 roku W sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, poprzez zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej, mimo że przepis art. 222 ust.3 ustawy o Służbie Celnej nakazuje zastosowanie przepisów rozdziału 8 ustawy, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przedmiotowa propozycja ma charakter decyzji administracyjnej. Tylko z "ostrożności procesowej" skarżący traktuje ją również jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej ppsa ).
4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przedstawione K.K. w propozycji z dnia [...] grudnia 2010 roku stanowisko służbowe starszego specjalisty Służby Celnej wynikało wprost z opisu stanowiska służbowego sporządzonego zgodnie z postanowieniami Zarządzenia nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 roku W sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, który to opis został zaakceptowany przez Dyrektora Izby Celnej w dniu [...] grudnia 2010 roku i zatwierdzony przez Szefa Służby Celnej w dniu [...] grudnia 2010 roku.
W ocenie organu wskazane w skardze Rozporządzenie określa minimalne wymogi przewidziane dla danego stanowiska służbowego, niemniej posiadanie kwalifikacji wyższych aniżeli przewidziane w rozporządzeniu nie stanowi podstawy do ustalenia stanowiska z wyższej kategorii stanowisk służbowych. Skoro doświadczenie zawodowe i znajomość języków obcych nie są wymagane na stanowisku służbowym, to nie istnieje obowiązek ich zamieszczania w opisie danego stanowiska służbowego. Natomiast przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nakłada na kierownika urzędu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszom celnym, w terminie do 31 grudnia 2010 roku pisemnych propozycji określających zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy o Służbie Celnej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, które zgodnie z art. 222 ust. 4 tej ustawy nie może być niższe od dotychczasowego. Powołany przepis nie przewiduje natomiast innych ograniczeń treści propozycji, w szczególności dotyczących trybu awansowania na stanowisko służbowe. Tylko w przypadku awansu na stanowisko należy przeprowadzić rekrutację wewnętrzną (art. 113 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej). Złożenie propozycji, o której mowa w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie jest awansem na stanowisko i bez wyraźnego odesłania ustawowego brak jest podstaw do przyjęcia, iż proces składania propozycji winien być poprzedzony rekrutacją wewnętrzną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5. W myśl art. 1 ppsa przepisy tej ustawy normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy skarżącym a organem dotyczy przedstawienia przez Dyrektora Izby Celnej K.K. pisemnej propozycji określającej stanowisko służbowe starszego specjalisty Służby Celnej w Izbie Celnej, stopnia służbowego oraz ustaleniu warunków uposażenia skarżącego. Na tym tle kwestią zasadniczą staje się ustalenie charakteru prawnego przedmiotowej propozycji w kontekście wybranego przez skarżącego środka i trybu ochrony prawnej w niniejszej sprawie. Wymaga bowiem podkreślenia, że rozważanie kwalifikacji normatywnej przedmiotowej propozycji następuje w zakresie przedmiotu skargi kierowanej przeciwko aktowi dotyczącemu uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ). Wprawdzie sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną jednakże od rozważenia, w tym kontekście, charakteru prawnego przedmiotowej propozycji zależy dopuszczalność złożonej skargi, wniesionej następstwie uruchomienia trybu specjalnego z art. 52 § 3 ppsa. Jak wskazał bowiem skarżący uruchomienie tego trybu wynikało z "ostrożności procesowej", gdyż przypisuje on propozycji przede wszystkim status "decyzji administracyjnej" i z tych względów złożył on od niej równolegle odwołanie.
6. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego i podmiotowego art. 3 § 2 pkt 4 ppsa należy wskazać, że mowa jest w nim o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, kierowane są również do określonych podmiotów. Wolą ustawodawcy było zatem objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego określającego uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Sytuacja taka ma miejsce zwykle wtedy, gdy ustawodawca odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich bowiem przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania ), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia ) albo uznanie (odmowa uznania ) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa ( por. uchwała NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku w spr. OPK 1/97, ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149).
7. Odnosząc tę charakterystykę do przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy wskazać, że według jednolitych poglądów judykatury jest on stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym służb mundurowych wyrażane są zatem poglądy, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego oraz istotne jego elementy ( por. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2010 roku w spr. II PZP 5/10, OSP 2010 nr 23-24 poz. 279. Także uchwała SN z dnia 5 czerwca 2008 roku w spr. II PZP 9/08, OSNP 2008 nr 23-24,
poz. 343 oraz wyrok NSA z dnia 3 października 2006 roku w spr. l OSK 210/06, publ. LEX nr 281419 ). Szczególną cechą tych stosunków jest podległość służbowa, która nie jest kształtowana zasadą prawnej równorzędności podmiotów. Przełożony stosunku służbowego zyskuje bowiem, w granicach prawa, zwiększoną w relacji do stosunków cywilnych lub stosunków pracy dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Z tych też względów sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tym tłumaczy się z reguły rozwiązania poszczególnych pragmatyk, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (oraz kontroli sądów administracyjnych ) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, przenoszenia i zwalniania ), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 roku w spr. II SA 1575/99, LEX nr 47418 - odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 roku w spr. l OSK 422/10, niepublikowane - co do funkcjonariusza Służby Więziennej).
Wskazuje na to treść art. 81 ust. 1 do 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej (t.j. Dz.U z 2004 roku, Nr 56 poz. 1641, ze zm., uchylonej przez przepis art. 243 ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 roku ) przewidująca obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przypadkach zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz ustawowy tryb jej zaskarżania. Natomiast zgodnie z art. 188 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, znajdującym się w rozdziale 12 - rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego - w trybie właściwym dla wydawania decyzji administracyjnych rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd powszechny, właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1 (art. 189 ustawy o Służbie Celnej).
Są to jednak rozwiązania podstawowe podlegające modyfikacji lub wyłączeniu ze względu na przepisy szczególne. Zgodnie z art. 222 ust.1 ustawy O Służbie Celnej, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Zgodnie z dyspozycją zawartą w ust. 3 art. 222 ustawy o Służbie Celnej, kierownik urzędu zobowiązany był przedstawić funkcjonariuszom celnym, w terminie najpóźniej do dnia 31 grudnia 2010 roku, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy o Służbie Celnej, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Kolejne ustępy analizowanego przepisu stanowią, że funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o jakiej mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji, natomiast niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5 ), zaś w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby (ust. 6 ).
8. Ocena uregulowania niewątpliwie wprowadzającego odstępstwa od zasad uregulowanych w art. 188 oraz 189 ustawy o Służbie Celnej, wymaga odwołania się do językowych i funkcjonalnych reguł wykładni, szczególnie zaś związanych z wprowadzeniem do języka prawnego pojęcia pisemnej propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko oraz uposażenie. Rozważając charakter prawny przedmiotowej propozycji należy mieć przy tym na uwadze, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) muszą spełniać następujące warunki:
- nie mogą mieć charakteru decyzji i postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym;
- akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu czynność;
- być skierowane do indywidualnego podmiotu, znajdującego się w określonej (konkretnej) sytuacji, poza zakresem analizowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnym;
- akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zakresem tego pojęcia są objęte "akty i czynności z zakresu administracji publicznej";
- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nałożenie tych obowiązków musi wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę (por. A. Kabat [w]: B. Dauter. B. Gruszczczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Kraków 2009, s. 30 i n.; por także glosa W. Czerwińskiego do uchwały NSA z dnia 7 grudnia 1998 roku w sprawie FPS 18/98, OSP 2000, z 6, poz. 84 oraz Mariusz Bogusz -Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, str. 181).
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2005 roku w sprawie II GSK 96/05 do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Z analizy językowej tekstu prawnego wynika natomiast, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "propozycja określająca miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie" oznacza, że świadomie tej czynności nie przyznano statusu aktu władczego, rozstrzygającego o określonych uprawnieniach lub obowiązkach wobec adresata. Przez jej przyjęcie (zgodność oświadczeń woli) dochodzi do ukształtowania sytuacji prawnej adresata propozycji. Nie kształtuje ona bezpośrednio stosunku służbowego lecz zawiera jedynie ofertę zmiany takiego stosunku w przyszłości, na co jej adresat może wyrazić zgodę albo się z nią nie zgodzić. Dopiero odmowa przyjęcia propozycji rodzi skutki w postaci obowiązku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby (ust. 6 art. 222 ustawy o Służbie Celnej). Wyklucza to zatem możliwość uznania propozycji za czynność lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
9. Również argumenty skargi dotyczące art. 223 ustawy o Służbie Celnej należy uznać za niezasadne. Przepis art. 223 ustawy o Służbie Celnej dotyczy bowiem mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, który jako jednostronne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji, mające wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego musi być uznany za decyzję administracyjną. Cech takich nie wyczerpuje tryb ani rodzaj czynności podejmowanych w oparciu o art. 222 ust 1 do 5 ustawy o Służbie Celnej bowiem sytuacja prawna skarżącego nie została wyznaczona jednostronnym i władczym aktem lub czynnością organu administracyjnego.
Dokonując oceny legalności zastosowania trybu przewidzianego przepisami art. 222 ustawy o Służbie Celnej zwrócić także należy uwagę na kontekst funkcjonalny. Są to bowiem regulacje o charakterze przejściowym, które zgodnie z ich umiejscowieniem (rozdział 14), umożliwiają inne, niż przewidziane co do zasady, dopasowanie stosunków służbowych do nowej pragmatyki służbowej. Z celu prawa nowego, co do którego pewne wskazówki zostały zamieszczone w uzasadnieniu jego projektu wynika, że zostało ono wprowadzone w związku z koniecznością zmodernizowania Służby Celnej, w tym doprecyzowania i uzupełnienia rozwiązań prawnych w celu "stworzenia regulacji mającej charakter pragmatyki służbowej", wzmacniających status funkcjonariusza tej służby, powstrzymującego fluktuacją kadr oraz zachęcające do podjęcia tej służby" (s. 1 uzasadnienia projektu, publ. Lex nr VI. 1492). W zamiarze projektodawców przepisy przejściowe tej ustawy przewidywały płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych. Wprowadzenie regulacji szczególnej, w tym trybu dotyczącego przedmiotowej propozycji (rozdział 14 - Przepisy przejściowe) uzasadniono jako konsekwencje stworzenia katalogu zadań z obszaru kontroli i bezpieczeństwa wymiany towarowej zastrzeżonych wyłącznie dla funkcjonariuszy celnych.
Jest to rozwiązanie akceptowalne pod względem gwarancji ochrony przysługującej jednostkom bowiem w specyfikę służb mundurowych wpisane są istotne ograniczenia. Uzyskanie, w wyniku mianowania do Służby Celnej, statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się także z możliwością wskazania miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, jeśli zaistnieje taka potrzeba nawet w szczególnym trybie, (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 roku w spr. l OSK 1274/07, publ. w zbiorze dostępnym na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl ). Tym bardziej jeśli zważy się na potrzebę zapewnienia ciągłości i stabilności tej służby w kontekście powierzonych jej doniosłych społecznie zadań.
Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd, z powołaniem się na przepis art. art. 58 § 1 i 3 ppsa odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skoro zaś rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sadu administracyjnego, zatem czynność podjęta w trybie art. 52 § 3 ppsa czyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było tym samym bezprzedmiotowe.