II SA/Go 143/08

II SA/Go 143/08 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2008-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Ireneusz Fornalik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 64 § 2, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 4 ust. 4 pkt 2, art. 125 pkt 1-3, art. 126 pkt 1-2
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Wnioskiem [...] spółka z o.o. "L." z siedzibą w T., zwróciła się do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków – odcieku z odwodnienia wywaru gorzelnianego z Gorzelni Rolniczej "L." Spółka z o.o. w T., w ilości 90 000 m3/rok, na gruntach o powierzchni 456 ha, położonych wzdłuż drogi [...], na warunkach określonych w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym.
Decyzją [...] Starosta Powiatu K., w punkcie pierwszym sentencji decyzji udzielił spółce z o. o. "L." pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków oraz określił warunki rolniczego wykorzystania ścieków, w punkcie drugim sentencji decyzji - zobowiązał spółkę do wykonywania określonych czynności związanych z rolniczym wykorzystaniem ścieków, w punkcie trzecim – zawarł zastrzeżenia co do wpływu pozwolenia wodnoprawnego na prawa osób trzecich oraz praw do nieruchomości i urządzeń wodnych, a punkcie czwartym sentencji decyzji ustalił, że pozwolenie wodnoprawne zachowuje swoją ważność do 31 października 2016 roku.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosło Gospodarstwo Rybackie "K." spółka z o.o. w O.. Odwołujący domagał się zmiany treści punktu I.5 pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenia na spółkę określonych w odwołaniu obowiązków. Odwołujący się stwierdził, że posiada pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie i pobór wody z rzeki [...], do hodowli ryb w stawach hodowlanych. Według twierdzeń odwołującego się, jesienią 2005r. i zimą 2006r. spółka "L." zagospodarowała ścieki z gorzelni na swoje użytki położone w rozlewni rzeki [...] przez co doprowadziła do śnięć ryb w zimochowach Gospodarstwa Rolnego "K.". Zdaniem odwołującego się zagospodarowanie ścieków na użytkach rolnych w zlewni rzeki [...] stanowić będzie dla Gospodarstwa Rybackiego "K." uciążliwe sąsiedztwo, stanowiące ciągłe zagrożenie dla hodowli ryb. Odwołujący powołał się na ustalenia wynikające z ekspertyzy sporządzonej przez biegłego z zakresu rybactwa śródlądowego – mgr inż. A.S.: "Ocena strat rybackich i próba określenia wpływu zanieczyszczeń na produkcję rybacką w Gospodarstwie Rybackim "K." sp. z o.o. wywołanych przez gorzelnię w miejscowości T. użytkowaną przez L. Sp. z o.o. w 2006r", która to ekspertyza stanowiła załącznik do odwołania.
Decyzją [...] Wojewoda Lubuski uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – zwanej dalej Pr. wodn).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z dołączonego do odwołania opracowania sporządzonego przez mgr inż. A.S. wynika, że działalność spółki w zakresie wylewania ścieków – odcieku z wywaru gorzelnianego na użytki rolne negatywnie oddziaływała na jezioro T. i gospodarkę wodno-rybacką spółki "K." na obiekcie stawowym S.. Straty finansowe poniesione przez spółkę "K." za badany okres wyniosły 154. 489, 83 zł. Powołując się na treść 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (DZ.U. Nr 168, poz. 1763), organ odwoławczy stwierdził, że Starosta K. winien bardziej wnikliwie rozpatrzyć wniosek spółki, uwzględniając ekspertyzę w zakresie wpływu ścieków – odcieku z wywaru gorzelnianego na jakość wód oraz gospodarkę rybacką w zlewni [...].
Od decyzji organu II instancji "L." Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
Sąd wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007r. Sygn. akt II SA/Go 98/07 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją [...] Wojewoda Lubuski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 4 ust. 4 pkt 2 Pr. wodn., uchylił w całości decyzję Starosty K. [...] i odmówił "L." Sp. z o.o. wydania pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków – odcieku z wywaru gorzelnianego.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta K. udzielając pozwolenia wodnoprawnego wydał decyzję bez sprawdzenia, na podstawie odwiertów geologicznych, warunków zapisanych w Pr. wodn. w art. 44 ust. 4 pkt 3, dotyczących usytuowania zwierciadła wody podziemnej, które nie może znajdować się płycej niż 1,5 m od powierzchni ziemi lub dna rowu rozprowadzającego ścieki. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że pozwolenie wodnoprawne wydano na podstawie map w skali 1:10000 i 1:50000, które według organu odwoławczego nie mogą służyć jako materiał dowodowy (a jedynie jako materiał poglądowy) w sprawie określenia dokładnego spadku, który w myśl art. 44 ust. 4 pkt 4 Pr. wodn. nie może być większy niż: 10% dla gruntów ornych i 20% dla łąk, pastwisk oraz plantacji drzew leśnych.
Wojewoda Lubuski podał, że postanowieniem z dnia 17 września 2007r. nałożył na spółkę "L." obowiązek uzupełnienia (w terminie 30 dnia od dnia otrzymania postanowienia) dokumentacji wodnoprawnej, przez przedłożenie :
1/. map sytuacyjno-wysokościowych w skali 1:1000 z oznaczeniem wszystkich działek wytypowanych do rozprowadzania na nich ścieków – odcieku z odwodnienia wywaru gorzelnianego,
2/. dokumentacji wraz z wynikami badań geologicznych, dokonanych przez uprawnionego hydrogeologa, na wszystkich działkach, które spełniają warunki w zakresie dopuszczalnych spadków terenu,
3/. wykazu poszczególnych działek do rolniczego zagospodarowania, po weryfikacji z uwzględnieniem pkt 1 i 2, wraz z podaniem powierzchni, charakterystyki gruntów oraz rodzajów upraw,
4/. dokumentów świadczących o wybudowaniu dwóch zbiorników na ścieki o pojemności 22.500 m3 każdy.
W piśmie z dnia 19 listopada 2007r. organ odstąpił od nałożonego w pkt 4 postanowienia obowiązku.
Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z tym, że spółka "L." nie zrealizowania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 17 września 2007r. i nie złożyła w wyznaczonym terminie uzupełnień do operatu wodnoprawnego, brak właściwego materiału dowodowego uniemożliwia udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Nie ma bowiem pewności, że ścieki przeznaczone do rolniczego wykorzystania nie będą stanowić zagrożenia dla jakości wód podziemnych i powierzchniowych.
"L." Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1/. sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego tj. art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 127 ust. 1, 128 ust. 1, 131 ust. 1 i 2 oraz art. 132 Pr. wodn. oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763).
2/. naruszenie przepisów prawa procesowego :
- art. 107 § 1 i § 3 kpa,
- art. 136 kpa – poprzez jego dowolne zastosowanie,
- art. 77 i 80 kpa – poprzez dowolną ocenę zabranego w sprawie materiału
dowodowego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że żądanie przedstawione w odwołaniu przez Gospodarstwo Rybackie "K." Sp. z o.o. w O. dotyczące zmiany pkt I.5 decyzji Starosty K., dotyczące wykreślenia słów "do głębokości 30m" wykracza poza zakres ustawowy, jest niezasadne i co więcej jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 44 ust. 4 pkt 1 Pr. wodn., zabrania się rolniczego wykorzystania ścieków gdy grunt jest zamarznięty do głębokości 30 cm lub pokryty śniegiem. Taki też zapis znalazł się w decyzji organu I instancji. W takich zatem okolicznościach – w ocenie skarżącej – domaganie się zmiany zapisu ustawowego przez organ uznać należy za bezpodstawne i sprzeczne z przepisami prawa materialnego. Skarżąca zwróciła także uwagę na to, że wnoszący odwołanie domagali się nałożenia na stronę skarżącą dodatkowych obowiązków tj. zwiększenia zakresu i częstotliwości przeprowadzania badań wody (raz w miesiącu) i przekazywania wyników badań Gospodarstwu Rybackiemu "K.".
Skarżąca wskazała ponadto, że Wojewoda Lubuski wydając w dniu 17 września 2007r. postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek uzupełnienia dokumentacji wodnoprawnej, nie wskazał przy tym podstawy prawnej swojego żądania. Dopiero po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia 22 października 2007r. w którym skarżąca domagała się m.in. wskazania podstawy prawnej żądania uzupełnienia złożonej dokumentacji, organ w piśmie z dnia 19 listopada 2007r. podał jako podstawę art. 136 kpa. Tego pisma nie można jednak traktować jako integralnej części postanowienia. Skarżąca podała, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniła, że żądana w pkt 2 postanowienia dokumentacja wraz z wynikami badań geologicznych, sporządzona przez uprawniony podmiot została przedłożona w Starostwie. Wnioskowany natomiast przez organ w pkt 3 wykaz poszczególnych działek do rolniczego zagospodarowania znajduje się w operacie wodnoprawnym wraz z podaniem powierzchni, charakterystyki gruntów oraz rodzajów upraw. Wszystkie niezbędne dokumenty wraz z danymi i zestawieniami, o które wnioskował organ, zawiera operat wodnoprawny oraz złożone do niego uzupełnienie. Nadto, skarżąca zwróciła się do organu o wskazanie podstawy prawnej żądania przedłożenia map sytuacyjno-wysokościowych w skali 1:1000, zaznaczając, iż z załączonych do operatu wodnoprawnego mapach w skali 1:10000 i 1:50000 wyraźnie zaznaczone zostały warstwice i nie wynika z nich by gdziekolwiek spadek terenu był przekroczony o więcej niż 10% dla gruntów ornych i 20% dla łąk, pastwisk oraz plantacji drzew leśnych (art. 44 ust. 4 pkt 4 Pr. wodn.).
Skarżąca wskazała, że organ w ogóle nie odniósł się do jej wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 19 października 2007r. Organ stwierdził jedynie, że odstępuje od obowiązku budowy zbiorników na ścieki, jako jednego z warunków wydania pozwolenia wodnoprawnego. Odnośnie natomiast przedłożenia map w skali 1:10000 i 1:50000 organ nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, którego wynikałby obowiązek sporządzenia map w zwiększonej skali.
W ocenie skarżącej w decyzji organ nie ustosunkował się do poszczególnych zarzutów odwołującego się. Organ ograniczając się jedynie do zacytowania treści przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 4 pkt 1 oraz art. 128 ust. 2 pkt 1 Pr. wodn., nie dokonał merytorycznej oceny zasadności poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu. Również w podstawie prawnej decyzji organ nie wskazał przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do wskazania art. 4 ust. 4 pkt 2 Pr. wodn.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga okazała się uzasadniona.
Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda Lubuski wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 4 ust. 4 pkt 2 Pr. wodn. Na podstawie tych przepisów organ uprawniony do rozpoznawania odwołań od decyzji wydanych przez starostę realizującego kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.
Takie rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem merytorycznym organu odwoławczego. Oznacza ono, że w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Niezgodność z przepisami prawa to niezgodność z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich rażące naruszenie lub ich wadliwą wykładnię (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1989r. IV SA 1278/88). Orzeczenie co do istoty sprawy musi więc wskazywać przepis prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie.
Zaskarżona decyzja powinna więc wskazywać odpowiedni przepis Pr. wodn. Odmowa udzielenia spółce "L." pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków wynikająca z treści zaskarżonej decyzji nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego uzasadniającego odmowę.
Zgodnie z treścią art. 126 pkt 1 Pr. wodn. wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 (ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 (wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, wynikających z odrębnych przepisów). Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się także, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (art. 126 pkt 2 Pr. wodn.).
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przytacza żadnego z wyżej wymienionych przypadków. Nie wskazuje, które ustalenia dokumentów wymienionych w art. 125 pkt 1 i 2 Pr. wodn. zostały naruszone w projekcie korzystania ze ścieków. Nie wskazuje również, których wymagań wymienionych w art. 125 pkt 3 projekt nie spełnia.
Reasumując należy dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów decyzji merytorycznej, a taka jest wymagana w przypadku orzeczenia co do istoty sprawy.
Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był brak – jego zdaniem – właściwego materiału dowodowego. Zresztą cały spór między organem odwoławczym a skarżącą sprowadza się do tego, że wniosek spełnia wszystkie wymogi, czy też nie. Wskutek tego organ odwoławczy odmawiając wydania pozwolenia wodnoprawnego czyni to nie ze względów merytorycznych, lecz dlatego, że "nie ma pewności, że ścieki przeznaczone do rolniczego wykorzystania nie będą stanowić zagrożenia dla jakości wód podziemnych i powierzchniowych". Tymczasem wydając decyzję o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego organ odwoławczy powinien mieć pewność, że jego rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Brak rozstrzygnięcia na podstawie przesłanek zawartych w prawie materialnym (art. 126 pkt 1 Pr. wodn.) uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa).
Przyjmując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji powinien precyzyjnie ustosunkować się do zarzutów zawartych w skardze, a w szczególności do twierdzeń, że zgromadzona dokumentacja spełnia wszelkie wymogi. Jeżeli organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że wymogi te nie zostały spełnione, powinien wskazać, które z nich nie zostały spełnione, podając odpowiedni przepis prawa uzasadniający żądanie przedłożenia takich a nie innych dokumentów. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że spółka "L." nie przedłożyła zgodnej z wymaganiami przewidzianymi w przepisach prawa dokumentacji niezbędnej do wydania pozwolenia wodnoprawnego organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W takim przypadku organ I instancji powinien zastosować art. 64 § 2 kpa. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uzna, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 126 pkt 1 Pr. wodn., to uzasadniając ich istnienie powinien wydać decyzję merytoryczno-reformacyjną (rozstrzygającą co do istoty i uchylającą decyzję organu I instancji).
O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.