II SA/Go 142/25

II SA/Go 142/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie przyjęcia "Powiatowego Programu profilaktycznego udzielenia specjalistycznej pomocy w zakresie promowania i wdrażania prawidłowych metod wychowawczych w stosunku do dzieci w rodzinach zagrożonych przemocą domową w powiecie [...], na lata 2024-2028" oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Powiatu [...] podjęła w dniu 30 września 2024 r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej jako u.s.p.) i art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 424) uchwałę Nr V.3.2024 w sprawie przyjęcia "Powiatowego programu profilaktycznego udzielania - specjalistycznej pomocy w zakresie promowania i wdrażania prawidłowych metod wychowawczych w stosunku do dzieci w rodzinach zagrożonych przemocą domową w powiecie [...], na lata 2024-2028".
Wojewoda [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 13 ust. 1 u.s.p. przez przyjęcie, że dopuszczalne jest wyeliminowanie błędu dostrzeżonego już po podjęciu zaskarżonej uchwały przez przeredagowanie § 3 ww. uchwały i dokonanie w dniu 30 września 2024 r. przed podpisaniem przez Przewodniczącego Rady Powiatu zmiany brzmienia § 3 ww. uchwały z "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" na "Uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]", a w konsekwencji skierowanie zaskarżonej uchwały, która nie była przyjęta przez Radę Powiatu [...] w trybie art. 13 ust. 1 u.s.p. do obrotu prawnego poprzez przekazanie jej Wojewodzie [...] w celu publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i przedłożeniu jej w trybie art. 78 ust. 1 u.s.p. w celu nadzoru nad nią oraz udostępnienie w zbiorze "Akty prawne" dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Starostwa Powiatowego w [...] pod adresem: https[...]
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że na sesji w dniu [...] września 2024 r. Rada Powiatu podjęła uchwały: 1) w sprawie przyjęcia "Powiatowego Programu Korekcyjno-Edukacyjnego dla Osób Stosujących Przemoc Domową w Powiecie [...], na lata 2024-2028" (Nr V.2.2024); 2) w sprawie przyjęcia "Powiatowego programu profilaktycznego udzielania specjalistycznej pomocy w zakresie promowania i wdrażania prawidłowych metod wychowawczych w stosunku do dzieci w rodzinach zagrożonych przemocą domową w powiecie [...], na lata 2024 -2028" (Nr V.3.2024); 3) w sprawie przyjęcia "Powiatowego Programu Psychologiczno-Terapeutycznego dla Osób Stosujących Przemoc Domową w Powiecie [...], na lata 2024-2028" (Nr V.4.2024).
Badając ww. uchwały Wojewoda powziął wątpliwości co do brzmienia § 3 zaskarżonych uchwał. Na stronie https:/ [...] (dostęp: [...].10.2024 r.) zamieszczono projekty ww. uchwał z dnia [...] września 2024 r., w których przepisy o wejściu w życie brzmią: "§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Jednakże uchwały przekazane organowi nadzoru zawierają przepisy o wejściu w życie o treści: "§ 3. Uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Wojewoda przeanalizował udostępnione na stronie https: [...] (dostęp: [...].10.2024r.) nagranie V sesji Rady Powiatu [...] - procedowanie projektów ww. uchwał trwa od 13 minuty 22 sekundy do 35 minuty 56 sekundy nagrania. Z nagrania wynikało, że projekty zaskarżonych uchwał nie były przedmiotem autopoprawki. W zakresie zaś projektu zaskarżonej uchwały, nie dyskutowano nad tym projektem. Dodatkowo wątpliwości organu nadzoru umocnił przewodniczący obrad, który po podjęciu każdej z zaskarżonych uchwał wygłaszał zdanie: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".
W związku z tymi wątpliwościami Wojewoda wystąpił pismem z [...] października 2024 r. do Starosty Powiatu [...] o przesłanie projektów uchwał, które były przedmiotem prac komisji Rady, projektów uchwał przekazanych radnym Powiatu [...] przed V sesją Rady, protokołu V sesji Rady Powiatu [...] z [...] września 2024 r. oraz o wyjaśnienie dostrzeżonej rozbieżności co do przepisów o wejściu w życie przedmiotowych uchwał. W odpowiedzi pismem z [...] października 2024 r. Starosta Powiatu [...] wyjaśnił, że ww. uchwały "są aktami prawa miejscowego i powinny być opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], dlatego w dniu [...] września 2024 r. przed podpisaniem przez Przewodniczącego Rady Powiatu w tych uchwałach został zmieniony § 3 na zapis "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". W ocenie strony skarżącej celem dokonanych zmian było nadanie zmiany charakteru podjętych uchwał i przyznanie im w ten sposób przymiotu aktu prawa miejscowego, zaś tego rodzaju uchwały nie stanowią aktów prawa miejscowego.
Wobec nieprzekazania projektów uchwał oraz protokołu z V sesji Rady Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2024 r. zwrócił się o ich przesłanie. W przekazanych projektach zaskarżonych uchwał § 3 miał brzmienie: "§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Rada wyjaśniła również, że "do radnych zostały wysłane te same projekty uchwał, które przesyłamy w załączeniu", czyli nie wskazujące na to, że procedowane projekty uchwał są projektami aktów prawa miejscowego. Protokół V sesji Rady nie wskazuje na dokonanie poprawek czy autopoprawek w tym zakresie.
Wojewoda podkreślił, że analiza udostępnionego na stronie https[...] V sesji Rady Powiatu [...], udzielonych wyjaśnień i kopii dokumentów przesłanych do organu nadzoru, wykazała, że przekazane do Wojewody [...], zarówno przedłożone w związku z nadzorem tego organu nad działalnością Powiatu [...], jak i przesłane w celu opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], zaskarżone uchwały nie odzwierciedlają treści uchwał podjętych na ww. sesji Rady Powiatu.
W ocenie Wojewody nie jest dopuszczalna jakakolwiek późniejsza merytoryczna zmiana treści podjętej na sesji uchwały rady. Pogląd ten należy odnieść zarówno do uchwał będących aktami prawa miejscowymi, jak i do tych, które tego przymiotu nie mają. Z całą pewnością należy uznać za zmianę o charakterze merytorycznym zmianę cechy podjętych uchwał i przyznanie im, w trybie poza uchwałodawczym, przymiotu aktu prawa miejscowego. Ewentualne natomiast wady dostrzeżone już po podjęciu badanych uchwał, należy wyeliminować wyłącznie poprzez nowelizację, zmianę aktu w "zwykłym" trybie uchwałodawczym. Dotyczy to również przepisów dotyczących publikacji w dzienniku urzędowym. Wojewoda podkreślił z całą stanowczością, że dokonane zmiany nie są również sprostowaniami błędów. Prostowanie błędów w ogłaszanych tekstach aktów prawnych jest bowiem kwestią uregulowaną w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że błędem możliwym do sprostowania jest wyłącznie rozbieżność pomiędzy dokumentem będącym podstawą ogłoszenia danego aktu a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Ponadto uchwała organu kolegialnego (w niniejszej sprawie Rady Powiatu [...]) jest aktem jego woli, zostaje podjęta z chwilą jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba członków organu. Nadana uchwale forma pisemna, która podlega podpisaniu przez przewodniczącego rady, powinna być dokumentem odzwierciedlającym treść uchwały. Niesporne jest, że zaskarżone uchwały są uchwałami w znaczeniu ogólnym, a zatem aktami, które stanowią wyraz woli organu kolegialnego. Niesporne jest również to, że uchwała rady powiatu podlega podpisaniu przez prowadzącego obrady przewodniczącego. Jakkolwiek wymagania takiego nie formułuje bezpośrednio u.s.p., to uwzględniają go zwykle statuty gmin czy powiatów - w rozpatrywanym przypadku obowiązek taki wynika z § 21 ust. 2 Statutu Powiatu [...]. Podpisany przez przewodniczącego rady powiatu dokument nie stanowi jednak uchwały sensu stricto, ponieważ, jak się trafnie zauważa w piśmiennictwie, pozostaje on jedynie swoistym odpisem uchwały przygotowanym po ustaleniu wyników głosowania. De facto uchwała zostaje bowiem podjęta w momencie jej przegłosowania, a uchwalenie zawsze poprzedza podpisanie uchwały. W ocenie organu nadzoru nie jest zatem dopuszczalna jakakolwiek późniejsza merytoryczna zmiana treści podjętej na sesji uchwały rady, jak w tym przypadku przepisów o wejściu ustawy w życie oraz o publikacji uchwał w dzienniku urzędowym. Argumentując powyższe odpisy uchwał Rady Powiatu [...] zostały zmienione w sposób nieuprawniony, z naruszeniem kompetencji organu stanowiącego gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować orzeczeniem nieważności wskazanych wyżej aktów.
Istotny w rozpoznawanej sprawie jest również fakt, że zmodyfikowane odpisy uchwał zostały przedłożone Wojewodzie [...] jako odpowiadające w swej treści uchwałom podjętym na V sesji Rady Powiatu [...], a de facto Wojewodzie [...] przekazano odpisy uchwał, które nie były przyjęte w trybie art. 13 ust. 1 u.s.p. Rada Powiatu [...] bowiem przegłosowała, inne uchwały tj. te, w których zgodnie z procedowanymi projektami uchwał § 3 brzmiały "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Jednocześnie uchwały zostały udostępnionie w zbiorze "Akty prawne" dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Starostwa Powiatowego w [...] pod adresem: https[...]. W Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Starostwa Powiatowego w [...] zamieszczono zatem uchwały, których de iure nie podjęto oraz opatrzono je komentarzami "Status: Obowiązujący", "Data podjęcia/podpisania: 2024-09-30", "Data wejścia w życie: uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Taki stan rzeczy, w ocenie organu nadzoru, narusza nie tylko art. 13 ust. 1 u.s.p., a także zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego nie prawa, a także zasad prawidłowej (przyzwoitej, poprawnej) legislacji oraz zasadę legalizmu.
Wojewoda powołując się na art. 2 Konstytucji RP podkreślił, że zasada demokratycznego państwa prawnego stanowi źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze m.in. zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego nie prawa, a także zasad prawidłowej (przyzwoitej, poprawnej) legislacji. Pojęcie zasad poprawnej legislacji jest pokrewne pojęciu zasad techniki prawodawczej (zebranych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej), ale nie jest z nim tożsame. Nie każde bowiem, lecz tylko istotne, naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi równocześnie złamanie konstytucyjnych zasad (zasady) prawidłowej legislacji. Zasady techniki prawodawczej należy postrzegać jako "prakseologiczny kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę w demokratycznym państwie prawnym. Nie we wszystkich zaś przypadkach sprzeniewierzenie się zasadom techniki prawodawczej należy kwalifikować jako naruszenie konstytucji, choć kiedy jest ono oczywiste, drastyczne i wywołuje głębokie negatywne konsekwencje, taka kwalifikacja jest nie tylko dopuszczalna, ale wręcz zalecana. W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał za uzasadnione wątpliwości, czy organ władzy publicznej jakim jest Starosta Powiatu [...] oraz organ wewnętrzny Rady, jakim jest jej Przewodniczący zachowali się w granicach wyznaczonych im przez prawo. Opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ww. uchwał doprowadziłoby do sytuacji, w której ogłoszone akty nie byłyby w istocie aktami uchwalonymi przez Radę Powiatu [...] w odpowiedniej procedurze wynikającej z art. 13 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z ustawowej regulacji wynika zatem, że projekt każdej uchwały wymaga przegłosowania. W braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów "za" i "przeciw", określona uchwała nie zostaje podjęta. W niniejszej sprawie, po zwróceniu uwagi Staroście Powiatu [...] na ww. opisane wady przedłożonych uchwał, wycofał on wniosek o ich ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Z art. 7 Konstytucji RP wynika nakaz dla organów władzy publicznej, w tym szczebla lokalnego, działania na podstawie i w granicach prawa. Dokonywanie natomiast poprawek w treści uchwał przyjętych przez Radę Powiatu [...] w sposób opisany przez Starostę nie znajduje, zdaniem Wojewody oparcia w żadnej normie prawnej. Równie istotne jest to, że Rada Powiatu [...] przegłosowała inne projekty uchwał tzn. te, w których § 3 brzmiały "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Zatem akty przekazane Wojewodzie [...] nie były przyjęte w trybie art. 13 ust. 1 u.s.p. Co więcej uchwały te zostały udostępnienie w zbiorze "Akty prawne" dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Starostwa Powiatowego w [...].
Na marginesie Wojewoda przypomniał, że art. 28 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nakłada na starostę obowiązek prowadzenia w postaci elektronicznej zbiór aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat. Zatem z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że również w tym zbiorze występują zaskarżone uchwały, jednak ta okoliczność nie była przez Wojewodę badana.
Konkludując zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2024 r. w sprawie przyjęcia "Powiatowego programu profilaktycznego udzielania specjalistycznej pomocy w zakresie promowania i wdrażania prawidłowych metod wychowawczych w stosunku do dzieci w rodzinach zagrożonych przemocą domową w powiecie [...], na lata 2024-2028", jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym. W myśl zaś art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że faktem jest to, że z przesłanych projektów uchwał wynika, iż § 3 uchwał miał brzmienie: "Uchwała wchodzi w życiem z dniem podjęcia", a do radnych powiatowych wysłane zostały te same projekty uchwał, które przesłano do organu nadzoru (Wojewody [...]), tj. nie wskazujące na to, że procedowane projekty uchwał są projektami aktów prawa miejscowego. Rada Powiatu [...], w kontekście przedstawionych zarzutów podkreśliła, że nie może być uznawana za odpowiedzialną za zaistniałą sytuację, a tym bardziej za podmiot, któremu można przypisać winę w kontekście skargi Wojewody [...]. Całe bowiem nieporozumienie wynikało z błędów proceduralnych oraz niezamierzonych omyłek, które miały miejsce w trakcie obiegu dokumentów, a nie z celowego działania, które mogłoby podważyć integralność decyzji Rady Powiatu. Po pierwsze, kwestie, które zostały wskazane przez stronę skarżącą miały miejsce w trybie, który nie wiązał się z oficjalnymi obradowaniami Rady, lecz dotyczyły czynności dokonywanych poza sesją, w wyniku której doszło do pomyłki w trakcie przygotowywania finalnej wersji uchwał. Organ zauważył przy tym, że przedmiotowa omyłka miała charakter czysto techniczny i nie wynikała z jakiejkolwiek intencji wprowadzenia zmian, które mogłyby być sprzeczne z wolą Rady Powiatu [...]. Nie było żadnego zamiaru ani celu, który mógłby prowadzić do uchwał odbiegających od treści, które zostały rzeczywiście podjęte podczas posiedzenia Rady, w ramach jej uprawnień ustawowych. Zatem doszło do błędu w komunikacji i nieporozumienia pomiędzy odpowiednimi podmiotami merytorycznymi, które miały na celu wyłącznie techniczne przygotowanie uchwał do dalszego obiegu. Z perspektywy natomiast formalnej uchwały z dnia 30 września 2024 r. zostały podjęte zgodnie z procedurą przez organ uchwałodawczy - Radę Powiatu [...] - i stanowiły wyraz kolegialnej woli członków tego organu. Uchwały zostały wysłane do organu nadzoru w omyłkowo nadanej formie, przy czym w obrocie prawnym nadal pozostają uchwały, które zostały podjęte zgodnie z prawem, przez organ uchwałodawczy, mając na względzie fakt, iż przedmiotowe uchwały nie stanowią aktów prawa miejscowego, co nie wpłynęło na ich zasadność, ani zgodność z prawem, ponieważ wciąż pozostają one w obiegu jako uchwały podjęte zgodnie z obowiązującymi procedurami i normami prawnymi. W konsekwencji, jakiekolwiek zarzuty dotyczące nieprawidłowości w tej sprawie powinny być, w ocenie organu rozpatrywane w kontekście samego błędu technicznego, który nie mógł wpłynąć na merytoryczną wartość uchwał, ani na ich zgodność z przepisami prawa. Zatem Rada Powiatu [...], mając pełną świadomość odpowiedzialności i obowiązków nałożonych na jej członków, nie może ponosić odpowiedzialności za powstałą sytuację, która miała miejsce w wyniku omyłki, jak również nie ma podstaw, by traktować ją jako odpowiedzialną za jakiekolwiek uchybienia wynikłe z procedur technicznych związanych z obiegiem dokumentów, co nastąpiło bezpośrednio poza sesją Rady Powiatu [...]. Rada Powiatu [...] działała w ramach swoich kompetencji, zgodnie z prawem i w dobrej wierze. Wszelkie działania, które zostały podjęte przez organ, były zgodne z jego statutowymi obowiązkami i miały na celu realizację ustawowych zadań samorządu terytorialnego. Rada Powiatu [...] nie miała żadnego zamiaru, ani celowego działania, które mogłyby skutkować błędnym lub niezgodnym z prawem wynikiem.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2025 r. skarżący Wojewoda odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że w dniu 22 stycznia 2025 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr IX.7.2025 w sprawie zmiany uchwały Nr V.3.2024 w sprawie przyjęcia "Powiatowego programu profilaktycznego udzielania - specjalistycznej pomocy w zakresie promowania i wdrażania prawidłowych metod wychowawczych w stosunku do dzieci w rodzinach zagrożonych przemocą domową w powiecie [...], na lata 2024-2028". Zgodnie z § 1 ww. uchwały "zmianie ulega § 3 który otrzymuje brzmienie: "§ 3.Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Zdaniem strony skarżącej działania rady stoją zatem w sprzeczności z twierdzeniami odpowiedzi na skargę, albowiem podjęcie przedmiotowej uchwały jest działaniem pozbawionym podstaw, zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i praktycznym. Skoro bowiem, jak twierdzi organ "(...) w obrocie prawnym nadal pozostają uchwały, które zostały podjęte zgodnie z prawem, przez organ uchwałodawczy (...)", a więc które weszły w życie z dniem ich podjęcia, to uchwałę nr IX.7.2005 należy ocenić jako bezcelową. Tym samym, zdaniem Wojewody skarga z dnia [...] stycznia 2025 r. jest konieczna i uzasadniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 30 września 2024 r. Nr V.3.2024 została wniesiona przez Wojewodę [...] na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 107 – dalej u.s.p.). Sprawa na zgodny wniosek stron została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy (powiatu). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu [...] z dnia 30 września 2024 r., Nr V.3.2024 w sprawie "Powiatowego programu profilaktycznego udzielania - specjalistycznej pomocy w zakresie promowania i wdrażania prawidłowych metod wychowawczych w stosunku do dzieci w rodzinach zagrożonych przemocą domową w powiecie [...], na lata 2024-2028".
W skardze Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 13 ust. 1 u.s.p. przez przyjęcie, że dopuszczalne jest wyeliminowanie błędu dostrzeżonego już po podjęciu zaskarżonej uchwały przez przeredagowanie § 3 ww. uchwały i dokonanie w dniu [...] września 2024 r. przed podpisaniem przez Przewodniczącego Rady Powiatu zmiany brzmienia § 3 ww. uchwały z "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" na "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]", a w konsekwencji skierowanie zaskarżonej uchwały, która nie była przyjęta przez Radę Powiatu [...] w trybie art. 13 ust. 1 u.s.p. do obrotu prawnego poprzez przekazanie jej Wojewodzie [...] w celu publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i przedłożeniu jej w trybie art. 78 ust. 1 u.s.p. w celu nadzoru nad nią oraz udostępnienie w zbiorze "Akty prawne" dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Starostwa Powiatowego w [...] pod adresem: [...] Zdaniem organu nadzoru nie jest dopuszczalna jakakolwiek późniejsza merytoryczna zmiana treści podjętej na sesji uchwały rady.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.p. uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W myśl art. 13 ust. 2 u.s.p. głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Według § 12 ust. 11 uchwały Rady Powiatu [...] Nr XXXVI.1.1.2018 z dnia 26 września 2018 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2018 r., poz. 2235) w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] przed oddaniem projektu uchwały pod głosowanie, przewodniczący rady przedstawia projekt uchwały. § 13 ust. 4 statutu stanowi, że w ostatniej kolejności zarządza się głosowanie za przyjęciem uchwały w całości ze zmianami wynikającymi z poprawek wniesionych do projektu uchwały.
Z każdej sesji sporządza się protokół, który stanowi zapis przebiegu obrad
i podejmowanych rozstrzygnięć. Protokół publikuje się w BIP-ie (§ 16 ust. 1 uchwały). Zgodnie z § 21 ust. 2 statutu uchwały podjęte przez radę podpisuje przewodniczący rady, a w przypadku jego nieobecności wice-przewodniczący rady prowadzący sesje.
Wymaga podkreślenia, że z dokumentów znajdujących się w aktach wynika w sposób jednoznaczny, iż projekt zaskarżonej uchwały poddany na głosowaniu na sesji Rady Powiatu z dnia 30 września 2024 r. zawierał § 3 w brzmieniu "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" i o takiej treści uchwała została podjęta. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że uchwała organu kolegialnego (w niniejszej sprawie Rady Powiatu) jest aktem jego woli, zostaje podjęta z chwilą jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba członków organu. Dowodem na to, iż głosowanie nad przyjęciem uchwały się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, w którym w szczególności podaje się wynik głosowania. Dokument odzwierciedlający treść uchwały, podpisany przez przedstawiciela organu jest de facto odpisem uchwały. Jego znaczenie prawne należałoby zakwalifikować jako wtórne w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia uchwały (przegłosowania jej) przez członków organu. Podpisanie uchwały jedynie odzwierciedla wolę, którą wyraziła rada gminy (powiatu). Z treści § 21 ust. 1 statutu niewątpliwie wynika, że podpisanie tekstu uchwały przez przewodniczącego rady jest czynnością następczą, mając miejsce po uchwaleniu uchwały przez radę. Pierwszoplanowy będzie wobec tego protokół z posiedzenia rady powiatu, w którym zawarty został wynik głosowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 1666/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r., II SA/Po 619/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA, A.Szewc w: G.Jyż, Z.Pławecki, A.Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Wyd. IV, LEX 2012).
W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] z dnia 30 września 2024 r., Nr V.3.2024 została podjęta w sposób zgodny z przepisami prawa i obejmowała § 3 w brzmieniu "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Akcentowana przez Wojewodę zmiana § 3 zaskarżonej uchwały, który otrzymał brzmienie "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]", nie może zostać uznana za podjętą w trybie określonym przepisami prawa. Wyżej wskazana treść § 3 uchwały, która została przekazana organowi nadzoru nie została bowiem podjęta w trybie określonym w art. 13 ust. 1 u.s.p. Niezależnie od przyczyn, z uwagi na które opisywana zmiana treści § 3 zaskarżonej uchwały miała miejsce już po podjęciu tej uchwały przez radę, uchwała ta została podjęta w chwili, w której uzyskała odpowiednią liczbę głosów oddanych w obecności wymaganej przepisami liczby radnych. Z tym też momentem wiąże ona radę, a jej zmiana czy też uchylenie wymagają podjęcia kolejnej uchwały w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W sprawie istotne jest zatem to, że podjęcie uchwały nastąpiło zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.p. i przepisami statutu. Podjęta została bowiem uchwała o treści zgodnej z przedłożonym radnym projektem uchwały. Wojewodzie został natomiast przedłożony tekst uchwały nie odzwierciedlający jej faktycznej treści, w jakiej uchwała ta została podjęta przez Radę Powiatu. Zmianę treści § 3 uchwały, już po jej podjęciu w sposób zgodny z art. 13 ust. 1 u.s.p., należy ocenić jako prawnie indyferentną. Zdaniem Sądu nie stanowi naruszenia prawa zamieszczenie uchwały w wersji zawierającej błędną treść § 3 uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej, które posiada jedynie znaczenie informacyjne.
Na marginesie rozważań można wskazać, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją polegającą na tym, że w wyniku opublikowania w dzienniku urzędowym uchwała wchodzi do obrotu prawnego o innej treści niż akt faktycznie uchwalony przez Radę Gminy (Powiatu) i który może kształtować sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów. Jednakże również w takim przypadku jeżeli zaistniał on z błędu pracowników urzędu obsługującego organ uchwałodawczy, względnie organu zajmującego się publikacją aktów prawnych może mieć zastosowanie tryb sprostowania aktu normatywnego uregulowany w art. 17 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. z 2019 r. Nr 197, poz. 1461, por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 129/12, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., II GSK 474/23, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Go 234/12, CBOSA).
Nadto odnosząc się do zawartej w piśmie procesowym Wojewody z dnia [...] marca 2025 r. argumentacji dotyczącej faktu podjęcia przez Radę Powiatu [...] w dniu 22 stycznia 2025 r. uchwały Nr IX.7.2025, zmieniającej zaskarżoną uchwałę z dnia 30 września 2024 r. nr V.3.2024 w ten sposób, iż "Zmianie ulega § 3 który otrzymuje brzmienie: "§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" wskazać należy, iż "zmiana" ta, jako w istocie zbędna, nie miała wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały już od chwili jej podjęcia miał bowiem takie brzmienie, jakie Rada zamierzała mu nadać ową "zmianą".
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.