II SA/GO 14/22

II SA/Go 14/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1225/22 - Postanowienie NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 i 2, art. 158 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. R.Z. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zwrot – przywrócenie prawa własności do nieruchomości zabudowanej w ½ części działki nr [...] w miejscowości [...], posiadającej Księgę Wieczystą Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że występuje o zwrot części zabudowanej nieruchomości bezprawnie odebranej jej rodzicom – S.B. i J.B. oraz, że jest spadkobierczynią całego majątku po swoich rodzicach. Strona wskazała, że jej rodzice przybyli z kresów wschodnich na ziemie odzyskane 6 września 1946 r. jako przesiedleńcy oraz jako osadnik wojskowy pozostawiając tam gospodarstwa rolne wraz z zabudowaniami. Ojciec S.B. jako osadnik wojskowy przybył wraz rodziną na ziemie odzyskane w 1945 r., w związku z czym przysługiwało mu prawo posiadania na ziemiach odzyskanych gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami i takie też zajął. Sporządzony został protokół posiadania posesji nr [...], a następnie wydano mu akt nadania nr [...] z 1952 r. nieruchomości położonej w [...]. Nieruchomość tę ojciec strony od początku użytkował w całości. Wiosną 1949 r. ówczesne władze postanowiły bezprawnie usunąć całą rodzinę z budynku nr [...] i przydzielić tę nieruchomość na cele miasta [...], w budynku tym powstał dom towarowy, a na parterze wprowadzono lokatorów do 1965 r. Rodzice strony nie pogodzili się z taką decyzją ówczesnych urzędników i zwracali się do ówczesnych władz komunistycznych o zwrot bezprawnie odebranej całej własności. W dniu [...] kwietnia 1964 r. Nr [...] dokonano zwrotu odebranej bezprawnie nieruchomości Nr [...], w której to decyzji stwierdzono, że S.B. jest jej właścicielem ponieważ posiadał akt nadania i nie został jej prawomocnie pozbawiony. Następnie w latach 1966 - 1967 ówczesne władze odebrały rodzicom nieruchomość pozostawiając im tylko mniejszą jej część. Odebrana część nieruchomości stanowiła integralną część budynku nadanego w 1946 r. Wówczas to władze dokonały podziału działki nr [...] na działki o nr [...]. W rezultacie bezprawnie wydano akt nadania z dnia [...] czerwca 1968 r. Nr [...] dotyczący ½ budynku. Ojciec strony nigdy nie zgodził się z tą decyzją. Wydawano kolejne decyzje odmawiające zwrotu bezprawnie zabranej części nieruchomości tłumacząc, że ojciec nie zamieszkiwał w budynku – ale jak miał zamieszkiwać skoro władze wyrzuciły go siłą z budynku - twierdząc, że nie jest mu on w całości potrzebny i lepiej pozostawić budynek w gestii gospodarki komunalnej. Decyzje te uzasadniano tym, że rodzice strony nie mają możliwości zajęcia się budynkiem, jest on im zbędny. Interwencje w tej sprawie składano w 1972 r., 1974 r., 1975 r. jednak z negatywnymi skutkami
Na wezwanie organu o sprecyzowanie treści żądania, w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. R.Z. podała, że wnosi o sprostowanie - unieważnienie aktu nadania nr [...] z dnia [...] czerwca 1968 r. opiewającego na ½ nieruchomości położonej na działce nr [...] w związku z wcześniej wydanymi decyzjami z 1966 r. Wniosła o zwrot niesłusznie odebranej nieruchomości. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2020 r. precyzując treść żądania strona podała, że wnosi o unieważnienie bezprawnie wydanego aktu nadania Nr [...] z dnia [...] czerwca 1968 r. opiewającego na ½ zabudowania działki nr [...], w związku z wcześniej wydaną decyzja z dnia [...] października 1965 r. nr [...] stwierdzającej, że w.w. nieruchomość w całości właścicielowi S.B. niepotrzebna, a jest potrzebna na cele społeczne.
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 j.t. z późn. zm., dalej - kpa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie wniosku R.Z. o stwierdzenie nieważności aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...].06.1968 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż brak akt sprawy, w tym aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...].06.1968 r., którego stwierdzenia nieważności domaga się strona - uniemożliwia rozpatrzenie złożonego wniosku. Kolegium wyjaśniło, iż akta postępowania administracyjnego zawierają różne dokumenty służące organowi administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Generalny dostęp do tych dokumentów mają strony postępowania, zaś inne osoby - do części ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, mogą uzyskać wgląd w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia, "akt sprawy", co może wskazywać, iż wystarczające jest potoczne rozumienie językowe. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, "akta to zbiór dokumentów łub zbiór ksiąg zawierających zapisy urzędowe". Pojęcie to jest rozumiane szeroko.
Terminem akt sprawy nauka postępowania administracyjnego obejmuje "całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji,, a odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz, mogących mieć wpływ na treść decyzji. "Akta sprawy" oznaczają zatem dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli organu wyższej instancji. Zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05).
Kolegium przyjęło, że przesłane przez organ niższej instancji - Starostę - akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem, którego w rozpatrywanej sprawie wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności domaga się strona. W rozpatrywanej sprawie Starosta pomimo kilkakrotnie powtarzanego wezwania Kolegium wzywającego do nadesłania akt sprawy, która zakończyła się wydaniem przedmiotowego w sprawie aktu nadania, akt tych nie przesyłał tłumacząc, że przekazał do Kolegium wszystkie dokumenty, które załączyła wnioskodawczym w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego w sprawie aktu nadania (vide: kolejne wezwania Kolegium i odpowiedzi Starosty). Starosta nadto, jak oświadczył w toku postępowania nie posiada nawet aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...].06.1968 r., o którego stwierdzenie nieważności wnioskuje strona.
W związku zakreślonymi granicami postępowania o stwierdzenie nieważności organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej (tu aktu nadania), dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (tu aktu nadania). Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji (aktu nadania), w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Kolegium stwierdziło, że wobec braku akt sprawy i braku możliwości ich odtworzenia, co wynika ze stanowiska Starosty zawartego w piśmie z dnia [...].02.2021 r. cyt.: "Z przekazanych przez ówczesny Urząd Rejonowy dokumentów nie figurują żadne dowody w postaci pism, protokołów, decyzji, aktów nadania, o które wnosi wnioskodawczym w obecnych zasobach geodezyjnych również brak jest jakichkolwiek dokumentów w tej sprawie, nie posiadamy tych dokumentów z nieznanych nam powodów. Z powyższego względu niemożliwe było i jest nadal zrealizowanie wezwania Kolegium albowiem fizycznie te dokumenty nie są w posiadaniu tutejszego urzędu. Również kwerenda dokonana w zasobie archiwalnym przez pracowników starostwa potwierdziła brak tych dokumentów, w tym aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...].06J968 r. Wobec takiego stanu rzeczy niemożliwym jest również dokonanie odtworzenia tych akt", Kolegium nie jest w stanie rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i wydać orzeczenia.
Kolegium wyjaśniło, że nie posiadając akt sprawy, nie było w stanie należycie skontrolować prawidłowości wydanego aktu nadania, gdyż z uwagi na brak akt administracyjnych, nie posiadało dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę rozstrzygania i wydania przedmiotowego orzeczenia, o którego stwierdzenie nieważności wnioskuje strona. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 k.p.a., orzeczono o umorzeniu postępowania.
Od powyżej decyzji R.Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podała, że po wydaniu decyzji a przed jej otrzymaniem dowiedziała się, iż Urząd Miejski posiada opisane akta, nazywane powszechnie teczką akt osiedleńczych, zaś tu konkretnie teczką roboczą. Te akta powinny być przedmiotem roztrząsania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Pismem z dnia [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Burmistrza o nadesłanie Kolegium w oryginale wszystkich dokumentów, które znajdują się w posiadaniu organu, a dotyczą przedmiotowej sprawy tj. przede wszystkim:
a) aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...] ...1952 r., (nieczytelna pełna data inne fragmenty tekstu na kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem załączonej przez wnioskodawczynię),
b) aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...].06.1968 r., o którego stwierdzenie nieważności wnioskuje strona (w aktach jedynie kserokopia nie potwierdzona za zgodność z oryginałem załączona przez wnioskodawczynię),
c) decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...].03.1967 i\, znak: [...] (w aktach jedynie kserokopia nie potwierdzona za zgodność z oryginałem załączona przez wnioskodawczynię),
d) orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].09.1965 r., nr [...] o wykonaniu aktu nadania z dnia [...].01.1952 r. w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa - działki (zwolnienie od obowiązku uiszczenia ceny); w aktach jedynie kserokopia nie potwierdzona za zgodność z oryginałem załączona przez wnioskodawczynię,
e) orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa o wykonaniu aktu nadania z dnia nr [...] z dnia [...].06.1968 r., o którego stwierdzenie nieważności wnioskuje strona, a którego w ogóle brak jest w aktach,
f) pisma z dnia [...].06.1971 r., znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej skierowanego do Pana S.B. (w aktach jedynie kserokopia nie potwierdzona za zgodność z oryginałem załączona przez wnioskodawczynię),
g) pisma (nieczytelna pieczęć organu) z dnia [...].02. 1974 r., znak: [...] skierowanego do Pani J.B. (w aktach sprawy jedynie nieczytelna kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem załączona przez wnioskodawczynię),
h) decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].10.1972 i\, nr [...] (w aktach sprawy jedynie częściowo nieczytelna kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem załączona przez wnioskodawczynię),
i) pisma z Powiatowego Biura Geodezji .... (brak możliwości odczytania organu) z dnia [...].02.1975 r., znak: [...] skierowanego do Pana J.B. (w aktach sprawy jedynie częściowo nieczytelna kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem załączona przez wnioskodawczynię),
j) wszystkich dokumentów, które zostały wskazane jako załączniki w treści wniosku Pani R.Z. z dnia [...].02.2020r. - poz. 1-33. W przekazanych Kolegium aktach, znacznej części załączników brak, (vide: kserokopia załącznika do wniosku strony, dołączonego do wezwania).
Odpowiadając na powyższe wezwanie przy piśmie z dnia [...] września 2021 r. Burmistrz przesłał oryginały żądanych dokumentów.
Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 2 kpa oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 202lr. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie podlega umorzeniu, jednakże z innych powodów niż wskazane w decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 202lr. nr [...]. Ustawą z dnia 11 sierpnia 202lr. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), która weszła w życia w dniu 16 września 2021r., ustawodawca dokonał następujących zmian:
Art. 1. W ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 156 § 2 otrzymuje brzmienie:
"§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.";
2) w art. 158 dodaje się § 3 w brzmieniu:
"§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji."
Z kolei art. 2 tej ustawy stanowi:
1. Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
2. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Kolegium podało, że biorąc pod uwagę przytoczone przepisy postępowanie należało umorzyć, albowiem akt nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...], o stwierdzenie nieważności którego wnosi strona jest datowany [...].06.1968 r., czyli został wydany 53 lata temu. Wobec tak jednoznacznych uregulowań prawnych, mimo doręczenia Kolegium oryginałów akt sprawy, Kolegium nie mogło ponownie rozpatrywać sprawy i utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] października 2021 r. R.Z. wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa polegające na:
a) bezprawnej odmowie wydania rozstrzygnięcia w sprawie,
b) domaganiu się akt jako zbioru dokumentów, być może nieistniejącego,
c) bezpodstawnym uznaniu, iż kluczowy w sprawie dokument, czyli akt
nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...], z dnia [...] czerwca 1968 r. nie istnieje, gdy jego następstwem jest treść księgi wieczystej Kw Nr [...],odnoszącej się do nieruchomości w [...] u zbiegu placu [...],
d) powołaniu się na art. 156 par. 2 k.p. a., oraz
e) powołaniu się na art. 158, par. 3 k.p.a.,
gdy w dwu ostatnich przypadkach zmiany:
- zostały wprowadzone w 2021 roku, czyli w trakcie rozpatrywania sprawy, jak i
- nie dotyczą przedmiotowego przypadku,
a także wniosła o uchylenie, alternatywnie:
- albo zaskarżonej decyzji,
- albo zaskarżonej decyzji i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] lutego 2021 roku, oraz
- orzeczenie o kosztach.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że największą wadą zaskarżonej decyzji jest odmowa wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Wydaje się, iż organ wydający wymienione orzeczenie nie chce rzeczowo rozpoznać zagadnienia, które mu się przedłożyło przedkładając rozstrzygnięcie formalne - negatywne. Narusza się w ten sposób prawo odwołującej się strony do Sądu, czyli uprawnienie do domagania się rozpoznania przez organ państwa swojej sprawy. Jak zauważono, za akta można uznać zbiór dokumentów dotyczących pewnej sprawy lub spraw pewnego organu. Pierwsza z definicji zakłada, iż pewna sprawa, jakiegoś urzędu, zakończona merytorycznym rozstrzygnięciem, posiada oprócz tego merytorycznego rozstrzygnięcia także zbiór dokumentów, w domyśle: chronologicznie poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia. Jednakże w konkretnym przypadku znikąd nie wynika, iż w roku 1968 Powiatowa Komisja Ziemska wydała decyzję na podstawie jakichś dokumentów, tworzących w ten sposób ich zbiór, czyli akta.
Dokonując wykładni historycznej, to jest mając na względzie, iż:
a) rok 1968 był prawdopodobnie ostatnim rokiem wydawania aktów nadania,
b) mamy do czynienia z ingerencją w stan prawny dotyczący własności nieruchomości, który to stan powstał na skutek poprzedniego aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...] nieznanego miesiąca 1952 roku i orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, potwierdzonych treścią księgi wieczystej Kw Nr [...], oraz
c) działo się to w czasie faktycznej bezkarności organów Państwa, które zdarzało się, iż odbierały obywatelom nawet słusznie nabyte prawo własności, potwierdzone wpisem w księdze wieczystej, przy czym przywrócenie sądownictwa administracyjnego w postaci Naczelnego Sądu Administracyjnego:
- dotyczyło decyzji administracyjnych (lecz nie wszystkich) wydanych najwcześniej 1 września 1980 roku, przy czym
- późny akt nadania, wydany w innych okolicznościach niż w latach 1945 - 1946, nie był traktowany w chwili jego wydania jako zaskarżalna decyzja administracyjna.
Oznacza to, iż dokument nie musiał być wydany w wyniku formalnego postępowania administracyjnego, stanowiąc zwieńczenie istniejących i poprzedzających jego wydanie istotnych dokumentów w sprawie. Stąd domaganie się akt takiego postępowania może być uznane za niemożliwe do spełnienia z przyczyny ich nieistnienia. Zaskarżony tu wspomniany drugi akt nadania na pewno istnieje. Pośrednio wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu Instancjach posługiwało się bardzo licznymi dokumentami, tak dostarczonymi przez skarżącą stronę jak i organa administracji publicznej. Takim dokumentem jest m. in. kserokopia aktu nadania z [...] czerwca 1968 roku. Organ ten w pisemnym uzasadnieniu powoływał się na takie zbiory dokumentów, niesłusznie twierdząc, iż dokumenty zawarte w tych zbiorach nie istnieją.
Zapewne akta, inaczej zbiór dokumentów, wzmiankowanej księgi wieczystej zawiera wiele interesujących w sprawie dokumentów. Powinno się dopuścić z nich dowód.
Nadto zmiany w ustawie proceduralnej, czyli k. p. a., zaszłe w trakcie rozpatrywania sprawy nie powinny stanowić przeszkody w jej merytorycznym rozpoznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 1968 r. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1)wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;2)wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3)dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;4)została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5)była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6)w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7)zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W myśl art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie do treści art. 158 § 3 kpa jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Brzmienia przytoczonych powyżej przepisów art. 156 § 2 kpa oraz art. 158 § 3 kpa wprowadzone zostały ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. 2021 poz. 1491, zwana dalej ustawa zmieniającą) i weszły w życie z dniem 16 września 2021 r. Wyjaśnić należy, że przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, czyli przed 16 września 2021 r. art. 156 § 2 kpa miał następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, natomiast regulacja zawarta w art. 158 § 3 kpa w całości wprowadzona została ustawą zmieniającą.
Nowelizacja art. 156 i art. 158 § 3 kpa stanowiła dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraził stanowisko, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.
W badanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Do takiej sytuacji odnosi się regulacja zawarta w art. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa ( ust. 2).
Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej w będących w toku postępowaniach o stwierdzenie nieważności organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja umorzenia postępowania z mocy prawa oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie twierdzenia nieważności decyzji bada jedynie przesłankę upływu czasu.
W badanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, bowiem niespornie od doręczenia aktu nadania z dnia [...] kwietnia 1968 r. upłynęło ponad 30 lat. Wobec powyższego jako prawidłowe należy ocenić ustalenia organu, że w sprawie ziściła się przesłanka umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do jej merytorycznego rozpoznania. Argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że sprawę można było oraz należało rozpoznać merytorycznie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać jedynie należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze kilkakrotnie bezskutecznie zwracało się do Starosty o nadesłanie akt sprawy, w tym aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...] kwietni 1968 r., nadto do dnia 4 października 2021 r. ( data wpływu do organu) w aktach niniejszej sprawy brak jest oryginałów dokumentów (lub poświadczonych za zgodność z oryginałem) na które powoływała się skarżąca w swoich pismach, w tym przedmiotowego aktu nadania. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na znaczenie i wagę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Trzeba też zauważyć, ze zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze ma na celu jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja nie została dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia) organ - co do zasady - opiera się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania inkryminowanej decyzji (postanowienia) oraz na innych dowodach mających związek z tą decyzją, jeżeli mają one znaczenie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.
-----------------------
#
2