II SA/Go 13/23

II SA/Go 13/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 93
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 14 ust. 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu 9 lutego 2022 r. H.P. zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o dokonanie podziału działki oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni
0, 5982ha położonej w [...]. Zgodnie z treścią wniosku działka ta miała zostać podzielona na pięć działek. Działki oznaczone nr [...] o powierzchni 0,1502 ha, [...]
o powierzchni 0,1202 ha, [...] o powierzchni 0,1203 ha, [...] o powierzchni 0.0777 ha o przeznaczeniu zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu pod zabudowę wolnostojącą mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,1298 ha położona jest na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod drogę wewnętrzną i taką też funkcję po podziale miała pełnić. Działka o nr ewid. [...] z obrębu ewidencyjnego [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr 111/21/18 z dnia 28.12.2018r. jest położona na terenie objętym tym planem dla którego ustalono następujące zasady przeznaczenia i zagospodarowania:
– tereny istniejącej, wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji nowej wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębie nowo wyznaczanych działek budowlanych (symbol planu 8MN1);
– tereny planowanej, wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol planu 28MN2);
– tereny dróg wewnętrznych (symbol planu [...]).
Obowiązującymi ustaleniami planu są linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W związku z tym, iż tereny oznaczone w planie symbolem MN1 są terenami istniejącej, wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji nowej wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębie nowo wyznaczanych działek budowlanych, a tereny oznaczone symbolem MN2 są terenami przeznaczonymi pod planowaną, wolnostojącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla obu tych terenów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził te same zasady dotyczące podziału i minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału. Zapisy powyższe wprowadzały:
1) w zakresie ustaleń dotyczących komunikacji: szerokość w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych KDW - wg oznaczenia graficznego na rysunku planu (8,0 m);
2) obowiązek minimalnej powierzchni nowo wyznaczanej działki budowlanej - 1200,0 m2 ;
3) dopuszczenie podziału nieruchomości, w tym parcelacji terenów na działki budowlane w obrębie występujących rezerw terenowych - wg zasad określonych graficznie na rysunku planu oraz w zakresie dodatkowych wydzieleń, w tym o powierzchni mniejszej niż 1200,0 m2, w przypadkach:
- konieczności poprawienia warunków zagospodarowania, zapewnienia dojazdów lub urządzeń infrastruktury technicznej,
- gdy w wyniku podziału istniejących nieruchomości na mniejsze działki o powierzchni minimalnej 1200/0m2 ostatnie działki uzyskały powierzchnię mniejszą, lecz nie mniejszą niż 1000,0 m2,
4) dla terenów dróg wewnętrznych:
- linie rozgraniczające terenów - wg oznaczenia graficznego na rysunku planu;
- obowiązek stosowania normatywnych placów nawrotowych na zakończeniach dróg (tzw. sięgaczy) - wg oznaczenia graficznego na rysunku planu;
Powołując się na powyższe postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dnia Wójt Gminy w dniu [...] marca 2022 r. wydał postanowienie nr [...] stwierdzające brak zgodności przedstawionego we wniosku wstępnego projektu podziału działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia na wstępie wskazano proponowany przez skarżącą sposób podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz przedstawiono postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące tego terenu. Analizując następnie wstępny projekt podziału nieruchomości oraz zapisy planu organ stwierdził, że:
– działka oznaczona numerem [...] ma szerokość 8,0 m oraz zaprojektowany plac nawrotowy, spełnia tym samym parametry określone w planie dotyczące szerokości i obowiązku stosowania sięgaczy na zakończeniach dróg. Jednakże, ze względu na to, iż wschodnia granica działki wykracza poza linie rozgraniczające terenu drogi wewnętrznej wskazanej na załączniku graficznym do planu, oznaczonej symbolem [...], nie jest spełniony warunek ustalający linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu;
– powierzchnie trzech nowo wydzielanych działek, położonych na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, spełniają warunki określone w ww. planie ponieważ ich projektowane powierzchnie wynoszą: 0,1502 ha (dz. nr [...]); 0,1202 ha (dz, nr [...]); 0,1203 ha (dz. nr [...]);
– powierzchnia czwartej nowo wydzielanej działki oznaczonej numerem [...], położonej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie spełnia warunku minimalnej powierzchni, ponieważ jej projektowana powierzchnia wynosi 0,0777 ha.
Biorąc powyższe pod uwagę, uznając że nowo wydzielane działki oznaczone numerami [...] nie spełniają warunków ustalonych w planie dotyczących powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach, organ stwierdził, iż wstępny projekt podziału działki o nr ewid. [...] przedstawiony przez wnioskodawczynię nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2018 r., nr 111/21/18, co skutkuje koniecznością stwierdzenia braku zgodności przedstawionego we wniosku projektu podziału działki o nr ewid. [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wnioskodawczyni po doręczeniu odpisu powyższego postanowienia w zakreślonym terminie nie skorzystała z przysługującego jej środka odwoławczego, jakim w niniejszej sprawie było wniesienie zażalenia. Tym samym postanowienie to stało się ostateczne.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Wójt Gminy powołując się na art. 93, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (t.j. Nr 268, poz. 735 ze zm.) odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] zgodnie z wnioskiem złożonym przez H.P. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że przedstawiony przez wnioskodawczynię plan podziału nieruchomości jest sprzeczny z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało potwierdzone ostatecznym postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] marca 2022 r. Tym samym na podstawie art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. organ był obowiązany wydać decyzję odmowną w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału zaproponowanego przez wnioskodawczynię.
W ustawowym terminie H.P. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania strona wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...]. Wskazała, że Gmina, bez jej zgody i wiedzy zaplanowała na nieruchomości drogę dojazdową do nieruchomości stanowiących działki nr ewid. [...], które nie są jej własnością i bezpośrednio graniczą z jej działką o nr [...]. O tym fakcie skarżąca nie była zawiadomiona. Działki nr [...] powstały z podziału działki nr [...] w lutym 2007 r. i w tamtej dacie organ nie zapewnił właścicielom tych działek odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tylko aktualnie przerzuca na stronę ciężar zapewnienia drogi dojazdowej do tych nieruchomości odmawiając uprawnienia do żądania odszkodowania za pozbawienie strony pasa ziemi w trybie art. 98 u.g.n., czy art. 471 k.c. Odwołująca wskazała, że przenosząc na nią ciężar zapewnienia dostępu do działki [...], Gmina wymusza przebieg drogi, który uniemożliwia dokonanie podziału działki nr [...] na mniejsze nieruchomości, których powierzchnia odpowiadałaby rozmiarom zgodnym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe prowadzi do naruszenia Konstytucji i zasady ochrony własności i stanowi faktyczne wywłaszczenie bez odszkodowania. H.P. podkreśliła, że gdyby nie konieczność zapewnienia dostępu jej kosztem do działki nr [...], to przebieg drogi mógłby być krótszy, a tym samym wnioskowana działka nr [...] spełniałaby wymagania wynikające z obowiązującego miejscowego planu. Można by też zatoczkę do zawracania zaplanować na działkach nr [...], a jednak w całości została zaplanowana na działce skarżącej. Ponadto, zdaniem odwołującej, Gmina powołując się na konieczność stosowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sama stosuje go selektywnie. Na działce strony wyznaczono drogę [...] o szerokości 8 m, a [...] o szerokości 6 m. H.P. wyjaśniła również, że Gmina na etapie planowania, jak i obecnie nie pokusiła się o wizję lokalną w terenie i wyznaczyła planowaną [...] w miejscu, gdzie znajdują się słupy energetyczne. W załączeniu skarżąca przedłożyła dokumentację fotograficzną (załącznik nr 2). Innym niedopatrzeniem Gminy było poprowadzenie ścieżki rowerowo-pieszej, nie zapewniając wjazdu na działkę nr [...] w miejscu zaplanowanej [...] i pozostawiono wysoki krawężnik.
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stanowiska organu oraz skarżącej Kolegium wskazało, że podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 93, art. 94 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W myśl art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z kolei, stosowanie do art. 93 ust. 4 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Dalej Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Dalej wskazało, że postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Referatu Planowania Przestrzennego Inwestycji i Gospodarki Gruntami, stwierdził brak zgodności przedstawionego we wniosku wstępnego projektu podziału działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w- obrębie [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr 111/21/18 z dnia 28 grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. z 2019 r. poz. 182) i zawarte w nim ustalenia co do postanowień planu miejscowego obejmującego teren działki nr [...] oraz niezgodności między tymi postanowieniami a przedstawionym wnioskiem o podział nieruchomości obejmującej tą działkę. Mając na uwadze powyższe Kolegium przyjęło, że organ I instancji związany jest ostatecznym postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], w którym stwierdzona została niezgodność wstępnego projektu i podziału z prawem miejscowym. W konsekwencji, organ I instancji prawidłowo odmówił zatwierdzenia tego podziału. Odnosząc się do zarzutów H.P. dotyczących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich wpływu na możliwy sposób podziału nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że zastrzeżenia te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż w toku postępowania podziałowego organ związany jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i weryfikuje jedynie, czy proponowany przez stronę podział jest z tym planem zgodny.
W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. H.P. wnosiła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
2. nakazanie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr ewid. [...] stanowiącej własność H.P., objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w formie decyzji,
3. zasądzenie od organu wydającego decyzję na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, w razie ustanowienia pełnomocnika wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie w przypadku zwłoki w płatności, według norm przypisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego przez:
a) błędne zastosowanie art. 6 k.p.a., tj. działanie na podstawie prawa, które uznać należy za wadliwe, ustanowione w sposób niewłaściwy, ograniczające prawo własności skarżącej w sposób nadmierny,
b) niezastosowanie art. 8 § 1 k.p.a., tj. działanie powodujące brak zaufania skarżącej do organów władzy publicznej, działanie niezgodnie z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przez nieuwzględnienie interesu właściciela nieruchomości przy rozstrzyganiu o jej przeznaczeniu, kiedy dostępne były opcje nie naruszające prawa własności skarżącej lub ograniczające w mniejszym zakresie,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 2 pkt 1,7 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 28 tej ustawy - w zakresie w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności - uniemożliwiając uwzględnienie wniosku obywatela, powołując się na plan, który uchwalono z założeniem przeznaczenia części gruntu skarżącej na drogę wewnętrzną służącą wyłącznie osobom trzecim,
b) niezastosowanie art. 31 § 3 Konstytucji RP, tj. ograniczenie prawa własności skarżącej przy braku spełnienia przesłanki konieczności, przez niewyrażenie zgody na podział nieruchomości z powodu zbyt małej powierzchni, podczas gdy zmniejszenie tej powierzchni wynika wyłącznie z ingerencji Gminy w prawo własności - wyznaczenie na terenie nieruchomości drogi wewnętrznej, a drogę tę można było wyznaczyć w sposób niezakłócający własności,
c) niezastosowanie art. 21 § 1 Konstytucji RP, tj. brak należytej ochrony prawa własności skarżącej i dalsze ograniczanie jej możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością, przez brak zgody na podział nieruchomości, choć spełniałaby ona wszelkie przesłanki potrzebne do takiego podziału, gdyby nie wadliwe działanie Gminy [...].
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ingeruje w sposób znaczny w jej prawo własności. To bowiem z jej nieruchomości Gmina wydzielić ma drogę dojazdową do nieruchomości stanowiących odrębną własność. Gdyby nie fakt wydzielenia z nieruchomości skarżącej drogi wewnętrznej przez Gminę, nieruchomość ta miałaby odpowiednie parametry, by dokonać jej podziału zgodnie z wolą jej właścicielki - skarżącej. Oznacza to, że wyłącznie działania organów Gminy powodują, że nieruchomości nie można podzielić zgodne z wolą skarżącej. Dalej w uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyznaczona przez Gminę droga wewnętrzna nie powstanie bez zgody skarżącej, której ta nie wyraża i nie zamierza wyrazić. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Oznacza to, że droga wewnętrzna wskazana w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, znajdująca się na nieruchomości skarżącej nie ma szans powstania, gdyż skarżąca nie ma zamiaru jej budować w takim kształcie, jak wynika to z planu. To z kolei oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w sposób wadliwy i nie powinien być stosowany do skarżącej. Gmina nie ma prawa ingerować w jej prawo własności w taki sposób, w jaki próbuje to uczynić w niniejszej sprawie, de facto zmuszając ją by wybudowała i utrzymywała drogę wewnętrzną, z której korzystać będą właściciele innych nieruchomości, a która dla niej jest zupełnie zbędna (zwłaszcza wobec braku zgody organu na podział jej nieruchomości). Skarżącej droga ta nie jest potrzebna. Nadto, droga ta powoduje, że nie może ona zrealizować swych planów, co do przeznaczenia własnej nieruchomości - dokonania jej podziału. Oznacza to, że decyzja odnośnie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości skarżącej powoduje jeszcze dalej idące naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że w przypadku uznania, że plan zagospodarowania przestrzennego jest wobec niej nieskuteczny w kontekście ograniczenia jej prawa własności poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej, to nieruchomość jej spełniać będzie wszystkie wymogi potrzebne dla zatwierdzenia jej podziału w sposób przez nią wskazywany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazać przede wszystkim należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a.. wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, który został zawarty w złożonej odpowiedzi na skargę. Natomiast skarżąca w zakreślonym terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy, podnieść należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 93 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Zatem podstawowym kryterium uzgodnienia projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Podkreślić należy, że badanie zgodności z planem miejscowym polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową, jak i graficzną tego planu. Organ musi ustalić, czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, a ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału z planem miejscowym polega bowiem na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. Tym samym to od planu miejscowego zależy, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni jedynie służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 110/19, LEX nr 3316745). Konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie miejscowym w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie miejscowym.
Z akt rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, ze nieruchomość stanowiąca przedmiot projektu podziału jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy, uchwalonym uchwałą Nr III/21/18 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2018 r. Projektowany przez skarżącą podział nieruchomości obejmującej działkę o nr ewid. [...] miałby polegać na utworzeniu 5 działek. Cztery działki powstałe w wyniku zatwierdzenia planu podział mają zostać przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z tym, że jedna z tych działek (nr [...]) już taką zabudowę posiada, a pozostałe trzy są to tereny dotychczas niezabudowane. Natomiast działka o nr [...] miałaby zostać przeznaczona na drogę wewnętrzną zapewniającą dojazd z drogi publicznej do trzech wydzielonych działek dotychczas niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Z akt sprawy wnika, że Wójt Gminy w dniu [...] marca 2022 r. powołując się na art. 93 ust. 1-5 u.g.n. wydał postanowienie stwierdzające brak zgodności przedstawionego przez skarżącą projektu podziału działki z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie [...] zatwierdzonego uchwałą nr III/21/18 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2018 r. Jak wynika z postanowień tego planu brak zgodności wynika z faktu, że jedna z planowanych do wydzielenia działek o nr [...] przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie spełnia warunku minimalnej powierzchni, ponieważ jej projektowana powierzchnia wynosi 0.0777 ha, podczas gdy zgodnie z postanowieniami wspominanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego minimalna powierzchnia nowo wyznaczonej działki została określona na 1200m2, jak również nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydzielenie działki o mniejszej powierzchni, tj. w przypadku wydzielenia działki w celu konieczności poprawienia warunków zagospodarowania, zapewnienia dojazdów lub urządzeń infrastruktury technicznej, czy też gdy w wyniku podziału istniejącej nieruchomości na mniejsze działki o powierzchni minimalnej 1200m2, ostatnie działki uzyskały powierzchnię mniejszą, lecz nie mniejszą niż 1000m2. Natomiast odnośnie działki o nr [...] organ stwierdził, że jej wschodnia granica wykracza poza linie rozgraniczające tereny drogi wewnętrznej wskazanej w załączniku graficznym do planu oznaczonej symbolem [...], a tym samym nie został spełniony warunek ustalający linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Powyższe postanowienie jest ostateczne. Skarżąca nie wniosła na powyższe postanowienie zażalenia. Wskazać należy, że z przedstawionego przez skarżącą projektu podziału nieruchomości o nr [...] wynika, że powyższe zastrzeżenia organu dotyczące braku jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzą wątpliwości, w szczególności co do braku zachowania wymogu minimalnej powierzchni mających powstać w wyniku podziału działek – działki nr [...]. Wnosząca skargę powyższych ustaleń w złożonej skardze nie kwestionowała, opierając zarzuty podniesione w skardze na zarzucie naruszenia przysługującego jej do nieruchomości prawa własności, w szczególności w zakresie możliwości swobodnego nią rozporządzania i zagospodarowania, jak również podnosząc niezgodność postanowień miejscowego planu, na które powołał się organ odmawiając zatwierdzenia projektu podziału z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 28 u.g.n., jak i art. 21 ust.1 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.
Druga grupa zarzutów dotyczy naruszenia przez organy przepisów postępowania tj. 6 i art. 8 k.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że nie jest rzeczą organów, ani sądu administracyjnego, aby w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonywać oceny dopuszczalności - pod względem prawnym - zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego konkretnych zapisów. W tym postępowaniu spóźnione jest kwestionowanie planu miejscowego, zarówno w zakresie zawartości, jak i jakości jego unormowań.
Przepis art. 6 k.p.a. wyraża zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przyjęta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności jest powtórzeniem takiej samej zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organem właściwym do zatwierdzenia projektu podziału działki zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydając w tym przedmiocie stosowną decyzję. W niniejszej sprawie z uwagi na położenie nieruchomości organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej był Wójt Gminy. Natomiast organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na wniesione odwołanie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na treść art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 570). Ocena zaskarżonej decyzji prowadzi również do wniosku, że organy administracji publicznej rozpatrując wniosek skarżącej dotyczący zatwierdzenia projektu podziału działki, zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 93, art. 94 oraz art. 96 u.g.n., a poprzedzające wydanie decyzji postępowanie wyjaśniające zastało przeprowadzone zgodnie z wymogami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a i znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że na całym etapie postępowania administracyjnego skarżąca była zawiadamiana przez organy o podejmowanych czynnościach, umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszenie ewentualnych żądań, czyli została w pełni zrealizowana zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a. Takie działania organów pozwalają również na przyjęcie, że została zrealizowana zasada pogłębiania zaufania obywatela, polegająca na utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw takim samym stanie faktyczny i prawnym, czyli zasada wyrażona w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie były związane przedstawionym we wniosku o podział działki nr [...] sposobem jej podziału na 5 działek o wskazanej powierzchni i przeznaczeniu. Organy były związane powyższym wnioskiem, nie należało do ich obowiązku narzucenie stronie innego sposobu jej podziału, nawet gdyby był to jedyny możliwy do przeprowadzenia podział. Tylko od woli strony było uzależnione przedstawienie innego sposobu podziału, z tym że nowy wniosek powinien odpowiadać warunkom określonym w § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości. Tym samym upatrywanie przez stronę naruszenia art. 8 k.p.a. przez organy, między innymi w niedostrzeżeniu przez nie innych opcji podziału działki nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Konstytucja RP w Rozdziale III wymienia źródła powszechnie obowiązującego prawa RP i są nimi Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Te ostatnie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i dla właściciela nieruchomości i inwestorów. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem strony skarżącej w kwestii tego, że co do zasady gmina samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 Konstytucji RP). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego korzystanie przez właściciela z rzeczy
(nieruchomości) zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem tego prawa jest możliwe w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw w szczególności należy ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle której działalność wpływająca na sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas gdy jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydany w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako akt prawa miejscowego ma moc wiążącą jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być jednak przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracji publicznej. Z chwilą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego postanowienia mogą być skutecznie zakwestionowane przez stronę, której prawa tym planem są ograniczone jedynie w oparciu o skargę złożoną na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że podniesione zarzuty dotyczące bezzasadnego ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości korzystania przez skarżącą ze stanowiącej jej własność działki o nr [...] w zakresie dokonania jej podziału oraz ograniczeń związanych z przewidzianą w tym planie drogą wewnętrzną przebiegającą przez tą działkę, nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Postanowieniami tymi związana jest zarówno skarżąca, jak i organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału wspomnianej działki. Zasadność wprowadzonych ograniczeń skarżąca może kwestionować jedynie w drodze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym w niniejszej sprawie Sąd jest zwolniony z oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą dotyczących zasadności ograniczeń przysługującego jej prawa własności do działki o nr [...], a wynikających z postanowień planu miejscowego w zakresie możliwości dokonania jej podziału.
Tak samo należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać należy, że przepisy tej ustawy nie przewidują z mocy prawa nieważności postanowień uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych. Wymagają one uprzedniego skutecznego wniesienia przez osobę posiadającą interes prawny w tym przedmiocie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie nadto należy podkreślić, że postanowieniem wydanym w oparciu o art. 93 ust. 4 u.g.n. Wójt Gminy stwierdził niezgodność proponowanego przez skarżącą podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez skarżącą w drodze wniesienia zażalenia, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999, Nr 3, poz. 84), a jednocześnie organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości jest związany opinią w postanowieniu tym zawartą (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 117/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 1795/15). Oznacza to, że treść postanowienia opiniującego przesądza o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna zaś przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 553/10). Postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. nie jest opinią wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 k.p.a., lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział. Zatem przy uwzględnieniu, że postanowienie to podlega zaskarżeniu zażaleniem uznać należy, że organ zatwierdzający podział nieruchomości, czy też wydający w tym przedmiocie decyzję odmowną jest związany tym postanowieniem. Postanowienie to podlega bowiem odrębnej kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej. Prowadzi to do wniosku, że dopóki postanowienie stwierdzające brak zgodności przedstawionego we wniosku wstępnego podziału działki z ustaleniami planu miejscowego nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jest nim związany w zakresie podstawowej przesłanki w postaci zgodności z postanowieniami planu miejscowego. Porównując ustalenia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości jego zagospodarowania dotyczącego obszaru, na którym położona jest działka objęta wnioskiem o dokonanie podziału, a sposobem jej podziału opisanym we wniosku i przedstawionej w załączonym do wniosku mapie ze wstępnego projektu podziału sporządzonej przez uprawnionego geodetę stwierdzić należy, że zgodność ustaleń zawartych w planie z danymi zawartymi we wniosku dotyczącymi sposobu podziału nie została zachowana, co dotyczy powierzchni nowo mającej powstać działki o nr [...] oraz przekroczenia wschodniej granicy działki o nr [...] linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu. Powyższych ustaleń strona nie kwestionowała, ani też nie przedstawiła dowodów pozwalających poczynić w tym zakresie odmiennych ustaleń.
Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a postępowanie wyjaśniające poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem zasad określonych w k.p.a., na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.