II SA/Go 13/07

II SA/Go 13/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2006 roku w sprawie II Sa/Go 962/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2005 roku Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2005 roku Nr [...] o : cofnięciu z dniem [...] lutego 2004 roku M.K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchyleniu decyzji z dnia nr [...] z dnia [...] listopada 2003 roku w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i nakazaniu zwrotu kwoty 5 290,80 zł brutto za okres od [...] lutego 2004 roku do [...] lipca 2005 roku. W uzasadnieniu wskazał, iż przepis art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej powoływany jako Kpa ), mający charakter normy blankietowej odsyłającej do szczególnych przepisów prawa materialnego nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji w sprawie przyznania, odmowy przyznania, cofania lub zwrotu równoważnika pieniężnego, zaś przepisy prawa materialnego tj. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji i wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie równoważnika nie zawierają przepisu szczególnego, umożliwiającego organom administracji uchylenie decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego, zmianę decyzji poprzez cofnięcie czy odmowę przyznania tego prawa w trybie postępowania nadzwyczajnego. Wskazał też na obowiązek orzekania przez organy administracji na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania oraz na naruszenie w toku postępowania przepisów art. 7, 8, 9 , 10 , 61 § 4, 107 § 3 Kpa jak i powinność załatwiania spraw przyznania, odmowy przyznania i cofania równoważnika pieniężnego za brak lokalu odrębnymi decyzji zważywszy, iż mają one charakter odrębnych spraw administracyjnych ze względu na inną treść stosunku administracyjnoprawnego i inny stan faktyczny oraz inne podstawy prawne.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – Komendant Powiatowy Policji zawiadomił M.K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, pouczył o przysługujących mu prawach , dokonując też zawiadomienia o zakończeniu postępowania i związanych z tym uprawnieniach strony.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006 roku, wydaną na podstawie art. 104 Kpa, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( tekst jednolity: Dz.U z 2002 roku , Nr 7 poz. 58 ze zm. ) w związku z § 6 pkt 1, 9 ust. 1 pkt 5 rozpozrządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania , cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz.U. z 2002 roku Nr 100 poz. 918 ze zm. W Dz. u. z 2005 roku Nr 70, poz. 633 ) organ I instancji cofnął z dniem [...] lutego 2004 roku M.K. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane jego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 roku. Organ ustalił, iż M.K. jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej. Na mocy decyzji Nr [...] pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku wniosku funkcjonariusza decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 roku przyznana mu została pomoc finansowa na budowę domu w kwocie 7 220 zł, wypłacona [...] lutego 2004 roku. W dniu [...] stycznia 2005 roku funkcjonariusz złożył kolejne oświadczenie mieszkaniowe dla potrzeb ustalenia prawa do równoważnika za brak lokalu, w którym wskazał, iż korzystał pomocy finansowej na budownictwo.
W oparciu o takie ustalenia organ zważył, iż rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił przypadki w których policjantowi w służbie stałej cofa się uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do przyznanego uprzednio równoważnika wydaje się jeżeli policjant otrzymał na podstawie odrębnych przepisów pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Skoro zainteresowany otrzymał na podstawie przepisu art. 94 ustawy o Policji pomoc finansową, to nie ma uzasadnienia dla dalszego otrzymywania przez niego równoważnika pieniężnego za brak lokalu od dnia otrzymania takiej pomocy tj. od [...] lutego 2004 roku.
W odwołaniu od tej decyzji M.K. domagał się stwierdzenia jej nieważności. Wywodził, iż niezrozumiały jest fakt cofnięcia mu uprawnień od dnia [...] lutego 2004 roku w sytuacji, gdy powołany w decyzji § 6 pkt 1 cyt. rozporządzenia obowiązuje dopiero od maja 2005 roku. Powoływał się również na podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku jego stanowiska o braku podstaw do oparcia decyzji na podstawie § 6 rozporządzenia w brzmieniu przed nowelizacją z 2005 roku.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 roku organ II instancji – Komendant Wojewódzki Policji, wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 ust. 1 Kpa , art. 92 ust. 2 ustawy o Policji i § 6 pkt 1 w/w rozporządzenia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dokonując ustaleń faktycznych analogicznych jak organ I instancji zważył , iż analiza akt sprawy wykazała bezzasadność odwołania. Wskazał na obowiązek orzekania przez organy administracji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Wywiódł, iż w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji podstawę prawną do orzekania o cofnięciu uprawnienia do przyznanego uprzednio równoważnika stanowił przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego, co nie oznacza jednak, że momentem właściwym do cofnięcia przyznanego uprawnienia jest data wejścia w życie nowelizacji wskazanego rozporządzenia. Cezurę czasową wyznacza bowiem otrzymanie pomocy finansowej. Z dniem jej wypłacenia zaszła bowiem przesłanka negatywna do dalszego otrzymywania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skoro zatem pomoc finansowa została skarżącemu wypłacona w dniu [...] lutego 2004 roku, to z tym dniem zaszła przesłanka negatywna uprawniająca organ I instancji do cofnięcia, w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego. Organ II instancji powołał się też na linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie ( wskazując na wyroki w sprawach II SA / Go 14/05, II SA/ Go 15/05, II SA/ Go 21/05 ) dopuszczającą możliwość orzeczenia o cofnięciu równoważnika również w stanie prawnym obowiązującym przed zmianą treści przepisu § 6 rozporządzenia.
W skardze na decyzję organu II instancji skarżący M.K. domagał się jej uchylenia i orzeczenia, co do istoty sprawy. W jej uzasadnieniu wywodził ponownie, iż nadal, mimo wydania decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji zaskarżonej decyzji, niezrozumiałym jest fakt cofnięcia mu uprawnień do równoważnika za brak lokalu od [...] lutego 2004 roku, skoro przepis § 6 rozporządzenia w zmienionym brzmieniu zaczął obowiązywać od maja 2005 roku . Na rozprawie sprecyzował, iż - jego zadaniem - podstawa do cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu zaistniała w jego przypadku dopiero po wydaniu decyzji o odbiorze wybudowanego domu mieszkalnego. Wywodził , iż był zapewniany iż równoważnik będzie mu przysługiwał nadal mimo otrzymania pomosy finansowej na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt po kątem jego legalności czyli zgodności z prawem. Oznacza to, że eliminacja zaskarżonego aktu ( np. decyzji ) z obrotu prawnego możliwa jest w sytuacji stwierdzenia istotnych wad postępowania poprzedzającego wydanie go lub w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i ma obowiązek wziąć pod uwagę i oceniać dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania niezależnie od tego czy zostały podniesione przez stronę skarżącą.
W ocenie Sądu wskazane podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie zaistniały. Skarżący został poinformowany przez organ o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego. Został mu zapewniony czynny udział w postępowaniu, był też pouczony o przysługujących mu prawach jego toku i w związku z zakończeniem go. Tym samym organy ustrzegły się wad postępowania, które były przyczyną uchylenia poprzednich decyzji.
W przekonaniu Sądu zaskarżona decyzja , podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza prawa materialnego w stopniu kwalifikującym je do usunięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 88 ustawy o Policji policjant w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Jeżeli takie prawo nie zostało wobec funkcjonariusza zrealizowane przez przydział lokalu, wówczas nabywa on prawo do formy zastępczej ( pochodnej ) prawa do lokalu jakim jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis art. 92 ust 2 ustawy zawiera delegację dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Wypełnieniem delegacji z art. 92 ust. 2 ustawy jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ( dalej jako: MSWiA ) z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), obowiązujące od dnia 20 lipca 2002 roku. Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 roku ( Dz.U. z 2005 roku, Nr 70 poz. 633 ) ze skutkiem od dnia 12 maja 2005 roku. Do dnia nowelizacji przepis § 6 rozporządzenia stanowił, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia lub zmienił się jego stan rodzinny. Po nowelizacji § 6 rozporządzenia otrzymał brzmienie: "Decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:
1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów,
2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1,
3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym,
4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.
Jest okolicznością bezsporną, iż skarżący w okresie pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2003 roku otrzymał decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku pomoc finansową na podstawie przepisu art. 94 ustawy o Policji. Przyznanie takiej pomocy jest, zgodnie z przepisem art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przesłanką negatywną przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Jest też, stosownie do przepisu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, przeszkodą do otrzymania formy zastępczej prawa do lokalu jaką stanowi równoważnik pieniężny. Otrzymanie takiej pomocy finansowej rzutuje też negatywnie na wcześniej przyznane i realizowane prawo do równoważnika. Bowiem zgodnie z cyt. wcześniej § 6 pkt 1 rozporządzenia jest to też podstawa do cofnięcia prawa do wcześniej przyznanego równoważnika.
Decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji konstytutywnej. Cofnięcie uprawnienia przyznanego taką decyzją musi nastąpić w takiej samej formie czyli w drodze decyzji konstytutywnej, orzekającej o cofnięciu prawa nabytego inną decyzją, czego następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej. Nie oznacza to jednak, iż funkcjonariusz traci prawo równoważnika pieniężnego dopiero z momentem gdy decyzja o cofnięciu stanie się ostateczna. Cofnięcie następuje z momentem , gdy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestanie on spełniać przesłanki do pobierania równoważnika pieniężnego. Taką zmianą okoliczności jest moment uzyskania pomocy finansowej o jakiej mowa w art. 94 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie wskazana zmiana okoliczności nastąpiła z dniem [...] lutego 2004 roku tj. z dniem wypłaty pomocy finansowej. Z tym dniem zaistniała przesłanka negatywna dalszego pobierania prawa do równoważnika pieniężnego. Wskazać też należy na przepis § 5 rozporządzenia, zgodnie z którym policjant jest niezwłocznie zobowiązany powiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do równoważnika składając nowe oświadczenie mieszkaniowe.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Organy administracyjne, zgodnie z zasadą praworządności, mają obowiązek rozstrzygać w sprawie wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Na dzień wydania decyzji I i II instancji przepis § 6 rozporządzenia obowiązywał w przytoczonym wcześniej brzmieniu. Okoliczność, iż w tym brzmieniu obowiązuje on od [...] maja 2005 roku pozostaje bez znaczenia prawnego dla ustalenia momentu utraty uprawnień, który wyznacza zmiana stanu faktycznego ( wypłata pomocy finansowej ) powodującego odpadnięcie przesłanek do dalszego pobierania równoważnika. Podkreślenia wymaga, że już również w stanie prawnym obowiązującym na dzień uzyskania przez skarżącego pomocy finansowej ([...] lutego 2004 roku ) fakt jej uzyskania w świetle przepisu art. 95 ust 1 pkt 1 ustawy o Policji był negatywną przesłanką uzyskania prawa do lokalu jak też nabycia prawa do prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu o czym stanowił i stanowi przepis § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Skoro więc uzyskanie takiej pomocy stanowiło i stanowi przeszkodę do nabycia prawa do równoważnika, to brak podstaw do uznania, iż funkcjonariusz, który otrzymał pomoc finansową pobierając wcześniej przyznany równoważnik ma prawo do otrzymywania go nadal po dacie wypłaty pomocy finansowej. Przywołane przepisy ustawy o Policji jak i rozporządzenia wykonawczego nie przewidują, wbrew wywodom skarżącego prawa do pobierania równoważnika po otrzymaniu pomocy finansowej. Wskazać też należy na utrwaloną linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie, zgodnie z którą jeszcze przed zmianą przepisu par. 6 rozporządzenia wykładnia systemowa tego aktu pozwalała na uznanie za dopuszczalne cofnięcie uprawnień do równoważnika od daty otrzymania pomocy finansowej.
W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powołanej dalej jako : ppsa) orzeczono o oddaleniu skargi. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę wskazać należy, iż zgodnie z przepisem 199 ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednym z przepisów szczególnych jest przepis art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( np. kosztów dojazdu do sądu ). Natomiast w sytuacji, gdy wynik sporu okazał się dla skarżącego niekorzystny i jego skarga została oddalona brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów, które skarżący ponosi we własnym zakresie bez prawa do uzyskania ich zwrotu.
Asesor WSA Sędzia WSA Sędzia WSA
Michał Ruszyński Grażyna Staniszewska Aleksandra Wieczorek