II SA/GO 128/23

II SA/Go 128/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Kamila Karwatowicz
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1444/23 - Wyrok NSA z 2024-07-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 3 i 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 października 2022 r., nr LI/337/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] I. stwierdza nieważność § 12 ust. 6 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, we fragmencie obejmującym obszar terenów zamkniętych, § 4 ust. 14 w zakresie zwrotu "garaże", § 16, § 17, § 18, § 19, § 29 ust. 5, zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Dnia 28 października 2022 r., Rada Miasta (dalej: organ) podjęła uchwałę nr LI/337/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Dz.Urz. woj. z dnia 14 listopada 2022 r., poz. 2257).
Wojewoda (dalej: skarżący) zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, tj. art. 4 ust. 3 i 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.), art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1984 ze zm., dalej: u.t.k.), § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej: rozp. MI), § 6, § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283).
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W motywach uzasadnienia skargi skarżący podał, że jak wynika z § 12 ust. 6 zaskarżonej uchwały w granicach planu występują tereny kolejowe zamknięte, dla których na rysunku wyznaczono ich granice. Dla terenów zamkniętych nie określono stref ochronnych (§ 12 ust. 6 pkt 1). Ponadto zgodnie z § 12 ust. 7 na obszarach przyległych do linii kolejowych zakazuje się: 1/ lokalizacji inwestycji powodujących zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego poprzez niszczenie lub uszkadzanie istniejącego torowiska i urządzeń kolejowych zlokalizowanych w jego sąsiedztwie albo poprzez zmniejszenie wartości użytkowej linii kolejowej, 2/ lokalizacji inwestycji uniemożliwiające] przebudowę lub remont linii kolejowych. Z powyższych regulacji wynika, iż poza ustaleniem przebiegu granic terenu zamkniętego i wprowadzeniem ww. zakazów w uchwale nie znalazły się żadne inne ustalenia dla tego obszaru. W ocenie skarżącego brak w przedmiotowym planie miejscowym warunków zagospodarowania dla terenu zamkniętego (w tym przypadku terenu komunikacji kolejowej) istotnie narusza prawo, tj. art. 4 ust. 3 i 4 u.p.z.p.
Skarżący wskazał, że zgodnie z zapisami art. 4 ust. 3 u.p.z.p w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (ust. 4). Z brzmienia powyższych przepisów wywieść należy zatem, że na terenach zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu ustala się obligatoryjnie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu.
W przedmiotowej uchwale pominięto ww. regulacje. Tymczasem, jak wynika z załącznika nr 4 pt. "tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe dla województwa [...]" do decyzji Ministra Infrastruktury nr 14 z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz.Urz. Ministra Infrastruktury z 2020 r., poz. 38), terenami zamkniętymi ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe dla województwa [...] są działki objęte przedmiotowym planem, tj. działka nr [...] oraz działka nr [...]. A zatem dla terenu zamkniętego, którego granice wskazano na rysunku graficznym bezsprzecznie należało określić elementy wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W myśl ww. przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Powyższy wymóg nie został w sprawie dopełniony, co - zdaniem skarżącego - skutkować powinno stwierdzeniem nieważności nie tylko terenu określonego w planie jako tereny zamknięte, ale całości uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Skarżący podkreślił, że na nieprawidłowości dotyczące ww. terenów zwracano uwagę organowi planistycznemu podczas prowadzonej procedury planistycznej. Wskazują na to: wniosek złożony przez P. S.A. (pismo znak; [...] z dnia [...] września 2021 r.) a także opinia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.
Niezależnie od powyższych uchybień skarżący wskazał również, że granica terenu kolejowego wskazanego w uchwale nie została właściwie wyznaczona. Nie uwzględnia ona bowiem:
- działki nr [...], która w planie posiada przeznaczenie KDW (teren przyległy do działki nr [...], położony na wschód od niej): o nadanie funkcji KK - tereny terenu komunikacji kolejowej dla tej działki wnosiły P. S.A. w ww. piśmie:
- całości działki [...]: jej zachodni fragment oddzielono bowiem linią rozdzielającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i oznaczono na rysunku jako bliżej nieokreślony teren dróg publicznych.
Konsekwencją niewłaściwego określenia na rysunku planu granic terenu kolejowego jest niezgodność z przepisami wyznaczającymi odległość zabudowy od granic obszaru kolejowego. Zgodnie z art. 53 ust. 2 u.t.k., budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Powyższego wymogu nie spełniają sąsiadujące z terenami kolejowymi zamkniętymi tereny MW, położone w centralnej części planu oraz tereny US.
Następnie skarżący zakwestionował również inne zapisy uchwały. Mianowicie w uchwale pojawiają się niejasne bądź rozbieżne definicje pojęć. I tak nieprecyzyjne są zapisy § 4 ust. 7, dotyczące definicji ściany frontowej lub elewacji frontowej. Zgodnie z postanowieniami planu przez definicję ściany frontowej lub elewacji frontowej należy rozumieć ścianę lub elewację obiektu położoną od strony drogi. Jednakże przy takim układzie dróg, jak wskazany na załączniku graficznym, definicja ta jest niejasna, nie wiadomo bowiem, która ze ścian elewacji będzie tą frontową w przypadku, gdy działka przylega z dwóch stron do drogi.
Z kolei definicje rozbieżne pojawiają się w § 4 ust. 8 oraz § 6 ust. 1 pkt 5 - dotyczą definicji pojęcia: "geometria dachów", a w szczególności tego, jakich elementów nie dotyczą parametry określone dla głównej konstrukcji dachu budynków. Zauważyć należy, iż elementy, które pojawiają się w § 4 ust. 8 nie są tożsame z elementami wymienionymi w § 6 ust. 1 pkt 5, a ponadto w § 4 ust. 8 pojawia się dodatkowo zastrzeżenie, którego nie ma w § 6 ust. 1 pkt 5 (o ile nie przekraczają powierzchni większej niż 1/3 połaci dachu). W rezultacie nie wiadomo zatem, które ustalenia są obowiązujące.
Ponadto zdaniem skarżącego w uchwale niewłaściwe sformułowano również definicję infrastruktury technicznej zaliczając do niej garaże (§ 4 ust. 14). W myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się bowiem budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Tym samym obiektu budowlanego, jakim jest garaż, nie można z całą pewnością podciągnąć pod definicję "urządzeń infrastruktury technicznej". Z ww. przyczyn zakwestionować należało również postanowienia dotyczące garaży, zawarte w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że zgodnie z § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepisy aktów prawa miejscowego winny być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Powyższe definicje zawarte w kwestionowanej uchwale nie spełniają ww. wymogu.
Dalej skarżący wskazał, że zwroty nieostre, umożliwiające zastosowanie niedopuszczalnego luzu decyzyjnego zawarto również w § 16-19, gdzie pojawiają się niejasne sformułowania w zakresie ustalenia wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu dla przeznaczenia dopuszczalnego (zabudowa usługowa).
Skarżący przypomniał, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić dla niego parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tymczasem w ww. paragrafach dla zabudowy usługowej nie budzi wątpliwości jedynie uregulowanie wysokości zabudowy. Co do pozostałych wskaźników nie ma wprost żadnego odniesienia. W ocenie skarżącego prowadzi to do istotnego naruszenia prawa, zwłaszcza, że z poszczególnych zapisów planu wynika, że na terenach MW, MW 1, MM przeznaczenie uzupełniające (zabudowa usługowa) może być realizowane zarówno w budynku przeznaczenia podstawowego jak i wolnostojącego obiektu.
Natomiast do uregulowania przepisów wzajemnie wykluczających się doszło - zdaniem skarżącego - w § 16 ust. 3 pkt 3 i 4, gdzie na terenach MN, MN 1 dopuszcza się w ramach przeznaczenia uzupełniającego realizacje obiektów zarówno wolnostojących, jak i lokali wbudowanych w obiekty o funkcji podstawowej (pkt 3), po czym w kolejnym punkcie pojawia się zapis o realizacji przeznaczenia uzupełniającego wyłącznie w budynku przeznaczenia podstawowego (pkt 4).
Skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Wr 18/20 orzekł cyt.: "Biorąc pod uwagę normatywny charakter uchwały w sprawie planu miejscowego, wymagający redagowania jego postanowień w sposób spełniający wymagania przyzwoitej legislacji, niedopuszczalne są sytuacje formułowania ustaleń niejasnych, wątpliwych, czy wzajemnie się wykluczających. Takie ustalenia powinny być zawsze objęte interwencją nadzorczą i eliminowane z systemu prawnego".
Ponadto skarżący zakwestionował również zapisy § 10 uchwały, dotyczące ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W ocenie skarżącego ani z treści uchwały ani z jakiegokolwiek innego dokumentu dołączonego do dokumentacji planistycznej nie wynika bowiem, dlaczego uchwałodawca ograniczył się do przyjęcia regulacji tylko dla terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo-usługowych (pominięto chociażby tereny przemysłowo-usługowe).
Dalej istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu jest również zamieszczenie w uchwale zapisów, na mocy których na terenach oznaczonych na rysunku symbolem KDD dopuszcza się realizację parkingów powierzchniowych wzdłuż dróg (§ 29 ust. 5 uchwały). W ocenie skarżącego wydzielenie w ramach dróg dojazdowych parkingów jest niespuszczalne. Parkingi stanowią bowiem odrębne od dróg przeznaczenie w planie miejscowym i nie mogą być realizowane jako przeznaczenie dopuszczalne na ww. terenie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że przeznaczenie terenów w planie musi być jednoznaczne. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie NSA w wyroku z dnia 15 września 2016 r., II OSK 2987/14 stwierdził, iż: cyt. "przeznaczenie terenu w miejscowym planie powinno być określone w sposób konkretny i jednoznaczny, tak aby na etapie realizacji planu nie rodziło ono problemów interpretacyjnych i niepotrzebnych konfliktów". Powyższe zapisy planu w zakresie ustalenia przeznaczenia nie spełniają wymogu jednoznaczności, stąd też zasadnym było ich zakwestionowanie.
Niezależnie od powyższego skarżący wskazał również, iż posłużenie się przez uchwałodawcę określeniem: dopuszcza się realizację parkingów powierzchniowych wzdłuż dróg nie jest precyzyjne. Nie wiadomo bowiem, gdzie mają one być zlokalizowane (czy tylko na terenie dróg czy też poza nimi).
Następnie - zdaniem skarżącego - zakwestionować należy również zapisy w legendzie zamieszczonej w załączniku graficznym do uchwały, dotyczące linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnym zasadach zagospodarowania. W myśl przytoczonego wcześniej art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z powyższego wynika, iż w uchwale zamiast spójnika "lub" posłużono się spójnikiem "i", mającym w rzeczywistości odmienne znaczenie logiczne. Modyfikując treść ustawy w akcie niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego. Rada dopuściła się istotnego naruszenia ww. przepisu. Podkreślić należy, że rada gminy nie może regulować ani modyfikować w uchwale tego, co jest już uregulowane w akcie wyższego rzędu, tak jak ma to miejsce w kwestionowanym przepisie. Uchwalając przepisy prawa miejscowego, rada gminy winna przestrzegać zasady przyzwoitej legislacji, a także przepisów wskazanego wcześniej Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Organ stanowiący gminy, uchwalając akt prawa miejscowego, zobowiązany jest do uwzględniania przepisów § 137 w zw. z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia. Stosownie do przywołanych regulacji, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Nie zamieszcza się także przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc przepisów modyfikujących ich treści. Naruszenie tego zakazu powoduje rażące naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tych przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Ol 722/17, LEX nr 2408750).
Skarżący zauważył także, że oprócz wspomnianej wcześniej wadliwie wrysowanej na rysunku granicy terenu zamkniętego, w części graficznej uchwały pojawiają się również inne nieprawidłowości.
Nie wszystkie tereny na rysunku posiadają bowiem wymagane oznaczenie, o którym mowa w § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozp. MI. Zgodnie z tabelą zamieszczoną planu powinien posiadać m.in. oznaczenie literowe. Tymczasem takiego wymogu nie spełniają m.in. tereny oznaczone kolorem: szarym (z legendy wynika, iż jest to teren zamknięty), zielonym, położone w zachodniej części planu (z legendy wynika, że są to tereny zieleni leśnej rekreacyjnej) a także tereny oznaczone kolorem białym, położone w północnej części planu (z legendy wynika, że są to prawdopodobnie tereny dróg dojazdowych).
Ponadto zdaniem skarżącego z uchwały należy wyeliminować również wrysowane nieprzekraczalne linie zabudowy. Jak wynika z rysunku linie te na znacznej części terenów objętych planem, z niewiadomych przyczyn nagle urywają się (niekiedy biegną dalej). Dotyczy to przykładowo terenu MU położonego w zachodniej części planu, terenu MW w północnej części planu, terenu UC położonego w południowo - wschodniej części planu. Ustalenie takiego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy jest niedopuszczalne, poddaje bowiem w wątpliwość prawidłowość ich ustalenia. Tym samym zapisy planu nie wypełniają delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dotyczącej obligatoryjnego ustalenia w planie miejscowym linii zabudowy.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ uznał skargę w zakresie pozostałych zarzutów oraz wniósł uchylenie uchwały w części, tj. § 4 ust 8 i 14, § 16 ust 3 pkt 4, § 29 ust. 5, § 16 ust 2 pkt 2, § 17 ust 2 pkt 2, w § 18 ust 2 pkt 2, w § 19 ust 2 pkt 2 poprzez wykreślenie słowa "mieszkalnych" oraz w zakresie terenów zamkniętych kolejowych.
Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego jakoby doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu, które miałyby skutkować uchyleniem planu w całości. Zdaniem organu wyłącznie wyeliminowanie niezgodnych z przepisami postanowień przyczyni się, że plan w pozostałym kształcie będzie mógł pozostać w obrocie prawnym.
W odniesieniu do zrzutu naruszenia art. 4 ust 3 i 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 u.p.z.p. organ w części zgodził się ze skarżącym.
Organ wyjaśnił, że plan nie określa stref ochronnych dla terenów kolejowych, ze względu na brak możliwości ich wyznaczenia bez ingerencji w istniejące tereny zabudowane. Plan również na terenach kolejowych jako terenach zamkniętych nie przewiduje zabudowy, wobec tego nie zostały określone dla tego terenu zasady kształtowania zabudowy, zaś sposób zagospodarowania terenów kolejowych określają przepisy odrębne.
W toku procedury pianistycznej nie uwzględniono wniosku P. S.A dotyczącego przeznaczenia działki [...] pod funkcję komunikacji kolejowej ze względu na ochronę interesu osób trzecich. Przedmiotowej działce nadano funkcję KDW - drogi wewnętrznej, która faktycznie stanowi jedyną drogę dojazdową do zespołu garaży. Wprowadzenie terenu KK - terenów kolejowych na dz. Nr [...] skutkowałoby odsunięciem linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, co naruszyłoby istniejący sposób zagospodarowania i nabyte prawa właścicieli zabudowy garażowej, która po uwzględnieniu wniosku zlokalizowana byłaby w odległości mniejszej niż 10 m od granicy terenów kolejowych. Istniejąca zabudowa garażowa powstała na mocy prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem uwzględnienie wniosku P. naraziłoby gminę na roszczenia odszkodowawcze za obniżenie wartości nieruchomości a właścicieli wskazanych garaży na ograniczenie konstytucyjnego prawa własności. W takiej sytuacji należało uwzględnić stan istniejący i wprowadzić na dz. Nr [...] funkcję drogi wewnętrznej. Na etapie uzgodnień P. S.A nie wnosiło zastrzeżeń co do takiego rozwiązania.
W odniesieniu do zrzutu naruszenia art. 53 ust. 2 u.t.k. oraz § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o transporcie kolejowym nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że teren kolejowy został błędnie wyznaczony i nie zostały zachowane odpowiednie odległości w odniesieniu do terenów MW i US. Teren zamknięty kolejowy został naniesiony zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalania terenów zamkniętych przez które przebiegają linie kolejowe, która nie obejmuje działki nr [...]. Przy nieuwzględnieniu w zaskarżonym planie miejscowym dz. nr [...] jako terenu o funkcji kolejowej odległości linii zabudowy od terenów kolejowych i od osi skrajnego toru zostały zachowane zgodnie z przepisami odrębnymi.
Organ mając na względzie konflikt istniejącego zagospodarowania z terenami kolejowymi oraz przepisami odrębnymi wniósł o ewentualne wykreślenie terenów zamkniętych kolejowych. Tym bardziej, że w toku procedury planistycznej zaistniała nieścisłość w zakresie granic terenów zamkniętych zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe a pismem Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...].05.2022 r. (znak sprawy: [...]) w którym to wskazano, że linia kolejowa przebiegająca przez w/w teren nie została ujęta w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym.
Uchylenie przez Sąd wskazanego terenu z granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie miało wpływu na ustalenia pozostałe planu.
W odniesieniu do zarzutu rozbieżności definicji oraz nieprecyzyjnych zapisów, organ zaznaczył, że stoi na stanowisku iż definicja ściany frontowej lub elewacji frontowej jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy i w przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg mamy do czynienia z dwiema elewacjami frontowymi, które wyznaczane są liniami zabudowy określonymi na rysunku planu. Definicja geometrii dachu zwarta w § 4 jest zaś uszczegółowieniem ustaleń ogólnych planu określonych w rozdziale 2 tj. § 6 ust. 1 pkt 5.
W zakresie określenia definicji infrastruktury technicznej doszło do omyłki pisarskiej. Organ uchwałodawczy miał w zamiarze zdefiniować infrastrukturę towarzyszącą. Wobec powyższego organ przyznał rację skarżącemu, że do infrastruktury technicznej nie zaliczają się garaże.
Zważając na występowanie ww. definicji w przepisach odrębnych (geometria dachu w rozp. MI; urządzenia infrastruktury technicznej w u.g.n.) organ uznał uchylenie § 4 ust 8 i 14, co nie będzie miało wpływu na ustalenia całości planu.
W ocenie organu nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego jakoby w § 16-19 dla zabudowy dopuszczalnej zostały niejasno określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Brak wprost odniesienia parametrów do konkretnej zabudowy mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Jedynie w zakresie szerokości elewacji frontowej należy przyznać rację skarżącemu i uznaje się uchylenie w § 16 ust 2 pkt 2, w § 17 ust 2 pkt 2, w § 18 ust 2 pkt 2, w § 19 ust 2 pkt 2 słowa "mieszkalnych" co w ocenie organu nie naruszy zasad ładu przestrzennego i interesu publicznego. Jednocześnie ze względu na wzajemnie wykluczające się przepisy w §16 ust 3 uznaje się uchylenie §16 ust 3 pkt 4.
Zdaniem organu nie można zgodzić się z zakwestionowaniem zapisów odnośnie braku określenia parametrów dla nowo powstałych działek w wyniku scalania i podziału dla terenów produkcyjno-usługowych. Plan nie przewiduje procedury scalania i podziału tych terenów i mieści się to w zakresie władztwa planistycznego. Ponadto kwestionowane linie zabudowy np. dla terenu UC zostały celowo w ten sposób wyznaczone jako ochrona istniejącej skarpy, co było ustalane ustnie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Pozostałe określone linie zabudowy zostały wyznaczone również przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań.
Wskazane przez stronę skarżącą braki oznaczeń literowych wynikają natomiast z ograniczeń oprogramowania Qgis, w którym rysunek planu był opracowany. W przypadku terenów rozległych oraz małych jednostek symbole w skali 1:1000 nie wyświetlają się. Nie oznacza to jednak, że dla tych terenów nie została zdefiniowana funkcja. Świadczy o tym chociażby fakt, że w systemie informacji przestrzennej na podstawie metadanych tereny te są przypisane do określonych funkcji co pozwoliło zdefiniować ich symbole.
Dla terenów określonych symbolem KDD uchwałodawca dopuścił parkingi powierzchniowe w rozumieniu miejsc postojowych, które z definicji ustawy o drogach publicznych możliwe są do realizacji w ramach granicy pasa drogowego. Wobec powyższego organ zawnioskował o wykreślenie w § 29 ust. 5, co nie będzie naruszało intencji uchwałodawcy, zaś zachowana zostanie zgodność z przepisami odrębnymi.
W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia przepisów, w tym zasad techniki prawodawczej poprzez modyfikację definicji zawartej w art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego jakoby w wyniku omyłki pisarskiej błędne zastosowanie spójnika "i" stanowiło rażące naruszenie przepisów, w tym zasad techniki prawodawczej oraz modyfikowało definicję zawartą w ustawie. W kontekście ustaleń m.p.z.p. zastosowanie spójnika "i" jak również "lub" w określeniu linii rozgraniczających jest tożsame. W planie zostały bez względu na użyty spójnik określone zarówno linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu jak i (lub linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania.
Na zakończenie organ podkreślił, że wyeliminowanie przez Sąd wnioskowanych zapisów z przedmiotowej uchwały nie będzie istotnym naruszeniem procedury planistycznej, ani nie przyczyni się do zmian interpretacji ustaleń w niej zawartych, zaś uniknie się konsekwencji wynikających z uchylenia uchwały w całości.
W ocenie organu należy również posłużyć się argumentem natury aksjologicznej. Nie można bowiem przy ocenie pominąć wkładu intelektualnego i finansowego jaki towarzyszy powstawaniu planu miejscowego, tak aby go zupełnie zniweczyć, co przecież może mieć znaczenie dla rozwoju tej części terenów objętych zaskarżonych uchwałą, co do których nie można doszukać się istotnego naruszenia przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.). Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 u.s.g., tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. U.s.g. wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje się jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., II SA/Wr 157/99, nie publ.). Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z 22 lutego 2012 r., II SA/Wr 937/11, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, Z. Kmieciak "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", Samorząd Terytorialny 1994/6/13).
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej uchwały, według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu, prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.
Przepis art. 4 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Powyższy przepis nie ma jednak zastosowania do terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do przepisu art. 14 ust. 6 u.p.z.p., planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.
Jeżeli mamy zatem do czynienia z terenami zamkniętymi, które zostały ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu, to wówczas wobec tych terenów należy przestrzegać zasad i reguł sporządzania planów określonych w u.p.z.p. Znajduje przy tym oczywiście również zastosowanie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określający obligatoryjne elementy planu miejscowego, w tym przeznaczenia terenu, które wraz z rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego oraz sposobem zagospodarowania i warunków zabudowy terenu stanowi istotę planów miejscowych.
W rozpoznawanej sprawie organ w § 12 ust. 6 postanowił, że: "Na terenie planu występują tereny zamknięte, dla których na rysunku wyznaczono granice: 1) dla terenów zamkniętych nie określono stref ochronnych". Odpowiednio też wskazany teren zamknięty został oznaczony w części graficznej planu. Jednakże zarówno w części tekstowej jak i graficznej nie zostały określone jakiekolwiek ustalenia względem niego, w tym nie określono jego przeznaczenia, chociaż w świetle przepisów u.p.z.p. organ był do tego zobowiązany. Wyłączenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 6 u.p.z.p. nie ma bowiem zastosowania w przypadku terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu, a tereny takie (działka nr [...]) objęte zostały przedmiotowym planem miejscowym (co wynika z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. Nr 14 w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe). W tej sytuacji zaniechanie ustalenia dla terenu zamkniętego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a zwłaszcza przeznaczenia terenu należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, obligujące Sąd do stwierdzenia nieważności nie tylko § 12 ust. 6 przedmiotowej uchwały, ale również jej załącznika nr 1 we fragmencie obejmującym obszar terenów zamkniętych. Wobec jednoznaczności ww. przepisów, organ nie może powoływać jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od ustalenia dla terenu zamkniętego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ingerencji w istniejące tereny zabudowy i wiążące się z tym ewentualne roszczenia odszkodowawcze właścicieli nieruchomości a także że sposób zagospodarowania terenów kolejowych określają przepisy odrębne.
W tym miejscu należy także wskazać, że w świetle art. 4 pkt 8 u.t.k. w obszarze kolejowym dopuszcza się budowę wyłącznie obiektów związanych z infrastrukturą kolejową. W definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 u.t.k. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie w art. 53 u.t.k. dalszego zakazu chociażby zbliżania się tych innych obiektów do granicy obszaru kolejowego, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego. W konsekwencji zakazy wynikające ze stosowanych łącznie art. 4 pkt 8 i art. 53 u.t.k. powinny znaleźć swój wyraz w planie miejscowym, z którego ustaleń powinno jednoznacznie wynikać, że obszar kolejowy nie jest przewidziany do zabudowy, w inny sposób niż określony w art. 4 pkt 8 u.t.k. Obszar ten powinien zostać określony w sposób jednoznaczny i jednorodny w części tekstowej i graficznej. Skoro bowiem przepisy rangi ustawy wykluczają możliwość budowy na obszarze kolejowym obiektów budowlanych nie związanych wyłącznie z obsługą ruchu kolejowego i utrzymaniem linii kolejowych, to w planie miejscowym nie można dopuścić budowy takich obiektów, w szczególności poprzez określenie innego przeznaczenia niż jako obszar kolejowy. Przepis art. 4 ust. 4 u.p.z.p. nie wyłącza stosowania przepisów u.t.k. Gmina jest zobowiązana uwzględnić odległości, o których mowa w art. 53 u.t.k. w odniesieniu do obszaru kolejowego w planie miejscowym.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącego w zakresie nieprecyzyjności § 4 ust. 7 oraz § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów przez ścianę frontową lub elewację frontową należy rozumieć ścianę lub elewację obiektu położoną od strony drogi. Słusznie zatem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że definicja ściany frontowej lub elewacji frontowej jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy i w przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg mamy do czynienia z dwiema elewacjami frontowymi, które wyznaczane są liniami zabudowy określonymi na rysunku planu. Definicja geometrii dachu zawarta w § 4 ust. 8, przez którą należy rozumieć parametry określone dla głównej konstrukcji dachu budynków zlokalizowanych bezpośrednio przy drogach, placach oraz ciągach pieszych i pieszo-rowerowych, parametry te nie dotyczą elementów takich jak wole oka, attyki, wykusze oraz lukarny o ile nie przekraczają powierzchni większej niż 1/3 połaci dachu, jest zaś uszczegółowieniem ustaleń ogólnych planu określonych w rozdziale 2, tj. § 6 ust. 1 pkt 5, który stanowi, że określona w planie miejscowym geometria dachów nie dotyczy połaci lukarn, wykuszy, zadaszenia tarasów, wejść do budynków, garaży, werand i ogrodów zimowych.
Zgodnie z treścią § 4 ust. 14 zaskarżonej uchwały przez infrastrukturę techniczną należy rozumieć sieci, urządzenia i związane z nimi obiekty wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, ciepłownicze, telekomunikacyjne, melioracji, gazownicze, gospodarowania odpadami, przetworniki energii słonecznej wytwarzające energię elektryczna i cieplną na potrzeby własne, a także urządzenia infrastruktury drogowej, w tym parkingi, wiaty parkingowe i przystankowe, garaże. Tymczasem zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Rację ma zatem skarżący twierdząc, iż obiektu budowlanego jakim jest garaż nie można "podciągnąć" pod definicję urządzenia infrastruktury technicznej, zawartą w art. 143 ust. 2 u.g.n. Stąd też Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 14 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "garaże". Wbrew jednak stanowisku skarżącego § 6 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie definiuje garażu jako urządzenia infrastruktury technicznej. Stąd też zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Normatywny charakter uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż niedopuszczalne są sytuacje formułowania w nich ustaleń niejasnych czy wątpliwych. Tymczasem w § 16 - 19 zaskarżonej uchwały pojawiają się - jak słusznie zauważył skarżący - niejasne sformułowania w zakresie ustalenia wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu dla przeznaczenia dopuszczalnego (zabudowa usługowa). W ww. paragrafach dla zabudowy usługowej nie budzi wątpliwości jedynie uregulowanie wysokości zabudowy. Co do pozostałych wskaźników nie ma wprost żadnego odniesienia. Prowadzi to - jak zasadnie wskazał skarżący - do istotnego naruszenia prawa, zwłaszcza, że z poszczególnych zapisów planu wynika, że na terenach MW, MW 1, MM przeznaczenie uzupełniające (zabudowa usługowa) może być realizowane zarówno w budynku przeznaczenia podstawowego jak i wolnostojącego obiektu. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 16 - § 19 zaskarżonej uchwały.
Nie stanowi - zdaniem Sądu - istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ograniczenie się w zakresie ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości do zabudowy mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo – usługowej (§ 10 zaskarżonej uchwały), z pominięciem innych terenów np. terenów zabudowy przemysłowo - usługowej. Takie bowiem uregulowanie powyższych kwestii nie wykracza poza zakres tzw. "władztwa planistycznego gminy".
Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu jest zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów, na mocy których na terenach oznaczonych na rysunku symbolem KDD dopuszcza się realizację parkingów powierzchniowych wzdłuż dróg (§ 29 ust. 5 uchwały). Rację ma skarżący, iż wydzielenie w ramach dróg dojazdowych parkingów jest niespuszczalne. Parkingi stanowią bowiem odrębne od dróg przeznaczenie w planie miejscowym i nie mogą być realizowane jako przeznaczenie dopuszczalne na ww. terenie. Stąd też Sąd stwierdził nieważność § 29 ust. 5 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się realizacje parkingów powierzchniowych wzdłuż dróg.
Zasadnie skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W legendzie zamieszczonej w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały jako oznaczenia obowiązkowe określono m.in. "LINIE ROZGRANICZAJĄCE TERENY O RÓŻNYM PRZEZNACZENIU I RÓŻNYCH ZASADACH ZAGOSPODAROWANIA". Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącego, iż użycie w legendzie na załączniku graficznym do uchwały spójnika "i" zamiast "lub", jak i braki w zakresie oznaczeń literowych, stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu, warunkujące uwzględnienie skargi w tym zakresie. Naruszenia powyższe nie miały bowiem wpływu na merytoryczną zawartość zaskarżonego aktu planistycznego.
W skardze poddano ponadto w wątpliwość rozwiązania części graficznej planu, gdyż zdaniem skarżącego na rysunku planu linie zabudowy na znacznej części terenów objętych planem, z niewiadomych przyczyn nagle urywają się (niekiedy biegną dalej). Dotyczy to przykładowo terenu MU położonego w zachodniej części planu, terenu MW w północnej części planu, terenu UC położonego w południowo - wschodniej części planu. Ustalenie takiego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy jest - zdaniem skarżącego - niedopuszczalne, poddaje bowiem w wątpliwość prawidłowość ich ustalenia. Tym samym zapisy planu nie wypełniają delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dotyczącej obligatoryjnego ustalenia w planie miejscowym linii zabudowy.
Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Stosownie zaś do treści § 4 pkt 6 rozp. MI, zapisy projektu tekstu planu miejscowego powinny w szczególności określać linie zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei w § 7 pkt 8 rozp. MI przewidziano, że projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.
Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 września 2012 r., II OSK 1343/12 - CBOSA, LEX nr 1251795; z dnia 9 maja 2008r., II OSK 45/08 - CBOSA, LEX nr 497582). Pamiętać też należy, że linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Wprawdzie rację ma skarżący, że w ww. przepisach jest mowa o liniach zabudowy, ale nie zawarto tam sformułowania, że linie te mają się domykać. Zgodnie z ustaleniami § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały organ określił linię zabudowy, rozumianą jako linię, której "nie może przekroczyć lico ściany frontowej budynku (...). Organ przyjął zatem przy określaniu linii zabudowy, ten jej wariant, w którym linia ta pełni rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, a więc poprzez wyznaczenie granic, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy). Przy takim określeniu "linii zabudowy" niewątpliwie nie może być żadnych wątpliwości co do zasięgu "ruchu budowlanego" wytyczonego w zaskarżonym planie miejscowym np. dla terenów oznaczonych symbolem MU, MW jak i terenu UC. Przerwanie linii zabudowy, nie stanowi zatem w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż z całokształtu linii zabudowy wyznaczonych na ww. terenach wynika zamierzenie uchwałodawcy lokalnego w zakresie możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi w omówionym wyżej zakresie, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w odniesieniu do ww. terenów, objętych zaskarżoną uchwałą, przyjęty przez organ sposób wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy nie narusza prawa w sposób istotny.
Mając wskazane wyżej przesłanki na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 ww. ustawy skargę oddalił (pkt II wyroku). Nie było bowiem podstaw i potrzeby wyeliminowania całego planu, gdyż bez zakwestionowanych zapisów plan może funkcjonować, a biorąc pod uwagę skutki nieważności oraz całokształt kosztów i prac, które składają się na uchwalenie planu, stwierdzenie nieważności całego aktu musi być ostatecznością i znajdować wyraźne oparcie w stwierdzonych naruszeniach prawa.