II SA/Go 120/07

II SA/Go 120/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Ireneusz Fornalik
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Maria Bohdanowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1435/07 - Postanowienie NSA z 2007-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
art. 15, art. 8, art. 8a
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Protokolant Sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Powiat na Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie treminu wyborów Oddalono skargę
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr I/4/06 Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie ustalenia terminu wyborów wiceprzewodniczących Rady i Zarządu Powiatu, doręczonej mu w dniu 6 grudnia 2006 r.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza prawo tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie: "ustawą powiatową." oraz § 14 ust. 1, § 15 ust. 1, ust. 2 załącznika do uchwały Nr XXVI/126/01 Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2001 r. o zmianie uchwały Nr XVII/64/00 z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie uchwalenia statutu Powiatu (Dz.Urz.Woj. Nr 80, poz. 593 ze zm.). Powyższą uchwałą Rada Powiatu postanowiła ustalić termin wyborów wiceprzewodniczących Rady i Zarządu Powiatu, przywołując przepis art. 15 ust. 7 ustawy powiatowej, zgodnie z którym na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady, przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym wniosek taki powinien spełniać wymogi określone w ustępie 1. Organ nadzoru wywiódł, że z protokołu nr [...] z I sesji Rady Powiatu wynika, że wniosek o zwołanie kolejnej sesji rady Powiatu został złożony przez klub radnych. Tym samym rada uznała, że zachodzi jedna z ustawowo wymaganych przesłanek uprawniających ją do podjęcia przedmiotowego aktu. Jednakże w opinii Wojewody Rada Powiatu nie miała w ogóle kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż reguluje ona kwestię zwołania sesji, tj. prawa przysługującego wyłącznie przewodniczącemu Rady. Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 i 7 ustawy powiatowej, sesje zwołuje przewodniczący rady. Pod pojęciem "zwołania" sesji należy natomiast rozumieć działania mające na celu przekazanie radnym informacji m.in. o miejscu, terminie i programie sesji. Nadto organ nadzoru podniósł, że także w myśl § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Nr XXVI/126/01 Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2001 r. o zmianie uchwały Nr XVII/64/00 Rady Powiatu z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie uchwalenia statutu Powiatu, to przewodniczący władny jest do zawiadomienia wszystkich radnych o miejscu, dacie i godzinie rozpoczęcia sesji. Tymczasem takie informacje znalazły się w treści uchwały podjętej przez radę Powiatu na sesji w dniu [...] listopada 2006 r. W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że ustalając termin wyborów wiceprzewodniczących Rady i Zarządu Powiatu, Rada Powiatu przekroczyła zakres przyznanych jej kompetencji, wkraczając tym samym w materię zastrzeżoną wyłącznie przez przewodniczącego.
Powiat, reprezentowany przez adwokata J.W., wniósł na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając obrazę art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, wyrażającą się w stwierdzeniu nieważności uchwały nr I/04/06 Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2006 r. w sytuacji, gdy uchwała ta prawa nie naruszała, albowiem jej przedmiotem były czynności objęte kompetencją rady i nie była to uchwała o zwołaniu sesji rady. Skarżący podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że do zwołania drugiej sesji doszło z naruszeniem norm kompetencyjnych - uchybienie to może być co najwyżej zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa, co winno skutkować jedynie wskazaniem tego radzie przez wojewodę, w trybie ust. 4 art. 79 ustawy powiatowej. Nadto pełnomocnik skarżącego Powiatu zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu obrazę art. 79 ust. 3 ww. ustawy, polegającą na zaniechaniu w treści uzasadnienia wyjaśnienia przesłanek uznania stwierdzonego uchybienia za istotne, sprzeczne z prawem, a nie za jego nieistotne naruszenie, co jawi się istotnym brakiem formalnym wydanego rozstrzygnięcia.
W konkluzji skarżąca jednostka samorządu terytorialnego wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Do skargi dołączono uchwałę nr V/26/07 Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 stycznia 2007 r.
W uzasadnieniu skargi Powiat podniósł przede wszystkim, że przedmiotowa uchwała, wbrew stanowisku organu nadzoru, reguluje jedynie przedmiot następnej sesji rady powiatu wskazując, że w jej toku zostaną przeprowadzone wybory wiceprzewodniczącego rady powiatu i zarządu powiatu, a wyłącznie informacyjnie zawiera godzinę następnej sesji rady, ustaloną wcześniej przez przewodniczącego. Potwierdza to, zdaniem skarżącego, treść protokołu nr [...] z sesji Rady Powiatu, gdzie na stronie 9 w pkt 9 stwierdzono: "Podjęcie uchwały w sprawie ustalenia terminu wyborów Wiceprzewodniczącego Rady i Zarządu Powiatu", wraz z zawartym in fine protokołu stwierdzeniem: "w związku z wyczerpaniem porządku obrad przewodniczący J.K.K. o godz. 15.10 zamknął I sesję Rady Powiatu i zaprosił obecnych na II sesję o godz. 15.25.". Pełnomocnik strony skarżącej wskazał dalej, że użycie przez Przewodniczącego zwrotu "zapraszam", zamiast użytego przez ustawodawcę "zwołuję", nie zmienia charakteru dokonanej przez niego czynności zwołania sesji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy powiatowej. Pełnomocnik stwierdził także, iż stanowisko Wojewody zawarte z zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczące charakteru czynności "zwołania sesji" jako polegającej na przekazaniu radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji jest nieistotne, albowiem decydujące jest oświadczenie woli organu właściwego, w tym przypadku Przewodniczącego Rady, o zwołaniu sesji. Wolę taką można wyrazić ustnie lub pisemnie, ważne by wyraził ją przewodniczący, co w ocenie strony skarżącej miało miejsce w przedmiotowej sprawie, zatem nie doszło do naruszenia prawa.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady (art. 14 ust. 3 ww. ustawy), a więc wraz ze wszystkimi prerogatywami jest to funkcja wobec rady usługowa. Wobec tego przepisy, naruszenia których upatruje organ nadzoru należy uznać, za czysto proceduralne, a ich ewentualne naruszenie w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności konkretnej uchwały powinno być analizowane przez pryzmat jego merytorycznych konsekwencji. Pełnomocnik Powiatu wskazał zatem, iż mimo pewnej nieudolności proceduralnej w pracy nowo wybranej rady i przewodniczącego, wszyscy członkowie Rady obecni na pierwszej sesji zostali zawiadomieni o terminie sesji kolejnej i kwestia użytego zwrotu o jej zwołaniu czy zaproszeniu, w żadnym stopniu nie ograniczyła im uprawnienia by w niej uczestniczyć.
Niezależnie od powyższego skarżący Powiat podniósł, że nawet zakładając zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego, zastosowany przez Wojewodę środek nadzoru należy uznać za przedwczesny i zbyt surowy, wobec stwierdzonego jednorazowego naruszenia prawa. Dodatkowo podkreślono, że w przedmiotowej sprawie należy także miarkować skutki ewentualnych nieprawidłowości w działaniu rady, jakie i komu szkody ono przyniosło. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie o szkodach mówić nie sposób, natomiast skutki formalistycznego podejścia do sprawy ze strony organu nadzoru, byłyby dla powiatu i jego obywateli dramatyczne z uwagi na fakt podjęcia przez organy powiatu od daty ich ukonstytuowania szeregu decyzji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcie nadzorczego.
Odnosząc się do wywodów skargi organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem, iż naruszenie norm kompetencyjnych polegające na zwołaniu sesji przez podmiot nie posiadający do tego uprawnień można ocenić co najwyżej jako nieistotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody Rada Powiatu, na podstawie przepisu art. 15 ust. 7 ww. ustawy, nie była władna podjąć uchwały określającej termin wyborów wiceprzewodniczącego rady oraz zarządu powiatu, przepis ten bowiem tylko potwierdza ogólną zasadę określoną w art. 15 ust. 1, zgodnie z którą to przewodniczący rady zwołuje jej sesje. Uprawnieniem radnych jest natomiast wystąpienie co najmniej ¼ ustawowego składu rady z wnioskiem do przewodniczącego rady w celu zwołania przez niego sesji w ciągu 7 dni do złożenia takiego wniosku. Organ nadzoru uznał zatem, że działania radnych winny ograniczyć się do wystąpienia do przewodniczącego z wnioskiem o zwołanie sesji w określonym celu. Ustalenie daty i przedmiotu obrad winno natomiast być dokonane przez przewodniczącego.
Wojewoda nie zgodził się również z poglądem skarżącego, iż skoro sesje zwołała rada, której członkiem jest przewodniczący, to można przyjąć, że również przewodniczący zwołał sesję, zatem nie doszło do naruszenia prawa. Podkreślił przy tym, że ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia kompetencji rady od uprawnień przysługujących przewodniczącemu rady, wobec czego nie można dowolnie przypisywać organowi stanowiącemu zadań, które mają służyć organizowaniu jego pracy. Organ nadzoru nie podzieli także stanowiska skarżącego, zgodnie z którym w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności uchwały stanowiło sankcję zbyt surową i przedwczesną, wobec treści przepisów art. 83 i 84 ustawy samorządowej. Wojewoda wskazał bowiem, że w rozpatrywanej sytuacji odwoływanie się do dyspozycji ww. przepisów jest chybione, a przewidziane tam środki nadzorcze są środkami nadzorczymi ad personam, czyli kierowanymi do organów powiatu a nie do rozstrzygnięć tych organów. Oznacza to, że samo naruszenie prawa nie musi wiązać się z działalnością uchwałodawczą organów powiatu lecz może także przybierać formę działań faktycznych, a nawet zaniechania realizacji ustawowych obowiązków. Ponadto aby móc zastosować takie środki nie wystarczy jednorazowe naruszenie prawa.
Ponadto Sąd ustalił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda stwierdził także nieważność uchwał nr II/5 - 10/06 podjętych na drugiej sesji Rady Powiatu w dniu [...] listopada 2006 r., która odbyła się po upływie 15 minut od zamknięcia sesji pierwszej. Rozstrzygnięcie to zastało także zaskarżone przez Powiat do tutejszego Sądu (sprawa o sygn. akt II SA/Go 119/07).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Badając legalność aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd administracyjny władny jest uchylić akt nadzoru. Przy czym podstawę uchylenia wadliwego rozstrzygnięcia ndzorczego może stanowić naruszenie przez organ nadzoru przepisu prawa zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym (vide Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 466).
W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP).
Podkreślenia wymaga fakt, iż wprawdzie działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", między innymi w rozdziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Uregulowanie takie zgodne jest także z normą art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), zgodnie z którą wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. W ust. 3 wskazano ponadto, że kontrola ta powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Jedną z form nadzoru wykonywanego przez wojewodę wobec działalności powiatu jest badanie zgodności z prawem aktów prawnych organów powiatu. Na mocy art. 79 ust. 1 ustawy powiatowej, uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna.
O jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia. Istotne znaczenie dla określenia zakresu kompetencji nadzorczych ma fakt, że organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały, jedynie gdy stwierdzi istotne naruszenie prawa. W przypadku bowiem naruszenia o charakterze nieistotnym, wojewoda (regionalna izba obrachunkowa) winien ograniczyć się do wskazania, iż dany akt organu jednostki samorządu terytorialnego wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 ww. ustawy).
Każdorazowo rozstrzygnięcie nadzorcze, stanowiące formę konstytucyjnie umocowanej ingerencji w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne umożliwiające zapoznanie się z motywami czynności nadzorczej zarówno nadzorowanej jednostce, jak i sądowi administracyjnemu, którego kontroli takie rozstrzygnięcia poddano. Oznacza to, że organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest w dostateczny sposób wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa, wskazując na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Pogląd taki, który podziela w całości Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, został ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 28 października 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1500/03, Dz.Urz.Opols 2004/21/648).
Przechodząc od rozważań natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przedmiot kontroli Sądu stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Powiatu Nr I/4/06 z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie ustalenia terminu wyborów wiceprzewodniczących Rady i Zarządu Powiatu. Przedmiotową uchwałą, podjętą na inauguracyjnej sesji nowo wybranej rady, na podstawie przepisu art. 15 ust. 7 ustawy powiatowej, Rada Powiatu ustaliła, że: "wybory Wiceprzewodniczących Rady Powiatu i Zarządu Powiatu nastąpią podczas drugiej sesji Rady Powiatu, której termin wyznacza się na dzień [...] listopada 2006 r. o godz. 15.25".
Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w demokratycznym państwie prawnym zachowanie procedury zwoływania i zawiadamiania o zwołaniu sesji kolegialnego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ma znaczenie nie tylko dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tego organu, lecz równie istotną, a właściwie zasadniczą jej funkcją jest zapewnienie mieszkańcom powiatu jawności działania organów powiatu. Jedną z podstawowych cech samorządu terytorialnego jest wykonywanie przez niego zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Swoje zadania publiczne mieszkańcy powiatu realizują bądź w formie demokracji bezpośredniej (wybory do organów powiatu, referendum powiatowe oraz konsultacje z mieszkańcami), bądź w formie demokracji przedstawicielskiej, a więc za pośrednictwem organów powiatu. Regulacja taka wynika bezpośrednio z art. 169 ust. 1 oraz art. 170 Konstytucji stanowiących, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swe zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, a także, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty, mieszczących się w zakresie właściwości organów powiatu. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy
o samorządzie powiatowym, mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia
w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum powiatowe - lub za pośrednictwem organów powiatu. Z kolei w art. 8a ustawodawca jednoznacznie wskazał, że działalność organów powiatu jest jawna, ograniczenia tej jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów powiatu obejmuje
w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających
z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu.
Powyższe przepisy wskazują wyraźnie, że wśród władz powiatu dominującą pozycję zajmują jego mieszkańcy. To oni podejmują rozstrzygnięcia w sprawach należących do właściwości powiatu, choć nie zawsze czynią to w sposób bezpośredni. Dokonując wyboru rady powiatu czy podejmując rozstrzygnięcie w formie referendum, mieszkańcy powiatu wyrażają swoją wolę co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Jak się podkreśla w literaturze w odniesieniu do samorządu gminy, to mieszkańcy wspólnoty samorządowej są "pierwotnym i podstawowym" podmiotem władzy lokalnej.. Nie ulega wątpliwości, iż uwaga ta w pełni odnosi się także do powiatu, którego organy mogą być uznane za wtórne podmioty władzy powiatowej, podlegające kontroli przez mieszkańców. Oznacza to, że mieszkańcy maja prawo nie tylko wstępu na posiedzenie organu ale także prawo do uzyskania, z odpowiednim wyprzedzeniem informacji, co do planowanego terminu sesji rady powiatu i zakresu rozstrzyganych spraw. Szczegółową regulację w tym zakresie zawiera obligatoryjnie statut powiatu.
Tryb zwoływania sesji rady powiatu (w tym pierwszej sesji po wyborach) oraz ustalanie porządku obrad reguluje przepis art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ww. ustawy, rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Przy czym, co do zasady, pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju (ust.3), a do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi ją najstarszy wiekiem radny obecny na sesji. Z kolei, na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (tzw. sesja nadzwyczajna). Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 (art. 15 ust. 7 ww. ustawy).
W myśl przepisu art. 15 ust. 2 ww. ustawy, rada powiatu może wprowadzić zmiany w ustalonym przez przewodniczącego porządku obrad każdej sesji bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, jednakże do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 7 stosuje się przepis ust. 2,
z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy.
Należy zatem podkreślić, że rada powiatu może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia należące do jej właściwości jedynie na sesji rady, rozumianej jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, przez przewodniczącego rady. Prawo "zwoływania sesji" posiada wyłącznie przewodniczący rady (ewentualnie wiceprzewodniczący art. 14 ust. 3 ww. ustawy), taka konstrukcja jest z pewnością konsekwencją powierzenia przez ustawodawcę temu wewnętrznemu organowi rady - ciężaru organizowania pracy rady i prowadzenia jej obrad. Zadaniem przewodniczącego jest zatem zapewnienie sprawnego funkcjonowania i realizowania ustawowych zadań organu stanowiącego powiatu, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi (m.in. ustawa o samorządzie powiatowym, statut powiatu) oraz wewnętrznymi uchwalonymi przez radę (np. regulamin). Ustawa nie określa (poza art. 15 ust. 7), kto może wystąpić z inicjatywą zwołania sesji. Nie ulega wątpliwości, że przewodniczący może to uczynić z własnej inicjatywy, zarządu powiatu, a także z inicjatywy komisji, grupy radnych, mieszkańców powiatu, stowarzyszenia, itp. Wniosek ten nie jest dla przewodniczącego wiążący, winien on jednak rozważyć, czy z punktu widzenia interesów powiatu, wniosek taki jest zasadny. Należy zaznaczyć, że wnioskodawcy, oprócz złożenia do przewodniczącego formalnego wniosku w tej sprawie, mogą dołączyć także projekty ewentualnych uchwał rady w interesujących ich sprawach. Ustawa przewiduje w tym zakresie wyjątek: jeżeli z inicjatywą zwołania sesji wystąpi zarząd powiatu, lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, przewodniczący rady jest zobowiązany zwołać sesję poza ustalonymi terminami sesji, na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, niezależnie także od jego woli. Wniosek ten powinien być skierowany do przewodniczącego powiatu, spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 1, czyli zawierać porządek obrad oraz należy do niego dołączyć projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej.
Powyższe oznacza, że żaden inny podmiot poza przewodniczącym rady powiatu, w tym sama rada, nie może w ważny prawnie sposób "zwołać" sesji rady. Oczywiście w ramach posiadanych kompetencji rada może podając uchwałę o charakterze instrukcyjnym, określającą dokładnie terminy sesji w ciągu całego roku, czy też wyrazić swoją uchwałą wolę zwołania kolejnej sesji w określonym terminie. Uchwała ta jednakże samoistnie nie skutkuje "automatycznym" zwołaniem sesji rady w tym terminie, bowiem ostateczną i skuteczną prawnie decyzję w tej sprawie musi samodzielnie podjąć przewodniczący rady. Podkreślenia wymaga, że pojęcie "zwołania sesji" należy w tym wypadku rozumieć jako podjęte we własnym imieniu, należyte i wyczerpujące działania mające na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie, porządku obrad wraz z doręczeniem projektów uchwał. Stanowisko takie prezentowane jest także w doktrynie (vide komentarz do art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym w: B.Dolnicki, J.Glumińska Pawlic, J.Jagoda, Cz.Martysz, M.Taniewska-Banacka, R.Cybulska. Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. Zakamysze,2005).
Ponieważ ustawa powiatowa, podobnie jak pozostałe ustawy samorządowe, nie zawiera szczegółowej regulacji dotyczącej m.in. trybu zwoływania i zawiadamiania radnych i obywateli o zwołaniu sesji i porządku obrad, zasady te z uwzględnieniem potrzeb i utrwalonych zwyczajów lokalnych, winien regulować statut powiatu - akt prawa miejscowego zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie regulujący m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady powiatu (art. 19 ww. ustawy). W szczególności statut może dopuszczać, że sesja rady składać się będzie z jednego lub kilku posiedzeń. W razie niewyczerpania porządku obrad, posiedzenie może być przeniesione na inny termin, ustalony przez radę. Statut może także określać, w jakiej formie doręczane są radnym owe zawiadomienia, np. poprzez pocztę, kurierem, z wykorzystaniem poczty elektronicznej, faksem itp.
Statut Powiatu uchwaliła Rada Powiatu uchwałą nr XVII/64/2000 z dnia [...] maja 2000 r. (Dz.Urz.Woj. Nr 80, poz. 593), następnie zmieniony został uchwałą nr XXVI/126/2001 z dnia [...] sierpnia 2001 r., którą przyjęto także jako załącznik tekst jednolity statutu. Dlatego też przywołując kolejne przepisy statutu powiatu, Sąd posługiwać się będzie dalej odpowiednimi jednostkami systematyki aktu prawnego, zgodnie z tekstem jednolitym.
W przepisie § 8a i § 8b statutu, powtórzono zasadę jawności wyrażona w ww. przepisach ustawy powiatowej oraz uszczegółowiono zakres dostępu obywateli do dokumentów. Z kolei przepisy § 14 - § 25 dotyczą przebiegu sesji rady powiatu i trybu jej pracy, § 26 – 32 regulują zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał, w szczególności: inicjatywę uchwałodawczą, tryb, wymogi i terminy zgłaszania projektów uchwał. Zgodnie z przepisem § 15 Statutu Powiatu, przewodniczący rady powiatu przygotowuje i zwołuje sesje rady. O sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 10 dni przed terminem rozpoczęcia obrad, informując o miejscu, dacie i godzinie rozpoczęcia obrad, przy czym materiały dotyczące spraw wymienionych w porządku obrad, z określonymi w ust. 4 wyjątkami, doręcza się radnym co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem sesji (ust. 4). Materiały na sesję nadzwyczajną doręcza się na 2 dni przed rozpoczęciem sesji (ust. 5). Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał (§ 14 ust. 1 zdanie drugie statutu). Także wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej, powinien spełniać te wymogi (§ 14 ust. 3).
Odnośnie projektów uchwał przedkładanych przez wnioskodawców określonych w § 26 ust. 1 statut stanowi m.in., że powinny być one przedłożone przewodniczącemu rady powiatu najpóźniej na 14 dni przed sesją zwyczajną i 4 dni przed sesją nadzwyczajną (§ 27 ust. 1), nadto wymagają one co do zasady opinii właściwych komisji, zarządu powiatu oraz akceptacji radcy prawnego.
W zakresie zapewnienia jawności sesji rady powiatu statut, w § 18 stanowi, że zawiadomienie o terminie i miejscu sesji rady powiatu oraz porządek obrad powinny zostać podane do publicznej wiadomości w lokalnych środkach masowego przekazu i w drodze obwieszczeń, przynajmniej na 5 dni przed jej terminem. W tym celu mogą również zostać wykorzystane tablice ogłoszeń urzędów gminnych, starostwa powiatowego, a także miejsca zwyczajowo przyjęte.
W tak ustalonym stanie prawnym, mając na uwadze treść i charakter uchwały nr I/4/06, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym oraz argumenty podnoszone przez strony postępowania Sąd zważył, iż dla dokonania oceny legalności kwestionowanego aktu nadzorczego należało w pierwszej kolejności szczegółowo zbadać przebieg pierwszej i drugiej sesji Rady Powiatu, które odbyły się w dniu [...] listopada 2006 r., tryb ich zwoływania, ustalania i zmiany porządku obrad, procedowania, a także charakter czynności faktycznych i prawnych podejmowanych w tym dniu przez Radę oraz jej przewodniczącego.
Na podstawie analizy akt sprawy, a w szczególności protokołu nr [...] z sesji Rady Powiatu, Sąd ustalił, że sesja inauguracyjna nowo wybranej Rady, została prawidłowo zwołana przez przewodniczącego Rady poprzedniej kadencji na dzień [...] listopada 2006 r., godz. 13.00. Do zawiadomienia dołączono ustalony przez Przewodniczącego porządek obrad, obejmujący poza kwestiami proceduralnymi
i złożeniem przez radnych ślubowania, także wybór przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących rady powiatu, wraz z projektami uchwał. Zawiadomienie
o pierwszej sesji Rady Powiatu zostało także podane do publicznej wiadomości zgodnie z wymogami statutu (oświadczenie Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia [...] marca 2007 r.). W trakcie obrad pierwszej sesji po złożeniu ślubowania, na wniosek zgłoszony przez grupę ośmiu radnych, uchwałą Rady podjętą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, zmieniono porządek obrad w ten sposób, że miał on dalej obejmować: podjecie uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatów dwóch radnych, wybór przewodniczącego Rady Powiatu, przejecie przez przewodniczącego rady prowadzenia sesji od radnego seniora oraz podjęcie uchwały w sprawie ustalenia terminu wyborów wiceprzewodniczących Rady i Zarządu Powiatu.
W tym miejscu należy nadmienić, że zgodnie z dołączonym do wniosku projektem uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia terminu wyborów wiceprzewodniczących Rady i Zarządu Powiatu, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy powiatowej, rada ustala, że wybory te nastąpią: "podczas drugiej sesji Rady Powiatu, której termin wyznacza się na dzień [...] listopada 2006 r., po upływie jednej godziny od zakończenia sesji pierwszej".
Po wyborze Przewodniczącego Rady Powiatu i przejęciu przez niego prowadzenia obrad od radnego seniora, nowo wybrany Przewodniczący rady – J.K.K. stwierdził, że "aby dokonało się to, co było wolą radnych tj. głosowanie w składzie 17-osobowym, zarządza 15-minutową przerwę do rozpoczęcia nowej sesji, a pierwszą sesję uważa za zakończoną". Następnie na skutek interwencji wnioskodawcy ustalono, że Przewodniczący omyłkowo przedwcześnie ogłosił zamkniecie sesji, gdyż nie wyczerpano jeszcze porządku obrad tj. nie odbyło się głosowanie nad projektem uchwały w przedmiocie ustalenia terminu wyborów wiceprzewodniczących rady oraz zarządu powiatu. Podkreślenia wymaga fakt, że uzasadniając dalej zmianę projektu uchwały w zakresie godziny rozpoczęcia drugiej sesji Przewodniczący odpowiedział, że "zrobił to na prośbę radnych, którzy nie chcieli marnować godziny czasu". Ponadto poinformował, że w przerwie między sesjami zostaną przygotowane materiały na druga sesję. W odpowiedzi na to oświadczenie jeden z radnych wnioskujących o podjęcie uchwały oświadczył, że "przygotowując się do drugiej sesji grupa radnych przygotowała projekt uchwały oraz porządek obrad i materiały te są teraz rozdawane."
Ostatecznie Rada Powiatu, powołując się na przepis art. 15 ust. 7 ustawy powiatowej, podjęła przedmiotową uchwałę ustalając, że wybory wiceprzewodniczących Rady Powiatu i Zarządu Powiatu nastąpią podczas drugiej sesji Rady Powiatu, której termin wyznacza się na dzień [...] listopada 2006 r. o godz. 15.25. Następnie o godz. 15.10 Przewodniczący Rady Powiatu zamknął pierwszą sesję i zaprosił obecnych na druga sesję o godz. 15.25.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że badania legalności uchwały nr I/4/06 Rady Powiatu nie można ograniczyć, jak proponuje strona skarżąca, tylko do dokonania wykładni gramatycznej w kontekście przepisu art. 15 ust. 7 ustawy powiatowej, lecz należy rozważyć okoliczności jej podjęcia oraz faktyczny zamiar zakresu regulacji i skutek jaki uchwała wywołała. Z tego powodu Sąd nie uznał za słuszny zarzutu skargi, zgodnie z którym zakwestionowana przez Wojewodę uchwała stanowiła jedynie wyraz woli organu kolegialnego co do terminu rozstrzygnięcia sprawy, która należy do kompetencji organu stanowiącego powiatu – czyli wyboru wiceprzewodniczących rady powiatu oraz zarządu powiatu. Oczywiście Rada Powiatu, jak już wyżej wskazano, mogłaby podjąć uchwałę intencjonalną, na podstawie przepisu §16 Statutu Powiatu w związku z art. 12 pkt 2 i 14 ust. 1 ww. ustawy określając, że wyboru dokona na drugiej sesji, a nawet wskazując proponowany termin tej sesji. Uchwała taka jednak nie mogłaby zastąpić zwołania sesji, którego bezwzględnie winien dokonać Przewodniczący Rady, dopełniając wymogów formalnych określonych w przepisach ustawy powiatowej oraz Statucie Powiatu.
Ponadto należy zważyć, że jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano przepis art. 15 ust. 7 ustawy powiatowej, zgodnie z którym na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Norma prawna zawarta w art. 15 ust. 1 oraz ust. 7 ww. ustawy nie jest adresowana bezpośrednio do rady powiatu, i nie daje jej żadnej kompetencji do podejmowania na tej podstawie uchwał. Uprawnia ona natomiast zarząd powiatu oraz określoną liczbowo grupę radnych (zatem należy podzielić pogląd, iż także całą radę), do wystąpienia do przewodniczącego rady z odpowiednim wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady powiatu. Treść wniosku (gdy pochodzi on od rady musi przybrać formę uchwały), obliguje przewodniczącego rady do zwołania sesji rady na dowolny ustalony przez niego "dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku", oczywiście nie licząc dnia złożenia wniosku (w tym przypadku podjęcia uchwały). Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 art. 15 ustawy, czyli należy do niego dołączyć porządek obrad oraz projekty uchwał.
W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała nie stanowiła wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji, o którym mowa w art. 15 ust. 7, nie określała porządku obrad, nie dołączono do niej projektów uchwał, a przed wszystkim jej treść kategorycznie wyznacza termin, a nawet konkretną godzinę kolejnej sesji rady powiatu, nie zawierając jednocześnie żadnego odniesienia o wnioskowaniu do przewodniczącego rady o zwołanie tejże sesji, czy chociażby zapisu, o powierzeniu Przewodniczącemu Rady wykonania uchwały. Przeciwnie natomiast ogół opisanych wyżej okoliczności faktycznych wskazuje, że Przewodniczący Rady nie podjął żadnych samodzielnych czynności i działań zmierzających do "zwołania sesji", w szczególności nie zawiadomił we właściwej dla tego typu sesji formie i terminie o zwołaniu sesji, nie ustalił porządku obrad i projektów uchwał. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że zamykając pierwsza sesję rady powiatu i używając zwrotu "zapraszam na drugą sesje" przewodniczący Rady Powiatu tę kolejną sesję z mocą prawna "zwołał". Z protokołu pierwszej sesji rady wynika wręcz, że przewodniczący nie znał ani porządku obrad, ani projektów uchwał, którymi miała zajmować się rada na sesji, którą jakoby "zwołał" - "zapraszając" obecnych na sesji pierwszej, na sesję drugą po piętnastominutowej przerwie. Należy zatem uznać, że przewodniczący Rady Powiatu faktycznie jedynie "zaprosił" radnych na sesję zwołaną uprzednio uchwałą Rady nr I/4/06 (z naruszeniem prawa), nie było natomiast jego wolą podejmowanie samodzielnych i arbitralnych od tej uchwały czynności, zmierzających do zwołania przez niego drugiej sesji, zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 1 i 7 ustawy powiatowej. Także Rada Powiatu, podejmując omawianą uchwałę o ustaleniu terminów wyborów wiceprzewodniczących rady i zarządu oraz wyznaczeniu drugiej sesji, na której miały się te wybory odbyć nie ustaliła wszakże ani proponowanego porządku obrad sesji (poza dokonaniem wyboru), ani projektów uchwał. Ze zdziwieniem należy zatem odnotować fakt, który znajduje potwierdzenie w cytowanym protokole pierwszej sesji oraz dokumentach przedłożonych przez Powiat w uzupełnieniu akt sprawy, że faktycznie porządek obrad wraz z projektami uchwał na drugą sesję Rady Powiatu ustaliła nieokreślona bliżej "grupa posłów", mimo iż nie złożyła ona do przewodniczącego żadnego wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady powiatu.
W ocenie Sądu, zebranie się radnych w określonym miejscu i czasie
z czyjejkolwiek inicjatywy w celu omówienia określonych spraw należących do właściwości powiatu nie może być uznane za sesję, służyć może jedynie lepszemu przygotowaniu się do kolejnej, formalnie zwołanej sesji. Uchwały podjęte na "sesji" nieprawidłowo zwołanej należy uznać za wadliwe.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż niezależnie od tytułu i podanej podstawy prawnej uchwały Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2006 r. nr I/4/06, w istocie stanowiła ona decyzję kolegialnego organu stanowiącego powiatu
o "zwołaniu" nadzwyczajnej sesji rady powiatu, po upływie piętnastu minut od zakończenia sesji inauguracyjnej i dokonaniu na tejże sesji wyboru wiceprzewodniczących rady oraz zarządu powiatu. W konsekwencji oznacza to, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2007 r. zasadnie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa tj. art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 i ust. 2 statutu Powiatu, pomimo zbyt lakonicznego w stosunku do wagi stwierdzonego uchybienia uzasadnienia aktu nadzoru. Prawidłowo bowiem organ nadzoru stwierdził, że tylko przewodniczący rady władny był "zwołać" sesję rady powiatu, natomiast w niniejszej sprawie kwestię tę z przekroczeniem swych ustawowych kompetencji regulowała faktycznie uchwała, której nieważność stwierdzono. Organ nadzoru wskazał zatem zarówno naruszony przepis prawa, jak
i uzasadnił zastosowanie wobec przedmiotowej uchwały środka nadzorczego, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy powiatowej. Zastrzeżenia skarżącego Powiatu wobec wskazanych przez organ nadzoru argumentów, czy też braku szczegółowego wywodu dlaczego stwierdzone naruszenie prawa uznano za istotne, nie stanowią wystarczającej podstawy do uchylenia przez Sąd aktu nadzoru, który wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę nieważną z mocy ww. przepisu ustawy.
Sąd, ze wskazanych wyżej przyczyn, nie podziela jednakże zawartego
w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru stanowiska, iż Rada Powiatu nie miała w ogóle kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Gdyby bowiem faktycznie uchwała ta dotyczyła wyłącznie ustalenia, że wybory zostaną dokonane na drugiej sesji rady, lub gdyby stanowiła wyłącznie wniosek do przewodniczącego o zwołanie nadzwyczajnej sesji, to uchwała nie naruszałaby prawa w sposób skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. W takiej sytuacji należałoby jedynie rozważyć, jak słusznie podnosi pełnomocnik strony skarżącej, możliwość wskazania nieistotnego naruszenia prawa np. w zakresie nieprawidłowego określenia podstawy prawnej czy też niespełnienia wymogów proceduralnych.
Niezależnie od powyższych okoliczności Sąd zważył, iż dążąc do zwołania mocą uchwały nr I/4/06 faktycznie kolejnej sesji rady powiatu, po upływie piętnastu minut od zakończenia sesji inauguracyjnej Rada Powiatu w rażący sposób naruszyła także zasadę jawności działania organów jednostek samorządu terytorialnego,
w szczególności przepisy art. 8 ust. 1 i 8 a ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 18 ust. 1 i 2 Statutu Powiatu. Uniemożliwiono bowiem mieszkańcom powiatu uzyskanie informacji o terminie i porządku obrad sesji rady, na której faktycznie dokonany został m.in. wybór organu wykonawczego powiatu czyli Zarządu Powiatu, który wszakże rozstrzyga o istotnych sprawach powiatu w imieniu jego mieszkańców. Odbycie sesji rady po piętnastominutowej przerwie, bez wcześniejszego poinformowania o przedmiocie obrad uniemożliwiło praktycznie także udział w sesji obywatelom, z różnych przyczyn nieobecnym na sesji inauguracyjnej, której porządek obrad przecież nie przewidywał wyboru Zarządu Powiatu.
W świetle przepisów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz konstytucyjnej zasady państwa prawnego jako zupełnie chybione należało zatem uznać stanowisko reprezentowane przez stronę skarżącą, zgodnie z którym osoby obecne na pierwszej sesji, dowiedziały się o sesji drugiej i mogły w niej uczestniczyć, zatem zbędne było zarówno podawanie do wiadomości publicznej wymaganych informacji o sesji rady powiatu jak i przestrzeganie statutowych przepisów regulujących minimalne terminy dostarczenia radnym materiałów na sesje w tym porządku obrad i projektów uchwał, a ewentualne naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów jest nieistotne.
Sąd podziela stanowisko strony skarżącej dotyczące zastosowanej przez ustawodawcę gradacji środków nadzorczych, które organy nadzoru mogą stosować w przypadku różnych form i stopnia nasilenia naruszania prawa przez organy powiatu (rozdział 8 ustawy powiatowej). Jednakże w rozpoznawanej sprawie należy jednoznacznie stwierdzić, iż zastosowany środek nadzorczy, w postaci stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu podjętej z istotnym naruszeniem prawa, jest środkiem adekwatnym do stwierdzonego naruszenia prawa tą konkretną uchwałą. Nie ma także podstaw, jak słusznie podkreślił Wojewoda w odpowiedzi na skargę, do rozważania omawianej sytuacji w kontekście dyspozycji przepisu art. 83 i 84 ww. ustawy, gdyż wskazane tam środki nadzorcze mogą być zastosowane ad personam wobec organów powiatu (a nie ich rozstrzygnięć) dopiero w razie powtarzających się naruszeń prawa, także w sytuacjach, kiedy powiat nie wykonuje swoich ustawowych zadań. Nie oznacza to jednakże, jak wywodzi to skarżący Powiat, zakazu czy też "przedwczesności" stosowania innych przewidzianych przez ustawodawcę środków nadzorczych wobec naruszających prawo aktów prawnych organów powiatu. Zadaniem bowiem organu nadzoru, jest czuwanie nad legalnością działania jednostek samorządu terytorialnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył prawa. Wobec tego, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.